CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2001-00758-00(C)-2007
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2001-00758-00(C)-2007
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2007
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Santader / ACCION POPULAR - La competencia por el factor territorial se da por el lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado / COMPETENCIA TERRITORIAL EN ACCION POPULAR - Alcance del articulo 16 ley 472 de 1998 La parte demandante pretende, a través del ejercicio de la acción popular, la protección del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, presuntamente vulnerado por el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio, por la conducta omisiva de éstas en el control y vigilancia sanitarios frente a las panaderías de Bucaramanga. El conflicto de competencias radica en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que, como los demandados, en su criterio, no estaban a cargo de controlar y vigilar a las panaderías de Bucaramanga y que como los hechos ocurrieron en esa ciudad, consideró imperativo que el Tribunal de Santander vinculara a las autoridades sanitarias territoriales para continuar con la audiencia de pacto de cumplimiento. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander argumentó que los demandados tienen su domicilio en Bogotá y que, como contra ellos se dirigieron las pretensiones sin que se hubiera vinculado a otros posibles responsables, aún en el evento de que se citara a las entidades territoriales que presuntamente vulneraron los derechos colectivos, prevalece el fuero del domicilio de los demandados, frente a quienes se debe resolver su responsabilidad en la sentencia. En materia de acciones populares, el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 determina la competencia por razón del territorio, así: “Articulo 16. Competencia.
De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. Paragrafo. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado” La Sala advierte que la demanda se dirigió contra el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio, a quienes se les imputó la omisión en el control y vigilancia sanitarios de las panaderías de Bucaramanga. Por consiguiente, la competencia por razón del territorio quedó radicada desde la presentación de la demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debido a que en ese Departamento tienen su domicilio los demandados.Si ese Tribunal considera que existen otros posibles responsables en la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda debe proceder en los términos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, sin que se entienda que si las personas a vincular no están domiciliadas en el territorio de su jurisdicción, pierda la competencia, pues como se dijo, está quedó radicada desde la presentación de la
demanda en Cundinamarca. Finalmente, la Sala observa que no le es dable al juez determinar la responsabilidad o no de una de las partes del proceso de acción popular dentro del trámite del juicio, en consideración a que esa decisión debe ser resuelta en la sentencia por tratarse precisamente del objeto del proceso, sin perjuicio de la posible vinculación de otras personas que estime posibles responsables, pero que, en todo caso, todas las relaciones las debe resolver en el fallo definitivo o en la audiencia de pacto de cumplimiento, cuando las partes lleguen a un acuerdo, objeto de revisión. En consecuencia, como la parte demandante dirigió la demanda contra entidades que tienen su domicilio en Bogotá, es evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tiene competencia para conocer del asunto en razón del territorio y, en consideración a lo anterior, se ordenará remitir el expediente a ese Tribunal.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá, D. C. , veintiséis (26) de junio de dos mil siete (2007) Radicación numero: 11001-03-15-000-2001-00758-00
Actor: DEISY DEL CARMEN MUÑOZ NARVAEZ
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS Y SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Corresponde a la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Tribunales Administrativos de Santander y Cundinamarca, con ocasión de la acción popular presentada por la señora Deisy del Carmen Muñoz.
I. Antecedentes
1. Demanda La señora Deisy del Carmen Muñoz presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio de la acción popular el 11 de agosto de 2000, contra el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos “INVIMA” y la Superintendencia de Industria y Comercio, para que se protegiera el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública que consideró vulnerado por los demandados por la omisión en la vigilancia de las panaderías de Bucaramanga que no cumplen las reglas sanitarias y ponen en peligro la salud de los consumidores de pan (fols. 1 a 6). Con fundamento en lo anterior, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito a su despacho que para evitar el daño contingente y el peligro evidente por la venta de PAN sin el lleno de los requisitos sanitarios en su elaboración y fabricación a un grupo de personas indeterminadas, se
ordene al INVIMA tomar las siguientes medidas:
2. Proceder a las sanciones y correctivas correspondientes que ordena la Ley. En especial el artículo 577 de la Ley 09 de 1979, el decomiso de los productos o artículos, y el cierre temporal o definitivo del establecimiento.
3. Que se haga público en cualquier medio de comunicación, la decisión por parte del Tribunal Contencioso Administrativo, en aras de advertir o prevenir al consumidor el riesgo de consumir cualquier alimento, sin que tenga en sus empaques o envolturas toda la información necesaria para garantizar que el productos (sic) cumple con las normas obligatorias que solicita o requiere la autoridad competente” (fols. 4 a 5).
2. Trámite
2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó de plano la demanda por improcedente, pues consideró que la acción procedente no era la popular sino la de cumplimiento (fols. 30 a 36). Esa decisión la apeló la actora (fols. 37 a 44). 2.2. La Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la anterior providencia el 28 de septiembre de 2000 y, en su lugar, admitió la demanda y ordenó la notificación a los propietarios de comercio de Bucaramanga por asistirles interés directo en el proceso (fols. 53 a 61). 2.3. Algunos de los propietarios de las panaderías de Bucaramanga intervinieron en el proceso al contestar la demanda y oponerse a las pretensiones (fols. 92 a 93, 98 a 101, 130 a 134). INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio también contestaron la demanda en tiempo (fols. 75 a 81 y 150 a 154). 2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca citó a las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento1 que se llevó a cabo el 11 de mayo de 2001, la cual fue suspendida con fundamento en los siguientes argumentos: “(...) Se le concede el uso de la palabra al apoderado de la demandante: De acuerdo al (sic) artículo 27 de la ley 472 de 1998 procedo a manifestar que las autoridades públicas deben acatar las acciones populares contra toda acción u omisión de todo derecho e interés colectivo, consideramos que es de gran importancia llegar a establecer que toda autoridad pública respete y acate las normas sanitarias. Acto seguido se le concede el uso de la palabra a la apoderada del
INVIMA, quien manifestó: La entidad que apodero insiste en que la presente acción debe ser dirigida contra las direcciones seccionales de salud para el caso específico a la Dirección Seccional de Salud de 1 Fols. 114 a 115. Bucaramanga, teniendo en cuenta que conforme lo ordena el artículo 67 del Decreto 3075 de 1997, en cabeza de estas entidades territoriales está la función de inspección, control y vigilancia de los alimentos, entre ellos, los panes que están sujetos a registro sanitario y por ende a control. Se concede el uso de la palabra al apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio. Dijo: Como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio me permito reiterar que a esta entidad según lo dispuesto en el Decreto 2153 de 1992, carece de atribuciones legales para ejercer la inspección, vigilancia y control sanitario de alimentos, que si bien tenemos funciones de protección al consumidor, estas de circunscriben al mandato legal conferido a la entidad en materia residual, es decir, las que no estén asignadas a otras entidades, a vía de ejemplo en el caso en debate, solamente tendríamos la función de atender las reclamaciones sobre el contenido del producto, en cuanto al peso o por la falta de información veraz y suficiente al consumidor pero en materia de control sanitario no tenemos atribuciones legales. Se concede la palabra al señor apoderado del tercero intervinientePanadería Trillos Ltda. Expresó: Quiero dejar expuesto que las consideraciones sobre la improcedente, injusta inequitativa y con un tinte de interés personal de la acción que va en detrimento del interés colectivo de la población Santandereana, me permito proponer que por competencia
se traslade al Tribunal Contencioso de Santander con el fin que las autoridades sanitarias competentes verifique el cumplimiento de las disposiciones legales sanitarias por parte de la Industria Panificadora de Bucaramanga, dentro de un tiempo prudencial para que las autoridades lo verifiquen. Se le concede el uso de la palabra a la Señora Procuradora ante el Tribunal. Manifestó: el Ministerio Público respetuosamente comparte las apreciaciones anteriormente expresadas y solicita que se dé traslado del expediente al Tribunal Competente cual es el de Santander, igualmente como se requiere la vinculación de las autoridades territoriales respectivas no se terminen (sic) esta audiencia sino se suspenda con el fin de que si es posible un pacto de cumplimiento pueda adelantarse por el competente. Gracias. El Despacho atendiendo la petición de la representante del Ministerio Público y lo expresado por los señores apoderados aquí presentes, suspende la presente diligencia, a efecto de decidir posteriormente por la Sala de esta Subsección lo pertinente en relación con la falta de competencia de este Tribunal para seguir conociendo del presente asunto y por lo tanto, remitirlo al Tribunal Administrativo de Santander” (fols. 162 a 164).
3. Conflicto de competencias 3.1. Mediante auto del 14 de mayo de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Santander porque consideró que carecía de competencia territorial para conocer el asunto.
Manifestó que ni el INVIMA ni la Superintendencia de Industria y Comercio están a cargo de realizar el control y vigilancia sanitarios de las panaderías de Bucaramanga toda vez que esa función es propia de las autoridades territoriales
(fols. 167 a 171).. 3.2. El 8 de junio de 2001, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió no avocar el conocimiento del proceso por falta de competencia territorial y remitió el expediente al Consejo de Estado para dirimir el conflicto de competencias. Adujo que las pretensiones se dirigieron contra el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio para que esas entidades adoptaran los correctivos o impusieran las sanciones necesarias para la protección del derecho colectivo a la salubridad y seguridad pública y que la responsabilidad de los demandados es objeto de debate que solamente se puede decidir en la sentencia. Expresó que aunque el juez debe determinar los posibles responsables de la violación de los derechos colectivos y vincularlos al proceso, esa situación aún no se ha presentado y que, en el evento en que sucediera, esa circunstancia no varía la competencia territorial porque prevalece el fuero del domicilio de los demandados “en razón a que, conforme a la ley, se trata de la opción escogida por el actor, lo que impide en consecuencia, cualquier invariabilidad sobreviniente, que pretenda dar prevalencia a un fuero desechado en un principio por la parte accionante” (fols. 173 a 176). Previo a resolver se hacen las siguientes,
II. CONSIDERACIONES La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre los Tribunales Administrativos de Santander y Cundinamarca, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 215 del C. C. A., aplicable por remisión expresa del artículo 44 de la Ley 472 de 1998.
1. La parte demandante pretende, a través del ejercicio de la acción popular, la protección del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, presuntamente vulnerado por el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio, por la conducta omisiva de éstas en el control y vigilancia sanitarios frente a las panaderías de Bucaramanga.
El conflicto de competencias radica en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que, como los demandados, en su criterio, no estaban a cargo de controlar y vigilar a las panaderías de Bucaramanga y que como los hechos ocurrieron en esa ciudad, consideró imperativo que el Tribunal de Santander vinculara a las autoridades sanitarias territoriales para continuar con la audiencia de pacto de cumplimiento. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Santander argumentó que los demandados tienen su domicilio en Bogotá y que, como contra ellos se dirigieron las pretensiones sin que se hubiera vinculado a otros posibles responsables, aún en el evento de que se citara a las entidades territoriales que presuntamente vulneraron los derechos colectivos, prevalece el fuero del domicilio de los demandados, frente a quienes se debe resolver su responsabilidad en la sentencia.
2. En materia de acciones populares, el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 determina la competencia por razón del territorio, así: “ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito.
En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia.
Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado” La Sala advierte que la demanda se dirigió contra el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio, a quienes se les imputó la omisión en el control y vigilancia sanitarios de las panaderías de Bucaramanga. Por consiguiente, la competencia por razón del territorio quedó radicada desde la presentación de la demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debido a que en ese Departamento tienen su domicilio los demandados. Si ese Tribunal considera que existen otros posibles responsables en la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda debe proceder en los términos del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, sin que se entienda que si las personas a vincular no están domiciliadas en el territorio de su jurisdicción, pierda la competencia, pues como se dijo, está quedó radicada desde la presentación de la demanda en Cundinamarca. Finalmente, la Sala observa que no le es dable al juez determinar la responsabilidad o no de una de las partes del proceso de acción popular dentro del trámite del juicio, en consideración a que esa decisión debe ser resuelta en la sentencia por tratarse precisamente del objeto del proceso, sin perjuicio de la
posible vinculación de otras personas que estime posibles responsables, pero que, en todo caso, todas las relaciones las debe resolver en el fallo definitivo o en la audiencia de pacto de cumplimiento, cuando las partes lleguen a un acuerdo, objeto de revisión. En consecuencia, como la parte demandante dirigió la demanda contra entidades que tienen su domicilio en Bogotá, es evidente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tiene competencia para conocer del asunto en razón del territorio y, en consideración a lo anterior, se ordenará remitir el expediente a ese Tribunal. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, competente para dirimir el conflicto de competencias judiciales en virtud del artículo 215 del C. C. A., RESUELVE: PRIMERO: DEFINIR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer de la acción popular de la referencia, ejercida por la señora Deisy del Carmen Muñoz Narváez contra el INVIMA y la Superintendencia de Industria y Comercio.
SEGUNDO: REMITIR el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO: ENVIAR copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Santander para que efectúe las anotaciones respectivas.
COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE.
LIGIA LOPEZ DIAZ
Presidenta
