CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2001-00184-01(S)-2009

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Requisitos

[E]l recurso extraordinario de súplica exigía los siguientes requisitos: i) Que las providencias contra las que se interpusiera fueran sentencias ejecutoriadas, emanadas de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; ii) que la sentencia recurrida por vía del referido medio extraordinario violara en forma directa una norma sustancial; y iii) que la violación resultara de su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 194 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 57 NOTA DE RELATORÍA Sobre el concepto de norma sustancial ver CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Auto de 4 de agosto de 1999, Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez, Actor: Aldo Francisco Angulo del Castillo, expediente Nº Q-063, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia de 4 de julio de 2000, Con. Pon. Dr. Nicolás Pájaro PEÑARANDA; ACTOR: Ciro Nolberto Guecha Medina RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Causales Para efectos de resolver las causales del recurso extraordinario de súplica, se pueden señalar las siguientes definiciones: i) Falta de aplicación que se daría cuando el Juez, estando en la obligación de hacerlo, no aplica la norma pertinente al caso; ii) Interpretación Errónea se presenta cuando el fallador, pese a invocar el

precepto correcto, se equivoca en el contenido, significado o finalidad de la norma; iii) Aplicación Indebida: esta hipótesis aparece cuando la norma utilizada no corresponde a la materia examinada

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

194 DIRECTRICES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA – No modifican el Estatuto Tributario / DECLARACIÓN DE RENTA – Debe contener las cifras tributarias Para la Sala no existe la interpretación errónea alegada por la parte demandante porque si bien es cierto las circulares de la entonces Superintendencia Bancaria son vinculantes para la entidad demandante por estar sometida a su control y vigilancia, en materia contable, estas directrices no tienen la facultad de modificar el Estatuto Tributario o reemplazar la forma como debe hacerse una declaración de renta. En efecto las directrices de la hoy Superfinanciera sólo son válidas y aplicables en lo que se refiere a su ámbito de competencia, es decir para señalar cómo deben hacerse y presentarse los estados financieros de su vigilada, pero, la declaración de renta debe contener las denominadas “cifras tributarias” que comprenden todo movimiento financiero que afecte la tributación, aplicado, conforme lo precisa el Estatuto Tributario. En consecuencia, para efectos tributarios, la entidad demandante debió hacer los ajustes por inflación conforme al Estatuto Tributario Título V del Libro I, y así aplicar la deducción teórica regulada en el artículo 354, edjusdem FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO TITULO V LIBRO I / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 354 / CIRCULAR 080 DE 1994 / CIRCULAR 097 DE

1994

CIRCULARES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA – Efectos

[L]as circulares de la Superintendencia Bancaria, sólo tienen efecto en materia de presentación y balances para el sector de sus vigilados y su espectro de competencia no abarca al área del derecho tributario y no tienen el efecto de eliminar o modificar el derecho a la deducción teórica, sino que esta deducción tiene sus condiciones, entre las que esta la elaboración de un balance a partir de cifras tributarias, y, además, como ya se indicó, un hecho tributario no puede generar doble beneficio FUENTE FORMAL: CIRCULAR 080 DE 1994 / CIRCULAR 097 DE 1994 /

ESTATUTO TRIBUTARIO TITULO V LIBRO I / ESTATUTO TRIBUTARIO –

ARTÍCULO 354

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 4D ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN

Consejera ponente: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009) Radicación número: 11001-03-15-000-2001-00184-01(S)

Actor: LEASING BOGOTÁ D.C. S.A. (ANTES LEASING PORVENIR) RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la

sociedad LEASING BOGOTÁ D.C. S.A., mediante apoderado, contra la sentencia de 15 de junio de 2001, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia de 5

de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES LA DEMANDA. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la sociedad LEASING BOGOTÁ D.C. S.A., actuando mediante apoderado, formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la Unidad Administrativa Especial, en orden a obtener la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 0273 de 16 de diciembre de 1997 y de la Resolución Recurso de Reconsideración No. 000434 de 18 de diciembre de 1998, por las cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Especial de Impuestos, Grandes Contribuyentes de Santafé de Bogotá, modificó la liquidación privada contenida en la declaración presentada por la entidad demandante en relación con el Impuesto de Renta y Complementarios del año gravable de 1994 (Fls. 1 a 13 cdno. 2). A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la firmeza de la liquidación privada presentada por la parte demandante correspondiente al año gravable de 1994. Fundamentó sus pretensiones con los siguientes hechos: El 17 de abril de 1995, LEASING PORVENIR presentó ante el Banco de Bogotá, la declaración del Impuesto de Renta y Complementarios correspondiente al año gravable de 1994. La División de Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN,

División de Grandes Contribuyentes de Bogotá profirió el emplazamiento No.121 del 26 de noviembre de 1996, para que se corrigiera dicha declaración, requerimiento que la actora respondió expresando que no era procedente la corrección solicitada. La Administración profirió el Requerimiento Especial No. 0049 de 17 de marzo de 1997 en el cual propuso modificar, mediante liquidación de revisión, la liquidación privada del Impuesto de Renta y Complementarios del año gravable de 1994, en el sentido de adicionar la suma de $242.425.000 producto de desconocer la deducción teórica que la demandante hizo en su declaración por la suma de $646.469.000 e impuso una sanción por inexactitud por valor de $387.880.000 equivalente al 160% del error. El 16 de junio de 1997 la demandante contestó el aludido requerimiento, solicitó la revocación de aquél y pidió se declarará en firme su declaración privada. Mediante la liquidación de revisión No. 0273 de 16 de diciembre de 1997, la Administración modificó la liquidación privada presentada por LEASING PORVENIR, en los mismos términos propuestos en el requerimiento No. 049. Contra la anterior liquidación de revisión la actora interpuso recurso de reconsideración el 10 de febrero de 1998. La División Jurídica de la UAE-DIAN Administración Especial de los Grandes Contribuyentes de Santafé de Bogotá, resolvió el recurso mediante la Resolución No. 000434 de 1998 confirmó la Liquidación de Revisión y, en consecuencia, mantuvo la modificación y sanción establecida con relación al Impuesto de Renta

y Complementarios correspondiente al año gravable 1994 de LEASING

PORVENIR.

Como normas violadas refirió: Artículos 332, 354 y 647 del Estatuto Tributario; EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 5 de octubre de 2000, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 130 a 136 Cdno. 2): La deducción teórica es un beneficio fiscal de los contribuyentes sujetos al sistema de ajustes integrales por inflación, establecido en el artículo 354 del Estatuto Tributario, que se obtenía de la diferencia entre los activos no monetarios y el patrimonio líquido inicial, el cual se multiplicaba por un porcentaje del “PAGG”

(sic, entiéndase porcentaje ajuste año gravable), la deducción teórica para el año de 1994 era del 35%. A su vez, el artículo 332 ibídem estableció el procedimiento de los ajustes a los activos fijos a partir del valor de ellos, tomando como su costo el del último día del año anterior, el que se aumentaba el PAGG (sic) y en caso de ser bienes despreciables, agotables o amortizables, para calcular la deducción se determinaba sobre el valor del bien ajustado de acuerdo con el PAAG (porcentaje ajuste año gravable). Para el año discutido, 1994, no existían las reglas de depreciación para los contratos de leasing, establecidas en el artículo 88 de la Ley 223 de 1995, por lo que era de forzosa aplicación el artículo 2 del Decreto 3019 de 1989, que

estableció la vida útil de los muebles e inmuebles. Por tal circunstancia, la Sociedad al determinar depreciar el 100% de los ajustes por inflación, evidentemente no siguió los cánones del Estatuto Tributario que establecen los porcentajes para ello, por lo que es lógico que la demandante no tenga derecho a la deducción teórica. Para el año gravable de 1994, es entendible que se aplicaran las Circulares No. 080 y 097 de 1994, ante la ausencia de normas especiales de depreciación en las Compañías de Leasing, que luego aparecieron en la Ley 223 de 1995. En consecuencia negó las pretensiones pero dejó sin efecto la sanción de inexactitud, en virtud de que lo discutido es una interpretación del derecho aplicable. EL FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA Contra el anterior pronunciamiento las partes, actora y demandada, interpusieron recurso de apelación el cual fue resuelto mediante sentencia de 15 de junio de 2001, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso No. 11799, que confirmó el fallo de primera instancia con fundamento en las siguientes razones (Fls. 185 a 202 Cdno. 2): Conforme al artículo 354 del Estatuto Tributario, entonces vigente, el beneficio de la deducción teórica se encontraba dirigido a aquellos contribuyentes que hubiesen efectuado los ajustes integrales por inflación en la forma prevista en el Título V del Libro I de ese ordenamiento. La Sociedad actora realizó los ajustes integrales por inflación con fundamento en las Circulares 080 y 097 de 1994, expedidas por la Superintendencia Bancaria,

dirigidas a compañías de Leasing. En la primera circular se estableció un método de cálculo de los ajustes integrales por inflación y, en la segunda, se exigía la separación contable del gasto por depreciación del ajuste por inflación, por ende, al utilizar el anterior procedimiento, concluyó el ad quem, que no se efectuaron los ajustes en la forma prevista en el Estatuto Tributario, exigencia indispensable para acceder al beneficio de la deducción teórica. La finalidad de este método de ajuste para las Compañías de Leasing, era que el mayor valor originado por la aplicación de los ajustes integrales por inflación, sobre bienes sujetos a contratos de arrendamiento financiero, no representara un ingreso tributario para las entidades arrendadoras y de esta forma neutralizar su efecto. La circular 80 de 1994 de la Superintendencia Bancaria, ya establecía un beneficio consistente en permitir la deducción del monto ajustado, por lo cual, si se permitiere la deducción teórica, se estaría obteniendo, por parte de la actora, un doble beneficio de un mismo hecho económico, pues se disminuiría la renta bruta con la depreciación de los ajustes por inflación y a la vez con la deducción teórica. Por lo anterior, tuvo razón la Administración en desconocer la deducción teórica declarada por la Sociedad LEASING BOGOTÁ, ya que al acogerse a las circulares 80 y 97 de la Superintendencia Bancaria, no efectuó los ajustes integrales por inflación en la forma prevista en el artículo 354 del Estatuto Tributario. En cuanto a la sanción por inexactitud consideró que no debía imponerse,

conforme al artículo 647 del Estatuto Tributario, porque en el presente asunto lo que se presentó fue un conflicto por la equivocada interpretación que la demandante hizo del artículo 354 del Estatuto Tributario, pero sobre este punto, por su complejidad, resultaba posible caer en el error; con sus argumentos dejó en claro su convencimiento de haber actuado adecuadamente, al solicitar la deducción teórica simultáneamente con la depreciación del ajuste por inflación; y, no ocultó cifras. En consecuencia, el Ad quem, no encontró mérito para que le impusiera la sanción por inexactitud y por ello, confirmó la decisión en este aspecto. LA SÚPLICA EXTRAORDINARIA Los cargos formulados por la actora los sistematiza la Sala, así:

CARGO PRIMERO: Interpretación errónea del Artículo 354 del Estatuto Tributario

(derogado posteriormente por el artículo 285 de la Ley 223 de 1995). Expresó, que son solamente tres los requisitos o factores que debía reunir un contribuyente, para tener derecho a la deducción teórica, sin que los mismos se encuentren restringidos o limitados por circunstancias o hechos diferentes, y no existe norma legal que contenga disposición en contrario. La demandante, cumplió con dichas condiciones, porque i) sus activos sujetos a ajustes eran mayores al patrimonio; ii) el valor invocado como deducción teórica no era mayor al saldo crédito de la cuenta de corrección monetaria y, iii) cumplió con todas y cada una de las disposiciones que regulan los ajustes. Además, cumplió con el requisito de efectuar los ajustes en la forma prevista en el

Título V del Libro I del Estatuto Tributario, y en tal sentido, tenía derecho a invocar la deducción teórica prevista en el artículo 354 ibídem. El Consejo de Estado, en la sentencia recurrida, afirmó que la sociedad actora realizó los ajustes integrales por inflación con fundamento en las Circulares 080 y 097 de 1994, expedidas por la Superintendencia Bancaria, y dirigidas a Compañías de Leasing. Respecto a la Circular 80, explicó, que le era de obligatorio cumplimiento por provenir de la entidad que lo supervisa y, adicionalmente, por la remisión expresa prevista en el Decreto Reglamentario 2931 de 1992 (sic), es decir, que no debe considerarse que al dársele aplicación la actora haya optado por un método diferente para efectuar los ajustes por inflación y que por tal motivo se entienda que no cumplió con las normas sobre ajustes contenidas en el Estatuto Tributario, sino que simplemente se limitó a dar aplicación a la referida circular. Por lo cual, no puede pretenderse afirmar que el hecho de haber cumplido a cabalidad con la instrucción impartida por la Superintendencia Bancaria, tenga como efecto considerar que la demandante no cumplió con las normas del Estatuto Tributario, ni muchos menos que por tal motivo haya perdido el beneficio de la deducción teórica prevista en el artículo 354 del Estatuto Tributario. En cuanto, a la consideración del Consejo de Estado, en la Sentencia recurrida, radicada en que el hecho de hacer la depreciación (que no los ajustes) en los términos de las Circulares referidas, es la causal para que no pudiera ser

invocada la deducción teórica prevista en el artículo 354 del Estatuto Tributario, expresó que ni esa norma, ni ninguna otra del Estatuto, consagran restricción alguna que condicione el derecho a la deducción teórica a las eventuales depreciaciones que se hubiesen realizado, o a la metodología que se siguió para realizar las mencionadas depreciaciones. Reiteró, lo expresado en la demanda sobre la falta cometida por la Administración, y posteriormente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, al olvidar que la deducción teórica y la depreciación no son instituciones antagónicas, pudiendo subsistir conjuntamente, máxime si ninguna norma fiscal ha restringido la posibilidad de depreciar el ajuste por inflación efectuado a los activos, como tampoco ha negado el derecho a invocar la deducción teórica en los casos en que se realicen tales depreciaciones.

CARGO SEGUNDO: Interpretación errónea del Artículo 2 del Decreto Reglamentario 2931 de 1992 (sic).

Como primera medida, alegó que la sentencia impugnada, parece reconocer que la entidad actora obró correctamente al cumplir lo dispuesto en las circulares de la Superintendencia Bancaria, sin embargo, tal reconocimiento lo hizo parcialmente, ya que al mismo tiempo afirmó, que fue precisamente el cumplimiento de las mencionadas circulares las que hacen que Leasing Porvenir pierda el derecho a la deducción teórica, con lo cual pareciera decir, que lejos de ser un hecho positivo el cumplimiento de tales instrucciones, dicha situación comporta el desconocimiento o inaplicación de las normas del Estatuto Tributario, en materia

de ajustes por inflación y se le prive de su legítimo derecho de invocar la deducción teórica en los términos del artículo 354 del Estatuto Tributario. El fallador de segunda instancia, desconoció que las circulares lejos de ser unas instrucciones aisladas y de voluntario cumplimiento por parte de las compañías de financiamiento comercial como lo es Leasing Bogotá, y lejos de ser instrucciones que nada tienen que ver con aspectos fiscales, su contenido y aplicación tocan directamente tales aspectos y su cumplimiento deviene no sólo del deber de toda entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria de cumplir sus instrucciones, sino adicionalmente, de la aplicación del Decreto Reglamentario No. 2931 de 1992 (sic). Por tal razón, la demandante dio aplicación, en el año 1994, a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria, por medio de las mencionadas circulares que se encontraban vigentes para esa fecha y, así utilizó el método de depreciación, el cual no constituye un procedimiento de ajustes por inflación, ni tampoco, está llamada a afectar, ni limitar de forma alguna el ejercicio de los derechos, que en virtud de otras normas pudieran tener las compañías de financiamiento comercial, como es el caso del derecho a la deducción teórica prevista en el artículo 354 ibidem. El Consejo de Estado al decir en la sentencia, que el cumplimiento del Decreto 2931 de 1992 (sic), o de las instrucciones impartidas por la Superintendencia, tiene el efecto de eliminar el derecho a la deducción teórica conduce a una errónea interpretación del Decreto 2931 de 1992 (sic) y el desconocimiento de la

legalidad y obligatoriedad del mismo. En efecto, sí algún vacío o defecto existiese, debe tenerse en cuenta que tal situación no obedece a una conducta “reprochable de Leasing Bogotá” o “sancionable frente a la misma”, sino a una inadecuada estructura establecida por el propio legislador, defecto que no puede ser corregido por la Administración, ni por la propia Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a casos particulares, sino sólo por el legislador, como lo reconoció el Consejo de Estado en sentencia de 15 de junio de 1994. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA En relación con la competencia de esta Sala para conocer del medio extraordinario de impugnación que se analiza, es necesario hacer las siguientes precisiones: Inicialmente el recurso extraordinario de súplica estaba gobernado por las previsiones contenidas en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, precepto que posteriormente fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1.998 y finalmente derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2.005, cuyo artículo 7° dispuso que esta normatividad regiría a partir de la fecha de su promulgación, en los términos pertinentes del artículo 164 de la Ley 446 de 1.998. La promulgación referida se realizó el 28 de abril de 2.005 (Diario Oficial número 45.893) y según lo dispuesto en el artículo 164 precitado, sobre la vigencia de la Ley 446 de 1.998 en materia contencioso administrativa, los recursos interpuestos se regirían por la ley vigente cuando los mismos se presentaron y en este caso

tomando en cuenta que el escrito de súplica se presentó el 2 de agosto de 2001, la norma aplicable es el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en los términos en que había sido modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El escrito contentivo del recurso fue presentado dentro del término que para el efecto señalaba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 267 ibídem y 331 del Código de Procedimiento Civil. Los artículos 2º y 3º de la Ley 954 de 2005 preceptúan: “ARTÍCULO 2o. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA. Derógase el artículo 194, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, del Código Contencioso Administrativo.”.1

“ARTÍCULO 3o. SALAS ESPECIALES TRANSITORIAS DE DECISIÓN.

Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la Sección Segunda, del Capítulo Tercero, del Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual quedará así: Artículo transitorio. Salas Especiales Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha

Sala, con excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el Reglamento que para tal efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro de los términos previstos en el mismo. En caso de presentarse empate en las Salas Especiales, se sorteará un Magistrado adicional entre los restantes Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa con el fin de que lo dirima, excluyendo a aquellos integrantes de la Sección que produjo la providencia recurrida. La vigencia de cada una de las Salas Especiales de Decisión culminarán una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el respectivo reparto.”. 2 El recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento jurídico por la Ley 954 de 2005 pero los procesos que estaban para sentencia con auto admisorio de la demanda proferido se rigen por las formas previstas en el artículo transitorio trascrito, mientras que los que no habían sido admitidos se rigen por el 1 La Corte Constitucional revisó el artículo citado y lo declaró EXEQUIBLE, en Sentencias C-126 de 22 de febrero de 2006, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra y, por el cargo analizado, en la C-180 de 8 de marzo de 2006, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo Rentería. 2 El aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1233-05 de 29 de noviembre de 2005, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la que

se señaló: “3.4. De lo expuesto se concluye entonces, que la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por la Ley 954 de 2005, para decidir los recursos extraordinarios de súplica respecto de los cuales ya se haya proferido auto admisorio, no desconoce los derechos constitucionales al debido proceso e igualad de quienes con anterioridad a la vigencia de la ley en cuestión hubieren interpuesto el recurso en los términos establecidos en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo pero no se hubiere proferido el auto admisorio, pues la ley al hacer referencia en el artículo 7 a la vigencia en materia contenciosa administrativa consagrada en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, tuvo por finalidad que todos los recursos extraordinarios de súplica interpuestos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley cuestionada parcialmente fueran decididos, unos por las Salas Transitorias de Decisión [los que ya hubieren sido admitidos], y otros por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo [los que interpuestos en términos no hubieren sido admitidos] de conformidad con la competencia que para el efecto le asigna el artículo 194 del C.C.A., en concordancia con el numeral 4° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 . […]” procedimiento previsto al momento de su interposición, es decir, son de competencia de la Sala Plena. En este caso el recurso extraordinario de súplica fue interpuesto y admitido antes de la publicación de la ley 954 del 27 de abril de 2005, en el Diario Oficial No. 45.893 de 28 de abril de 2005, su conocimiento está atribuido a esta Sala

Transitoria de Decisión conforme al Acuerdo 036 del 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. GENERALIDADES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1.998, preceptuaba: “….. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. (subrayas y negrillas fuera del texto). De conformidad con lo preceptuado en la norma transcrita, el recurso extraordinario de súplica exigía los siguientes requisitos: i) Que las providencias contra las que se interpusiera fueran sentencias ejecutoriadas, emanadas de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; ii) que la sentencia recurrida por vía del referido medio extraordinario violara en forma directa una norma sustancial; y iii) que la violación resultara de su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Para efectos del recurso extraordinario de súplica cabe invocar no sólo el conjunto de preceptos emanados de los legisladores ordinarios y extraordinarios, sino todas aquellas normas sustanciales, incluidas las constitucionales. Es esa la

interpretación que se debe dar a la acepción “normas sustanciales”, a que se refiere la disposición transcrita. En cuanto hace al concepto de norma sustancial, inicialmente esta Corporación acogió la doctrina tradicional de la Corte Suprema de Justicia que entiende por tales “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación‘. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo ”.3. El anterior criterio fue posteriormente modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para ampliarlo e incluir dentro del concepto de norma sustancial aplicable al campo del derecho administrativo, otras categorías de normas cuyos destinatarios son los funcionarios públicos encargados de producir actos administrativos, suscribir contratos y en general de actuar a nombre del Estado en procura de la obtención de metas institucionales, pues en esa medida sus actuaciones, hechos u omisiones tienen la virtualidad de comprometer la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos. En cuanto atañe al aspecto referido la Corporación señaló: “ 2. Las normas sustanciales del recurso. Como el artículo 194 del CCA restringe a la violación de normas sustanciales las causales del recurso, debe la Sala aproximarse al tema. El campo del derecho administrativo es tan amplio, que en primer lugar,

en él tienen cabida las normas sustanciales del derecho privado, que como se sabe, son aquellas que crean, modifican o extinguen derechos u obligaciones. También integrarían esa categoría de normas, por ejemplo, aquellas en que deberían fundarse los actos administrativos, las que gobiernan las otras causales de nulidad de los mismos, las que amparan el derecho a suplicar el restablecimiento o a que se resarza el daño; las que regulan la existencia, nulidad, revisión, incumplimiento y sus consecuencias, de los contratos estatales y las de las causales de nulidad de las elecciones o nombramientos”. 4 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Auto de 4 de agosto de 1999, Consejero Ponente: Dr. Alier E. Hernández Enríquez, Actor: Aldo Francisco Angulo del Castillo, expediente Nº Q-063 4 SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia de 4 de julio de 2000, Con. Pon. Dr. Nicolás Pájaro PEÑARANDA; ACTOR: Ciro Nolberto Guecha Medina. De otro lado la violación indirecta de las normas sustantivas, tal como ocurriría en el evento de que el Juez llegara a vulnerar la norma sustancial como consecuencia de una pretermisión o de una suposición de medios probatorios resulta improcedente en este recurso, en otras palabras, no es procedente revisar las situaciones fácticas o de hecho que no tengan una relación directa, expresa e inmediata con la denunciada por el recurrente, “se trata, entonces, de un

verdadero juicio a la sentencia ejecutoriada que permite definir, a instancia de parte, su conformidad o disconformidad con el orden jurídico nacional aplicable a la controversia, con el fin de reivindicar la prevalencia del derecho objetivo, unificar la jurisprudencia nacional y proveer a la reparación de los perjuicios sufridos por los administrados o por la Administración misma cuando quiera que el fallador haya quebrantado directamente la norma sustancial.”. 5 Para efectos de resolver las causales del recurso extraordinario de súplica, se pueden señalar las siguientes definiciones: i) Falta de aplicación que se daría cuando el Juez, estando en la obligación de hacerlo