CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2001-00166-01(S)-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Falta de aplicación de la norma / FALTA DE APLICACION DE LA NORMA - Competencias del Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Salud sobre uso de plaguicidas. Derecho a la salud. Improsperidad del recurso Para que la acusación por falta de aplicación de las normas de competencia del Ministerio del Medio Ambiente tuviera buen suceso, tendría que haberse demostrado que el contenido de la resolución que juzgó la Sección Primera era de competencia de ese ministerio y no del de Salud, como lo concluyó la sentencia impugnada, pero tal demostración ni se hizo, y a juicio de la Sala no podía hacerse, por la potísima razón de que el origen mediato de la resolución acusada expedida por el Ministerio de Salud Pública, lo fue una sentencia de tutela proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, relacionada con el derecho a la salud del demandante, y sus motivos esenciales y determinaciones están directamente relacionados con la salud humana, cuya protección le corresponde, de manera precisa, a tal cartera en los términos correspondientes del artículo 142 de la ley 9 de 1979 y del artículo 23 del decreto 1843 de 1991. Y en lo atinente a la presunta falta de aplicación de la resolución 3079 de 1995 del ICA, igualmente, su prosperidad requería que los recurrentes hubieran expuesto las razones por las cuales ese acto era norma superior a la que debía estar sometida la expedición de la resolución 01669 de 1997 por parte del Ministerio de Salud, lo cual no ocurrió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1ª “B” Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA Bogotá , veintisiete (27) de junio de dos mil seis (2006). - Radicación número: 11001-03-15-000-2001-00166-01(S)

Actor: LUIS FERNANDO MACIAS GOMEZ Y OTRO.

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por los demandantes Luis Fernando Macías Gómez y Juan Carlos López G., contra la sentencia proferida por la Sección Primera el 23 de marzo de 2001 que declaró nulos los artículos 4º, 6º, 7º y 8º de la Resolución 0169 del 27 de mayo de 1997 del Ministro de Salud Pública y denegó las demás pretensiones de la demanda, o sea las relacionadas con los artículos 1º a 3º y 5º.

Antecedentes: En ejercicio de la acción de nulidad los referidos actores le solicitaron a la Sección Primera del Consejo de Estado que declare nula la resolución arriba enunciada, por haber sido expedida sin competencia, con desviación de poder, en forma irregular, con violación de las normas a que debía someterse y con falsa motivación.

Para los efectos del recurso de súplica, la Sala considera pertinente transcribir los dos últimos considerandos de la referida resolución 0169 y su parte resolutiva, así: “(...) “Que frente a los posibles riesgos para la salud y el ambiente, por mala utilización del ingrediente activo Endosulfán, se hace necesario implementar

prácticas de uso seguro y manejo adecuado para esta sustancia; “Que conforme a lo dispuesto por la ley 09 de 1979, corresponde a este ministerio establecer las normas para la protección de la salud y la seguridad de las personas, contra los riesgos que se derivan de la fabricación, almacenamiento, transporte, comercio, uso y disposición de plaguicidas, “RESUELVE: “Artículo 1º. Prohibir la importación, fabricación, comercialización y uso de productos formulados con mezclas de Endosulfán y otros ingredientes activos. “Artículo 2º. Prohibir el uso de termonebulizadores o de cualquier otro equipo a motor en la aplicación de productos a base de Endosulfán. “Artículo 3º. Prohibir el uso de Endosulfán en ambientes cerrados. “Artículo 4º. Autorizar el uso y manejo de los productos plaguicidas con base en Endosulfán únicamente para el control de la broca del cafeto (Hypotenemus Hampei). “Artículo 5º. La clasificación toxicológica correspondiente al ingrediente activo Endosulfán se mantiene en categoría I – extremadamente tóxico. “Artículo 6º. La vigilancia y control del uso y manejo de productos a base de Endosulfán deberá llevarse a cabo por la autoridad sanitaria competente, en coordinación con el ICA, sin perjuicio del informe que trimestralmente deberá presentarse por parte de las anteriores ante este ministerio, sobre los resultados de dicha vigilancia. “Artículo 7º. La aplicación de productos a base del ingrediente activo Endosulfán deberá llevarse a cabo por personal debidamente entrenado y

capacitado en uso y manejo de plaguicidas bajo prescripción de un ingeniero agrónomo inscrito “Artículo 8º. Las empresas comercializadoras que posean registro en el país de productos con base en el Endosulfán, deberán adelantar en un término de tres (3) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente providencia, un plan de capacitación continuada en terreno, en las áreas de riesgo dirigido a operarios y aplicadores con el objeto de brindar instrucciones teórico prácticas de seguridad ocupacional que permitan establecer un manejo adecuado para el plaguicida mencionado; este plan se presentará anualmente para su aprobación a la Subdirección de Ambiente y Salud de este ministerio. “Artículo 9º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición, surte efectos desde la fecha de su publicación y deroga la Resolución 000021 del 16 de enero de 1995.” La sentencia impugnada. Después de concluir que la resolución acusada fue expedida en ejercicio de funciones ordinarias del Ministerio de Salud, y no como lo afirma la parte actora del simple cumplimiento de un fallo de tutela, aunque en sus consideraciones se haya hecho anotar tal circunstancia, estudió el cargo formulado de falta de competencia. Al respecto, recordó que los actores alegaron que al citado Ministerio le compete, en relación con las sustancias plaguicidas, acorde con lo que establece el artículo 23 del decreto 1843 de 1991, solamente lo relativo a la suspensión o modificación temporal o permanente del registro y permiso y el uso y

manejo en el país cuando pudiere ser peligrosa para la salud del hombre y de los animales, limitando su competencia a un control mediante el permiso de uso, no pudiendo prohibir la importación y fabricación del plaguicida, ya que en lo relacionado con la protección de los recursos naturales y el medio ambiente corresponde en forma expresa al Ministerio del Medio Ambiente. Dijo la providencia impugnada que no compartía la anterior argumentación, pues el artículo 23 del decreto 1843 de 1991, asigna al Ministerio de Salud la tarea de “suspender, modificar, temporal o permanentemente, el registro y permiso de uso y manejo en el país de plaguicidas cuya utilización resulte peligrosa para la salud del hombre, los animales, los recursos naturales y el ambiente en general, o por cualquier otra causa de índole sanitaria o ambiental”, norma esta que fue citada como fundamento de derecho de la resolución acusada. Que al efecto, concurren de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, la ley 9 de 1979 y el decreto reglamentario 1843 de 1991, las competencias de más de una autoridad en aras de la protección de la salud del hombre, de los animales, de las especies vegetales y de la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, aspectos que pueden ser amenazados por la utilización de sustancias plaguicidas, como son las del Ministerio de Salud, Ministerio del Medio Ambiente, de las Direcciones Seccionales de Salud, etc. Agregó la Sección Primera que si la salud es un derecho constitucional y su protección objeto de desarrollo, entre otras, en la ley 9 de de

1979, no puede desconocerse que la prevención de los factores que puedan incidir negativamente en tal derecho resulta de competencia del Ministerio de Salud y de todas las entidades que en la actualidad conforman el Sistema Nacional de Salud. Consideró que claramente se encuentra en el decreto 1843 de 1991, reglamentario de la ley 9 de 1979, que el control y vigilancia epidemiológica en el uso y manejo de plaguicidas, deberá efectuarse con el objeto de evitar que se afecte la salud de la comunidad, la sanidad animal y vegetal o que causen deterioro al medio ambiente, competencia amplia, que no por ello pueda concurrir, de manera coordinada, con las atribuciones de otras entidades del Estado citadas por los demandantes; que lo cierto es que corresponde al Ministerio de Salud ejercer prevención de factores de riesgo para la salud del hombre, independientemente de si dichos factores de riesgo impactan igualmente, de manera negativa, en la salud de los animales, y en los recursos naturales. La Sección Primera dijo no entender la argumentación expuesta en la demanda cuando a la vez que acepta que el Ministerio de Salud puede regular lo relativo a la suspensión o modificación, temporal o permanente, de un registro o permiso de uso en el país de una sustancia plaguicida, por el contrario, deslinda tal atribución en cuanto a la regulación del tema, en lo que atañe a la salud del hombre, de una parte, y a la protección del medio ambiente, de las especies vegetales y animales y la de las fuentes de agua, por la otra, como si fueran materias que no estuviesen íntimamente relacionadas entre sí, incidiendo las

últimas sobre la salud el hombre, cuando el uso de plaguicidas pueda afectar el ecosistema; que hacer tal deslinde podría conducir a la toma de medidas contrapuestas de parte de las diferentes entidades encargadas, cuando lo que amerita la temática es una dirección coordinada de protección integral. Y concluyó en que tratándose del bien salud, es al respectivo Ministerio al que corresponde diseñar la política estatal para la prevención de factores que puedan causar daño o deterioro en la misma, incluyendo la adopción de medidas de prohibición de comercialización y uso de un producto, sin que con ello se desconozca la coordinación con la tarea de otros organismos estatales dentro de la expresa esfera de sus atribuciones. En lo atinente a la desviación de poder denunciada en la demanda, dijo la Sección Primera que la acusación se tradujo en el planteamiento de la misma falta de competencia del Ministerio de Salud, que fue estudiada anteriormente. En cuanto al artículo 5º de la resolución acusada, la Sección Primera encontró que el Ministerio de Salud no adoptó ninguna decisión, sino que reafirmó la clasificación toxicológica correspondiente a la sustancia en cuestión. La sentencia recurrida, para resolver sobre la acusación por falsa motivación, advirtió que aunque la resolución 01669 del 27 de mayo de 1997 no expuso en los considerandos sobre los estudios acerca del tema, sin embargo algunas investigaciones fueron anexadas a la actuación, de cuyo conocimiento por parte de las autoridades sanitarias da cuenta el expediente, resaltó las realizadas por el Servicio Seccional de Salud de Risaralda, el Consejo Seccional de

Plaguicidas de Antioquia, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia CORANTIOQUIA, la ONG denominada RAPALMIRA que recoge el estudio que realizó la Universidad del Cauca y CENICAFE, y concluyó que eran suficientes para denegar aquella acusación en cuanto a los artículos 1, 2, y 3 de la referida resolución, pues la parte actora debió refutar todas las conclusiones a que arribaron tales estudios, y al respecto el estudio que aportó a propósito de los alegatos de conclusión, ni fue incorporado legalmente como prueba, ni tiene la fuerza necesaria para contrarrestar esas conclusiones, sobre los riesgos que para la salud de los humanos tiene el Endosulfán. Prosiguió la Sección Primera con el estudio de los artículos 4, 6, 7 y 8 de la resolución acusada y recordó que el Ministerio Público fue del criterio que se debe acceder a la pretensión de nulidad, por expedición irregular, por no existir correspondencia entre la prohibición de la comercialización del Endosulfán y su permisión solo para el control de la broca del café, pues contraviene lo dispuesto en el fallo de tutela y por sus efectos nocivos para la salud, según los estudios técnicos del Ministerio de Salud, resulta contradictoria la resolución 01669 acusada, y, al efecto, la providencia recurrida acogió la anterior argumentación que admitió dentro del cargo de falsa motivación que no de desviación de poder, por la contradicción ostensible que existe entre aquellas decisiones; resaltó que si existían otros medios para combatir la broca del café no se compadecía seguir

permitiendo la utilización de una sustancia cuyo uso ya había sido prohibido desde años atrás mediante resoluciones que ni siquiera se publicaron, “poniendo en grave riesgo la ya muy deteriorada economía del país al exponer el producto al rechazo en los mercados internacionales...además del impacto sobre la salud del hombre y sobre el medio ambiente.” El recurso extraordinario de súplica. a) Lo plantearon los recurrentes por la violación directa por “...la total falta de aplicación” del numeral 26 y parágrafos 1 y 2 del artículo 5º de la ley 99 de 1993, y del numeral 8º del artículo 52 ibídem, así como la indebida aplicación del artículo 23 del decreto 1843 de 1991, y la falta de aplicación de la resolución 3079 de 1995 del Instituto Colombiano Agropecuario ICA. En la sustentación, sostuvieron los recurrentes, que las normas invocadas atribuyen privativamente al Ministerio del Medio Ambiente las funciones relacionadas con la expedición de regulaciones ambientales para la distribución y el uso de sustancias químicas o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias, el otorgamiento de licencias ambientales para la producción e importación de plaguicidas, además de conceder al mismo todas las demás funciones que en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables venía desempeñando el Ministerio de Salud, entre otras entidades; que las funciones del Ministerio del Medio Ambiente que puedan afectar la salud humana deben ser ejercidas en consulta con el Ministerio de Salud y las referidas a la sanidad animal o vegetal implicará consulta con el Ministerio de Agricultura. Y en punto a la falta de aplicación de la resolución 3079 de 1995 del

ICA, sostuvieron que solo a este Instituto compete la revisión o cancelación del registro de venta mediando una solicitud sustentada por el Ministerio del Medio Ambiente o de Salud, lo cual nunca se llevó a cabo en este caso, habiendo claramente el Minsalud invadido esferas de competencia reservadas a otras autoridades.

Se considera: Quedó transcrito, en lo pertinente, tanto la motivación como los 9 artículos de la resolución acusada , de la cual se concluye que el Ministerio de Salud, soportó sus decisiones en la necesidad de “establecer las normas para la protección de la salud y la seguridad de las personas, contra los riesgos que se derivan de la fabricación, almacenamiento, transporte, comercio, uso y disposición de plaguicidas” y que tuvo en cuenta, previamente, “los posibles riesgos para la salud y el ambiente, por mala utilización del ingrediente activo Endosulfán, se hace necesario implementar prácticas de uso seguro y manejo adecuado para esta sustancia”.

Y en la parte resolutiva, no solo se tomaron las medidas con aquellos propósitos sino que, adicionalmente, se autorizó el uso del Endosulfán únicamente para el control de la broca del cafeto. Ahora bien, la sentencia impugnada, en lo atinente al cargo por incompetencia del Ministerio de Salud que formularon los recurrentes, concluyó que le correspondía a ese ministerio ejercer prevención de factores de riesgo para la salud del hombre, “independientemente de si dichos factores...impactan igualmente, de manera negativa, en la salud de los animales, y en los recursos naturales”, aunque advirtió que le correspondía al Ministerio del Medio Ambiente la

adopción de medidas para la preservación de los recursos naturales y del medio ambiente; pero dijo no entender la acusación de los demandantes cuando a la vez que aceptan que tal ministerio puede regular lo relativo a la suspensión o modificación, temporal o permanente, de un registro o permiso de uso en el país de una sustancia plaguicida, por el contrario, deslindan tal atribución en lo que atañe a la salud humana, de una parte, y a la protección del medio ambiente, de las especies vegetales y animales y la de las fuentes de agua, por la otra, como si fueran materias que no estuvieran íntimamente relacionadas entre sí, incidiendo las últimas sobre la salud del hombre, cuando el uso de plaguicidas pueda afectar el ecosistema. Pero en últimas, concluyó que en tratándose del bien salud es a este ministerio al que corresponde diseñar la política estatal para la prevención de factores que puedan causar daño o deterioro en la misma, incluyendo la adopción de medidas de prohibición de comercialización, importación y uso de un producto, sin que con ello se desconozca la coordinación con la tarea de otros organismos estatales dentro de la expresa esfera de sus atribuciones. Por consiguiente, para que la acusación por falta de aplicación de las normas de competencia del Ministerio del Medio Ambiente tuviera buen suceso, tendría que haberse demostrado que el contenido de la resolución que juzgó la Sección Primera era de competencia de ese ministerio y no del de Salud, como lo concluyó la sentencia impugnada, pero tal demostración ni se hizo, y a juicio de la Sala no podía hacerse, por la potísima razón de que el origen mediato de la

resolución acusada expedida por el Ministerio de Salud Pública, lo fue una sentencia de tutela proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, relacionada con el derecho a la salud del demandante, y sus motivos esenciales y determinaciones están directamente relacionados con la salud humana, cuya protección le corresponde, de manera precisa, a tal cartera en los términos correspondientes del artículo 142 de la ley 9 de 1979 y del artículo 23 del decreto 1843 de 1991. Y en lo atinente a la presunta falta de aplicación de la resolución 3079 de 1995 del ICA, igualmente, su prosperidad requería que los recurrentes hubieran expuesto las razones por las cuales ese acto era norma superior a la que debía estar sometida la expedición de la resolución 01669 de 1997 por parte del Ministerio de Salud, lo cual no ocurrió. El cargo, por consiguiente, no puede prosperar. b) Presunta aplicación indebida del artículo 23 del decreto 1843 de 1991 (f.1 y 3 del recurso). Al respecto, los recurrentes, alegaron que es flagrante la tergiversación de esa norma, “constitutiva de aplicación indebida”, puesto que aun aceptando la posición de la sentencia impugnada respecto a las atribuciones del Ministerio de Salud para “ejercer prevención de factores de riesgo para la salud del hombre...” y “...diseñar la política estatal para la prevención de factores que puedan causar daño o deterioro a la misma...” estas no se pueden “extender hasta el punto de entender que conllevan” el poder de prohibición a la fabricación, importación y comercialización que mediante la declaratoria de legalidad del

artículo 1º de la Resolución 1669 de 1997 avaló el Consejo de Estado, máxime cuando la norma únicamente permite la suspensión o modificación, temporal o permanente, del registro y/o permiso de uso y manejo a su cargo (negrilla de la Sala).

Se considera: La acusación se formuló de manera equívoca, porque en principio puede pensarse que está referida a la aplicación indebida de la norma, pero en la sustentación se le atribuye a la sentencia impugnada haberla tergiversado y entendido erróneamente.

En tales condiciones, a la Sala le queda imposible la verificación de las dos acusaciones, porque si se aplicó indebidamente, por ser impertinente al caso, no pudo haber sido interpretada mal, pues este último concepto implica que la norma sí sea aplicable al asunto. La censura, entonces, debe fracasar. Por mandato del artículo 194 del CCA se condenará en costas a los recurrentes. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

1. NO PROSPERA EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA INTERPUESTO por Luis Fernando Macías Gómez y Juan Carlos López G., contra la sentencia proferida por la Sección Primera el 23 de marzo de 2001.

2. Condénase a los recurrentes a pagar las costas del recurso.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente a la Sección de origen

y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada, por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

RUTH STELLA CORREA PALACIO JAIME MORENO GARCIA

MARIA INES ORTIZ BARBOSA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General