CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2002-00006-01(REV)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Infundado por falta de requisitos / REVISIÓN POR NO REUNIR LA PERSONA EN CUYO FAVOR SE

DECRETÓ UNA PENSIÓN PERIÓDICA LA APTITUD LEGAL NECESARIA –

Requisitos [L]os requisitos para que prospere la causal de revisión en comento son: (i) que en la sentencia recurrida se haya reconocido una pensión periódica, lo que excluye la revisión de providencias en las cuales se niegue el reconocimiento de prestaciones periódicas o en las cuales se resuelvan aspectos posteriores a su reconocimiento, como su reliquidación; (ii) que la controversia gire entorno al estudio realizado por el fallador respecto a la aptitud legal para acceder a la pensión periódica, es decir a los requisitos jurídicos que debe cumplir la persona para obtener su reconocimiento judicial. (…) En el presente caso no se satisfacen dichos requisitos porque: (i) en la sentencia recurrida en sede extraordinaria no se reconoció una pensión periódica; (ii) la controversia resuelta en la providencia controvertida atañe al control de legalidad de un acto que ordenó la reliquidación de una mesada pensional, aspecto posterior al reconocimiento pensional

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

188

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-00006-01(REV)

Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

(FONPRECON)

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SENTENCIA No observándose irregularidad alguna que invalide la actuación, procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante el Fondo) contra la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2000 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, en cuya parte resolutiva se adoptaron las siguientes decisiones: “(…) FALLA REVÓCASE la sentencia de fecha 9 de septiembre de 1999 mediante la cual se declaró la nulidad del Oficio de fecha 10 de septiembre de 1993 suscrito por el Director General del FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA en que se le comunica <<por error>> al DR. GILBERTO A.

SALAZAR RAMÍREZ <<que en su condición de ex congresista gozaría de un reajuste de su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas>>. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda. (…)” (negrillas en el texto original)

I. ANTECEDENTES

A. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1.- El 18 de junio de 1997, el Fondo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del oficio de 10 de septiembre de

1993 suscrito por el director de dicha entidad, en el cual se le comunicó al señor Gilberto Salazar Ramírez que gozaría de un reajuste de su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión, en ningún caso, podría ser inferior al 50% de la pensión a la que tendrían derecho los actuales congresistas, en virtud a lo dispuesto en el decreto 1359 de 12 de julio de 1993. Consecuencialmente, dicha entidad solicitó al señor Salazar Ramírez reintegrar las sumas que por concepto del reajuste especial y de mesadas pensionales le fueron pagadas por la entidad demandante y que se confirmaran unos actos administrativos expedidos con posterioridad al oficio demandado que habían advertido una inconsistencia en el reajuste de la mesada pensional realizado en este último. 2.- En el concepto de la violación, la parte actora expuso que el oficio enjuiciado desconoció los artículos 17 del decreto 1359 de 1993 y 7 del decreto 1293 de 1994, debido a que el reajuste de la mesada pensional reconocido a favor del actor sólo era aplicable a las personas que hubieran adquirido el reconocimiento del derecho a la pensión en calidad de congresistas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, requisito que no reunía el señor Salazar Ramírez, cuya pensión de jubilación había sido reconocida mediante la resolución 0094 de 21 de enero de 1998 y reajustada a través de la resolución 0500 de 27 de octubre de 1988, ambas expedidas por el Fondo, en su condición de asesor profesional especializado de la Cámara de Representantes, a pesar de que

anteriormente había ostentado el cargo de congresista. Así mismo, la entidad demandante adujo que el acto acusado violó el artículo 5º del Decreto 2837 de 1986 debido a que en éste, por error, se reconoció el reajuste de la mesada pensional del señor Salazar Ramírez, con base en normas que no le eran aplicables, ya que dicha persona no había obtenido el reconocimiento de su pensión de jubilación en calidad de congresista, debido a que no ostentaba dicho cargo para el momento en el cual adquirió el derecho.

B. Sentencia recurrida 3.- En sentencia dictada el 7 de septiembre de 2000, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” revocó el fallo de primera instancia que había declarado la nulidad del acto acusado, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: 3.1.- En la providencia se resaltó que en el proceso se probaron los siguientes hechos: (i) el día 13 de agosto de 1986 el señor Salazar Ramírez, que para dicho momento tenía la calidad de senador, solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación; (ii) mediante el oficio de 11 de febrero de 1987, el Jefe de la División de Prestaciones Económicas del Fondo le indicó al señor Salazar Ramírez que le faltaban 53 días para obtener el reconocimiento de su pensión, lo cual era errado porque para el momento en el cual presentó la solicitud de reconocimiento de la pensión dicha persona ya había cumplido el requisito del tiempo de servicio echado de menos; (iii) con la finalidad de cumplir lo señalado en el anterior oficio,

es decir reunir el tiempo de servicio exigido por la ley, el señor Salazar Ramírez tomó posesión del cargo de asesor especializado en la Cámara de Representantes; (iv) por lo anterior, el Fondo le reconoció al señor Salazar Ramírez la pensión de jubilación mediante la resolución 0094 de 21 de enero de 2018, acto en el cual se indicó que el último cargo ocupado por dicha persona había sido el de asesor especializado en la Cámara de Representantes. 3.2.- Con fundamento en lo probado en el proceso, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” advirtió que debía “(…) prevalecer el derecho realidad sobre la ficción (…)”, debido a que para el momento en el cual el señor Salazar Ramírez solicitó el reconocimiento de la pensión, dicha persona ya había cumplido con el requisito de tiempo de servicio, de conformidad con las reglas señaladas en el Decreto 3135 de 1968 y en la Ley 33 de 1985, el cual había sido echado de menos por el Fondo en el oficio de 11 de febrero de 1987. 3.3.- En estas circunstancias, indicó que el acto acusado “(…) hizo realidad el derecho que le asistía al demandado desde el momento en que presentó su solicitud de reconocimiento pensional, esto es a que en su condición de congresista le fuera reconocida la prestación, por haber servido durante veinte (20) años al servicio del Estado y por haber completado el requisito de la edad – 55 años (…)”. 3.4.- Por lo tanto, en la sentencia se aseveró que el acto acusado, de manera oficiosa, reconoció el error aritmético en el cual se incurrió en el oficio de 11 de

febrero de 1987 respecto al cómputo del tiempo de servicio prestado y subsanó dicha irregularidad. 4.- Esta providencia se notificó a través del edicto fijado el 12 de diciembre de 2000.

C. Recurso extraordinario de revisión 5.- En escrito presentado el 12 de diciembre de 2001, el Fondo interpuso recurso extraordinario de revisión contra la anterior sentencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 4º del artículo 188 del CCA, consistente en “[n]o reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria (…)”. 6.- Lo anterior debido a que: (i) en el fallo recurrido se desconocieron la ley 48 de 1962, el decreto 1723 de 1964 y el decreto 1359 de 1993, debido a que el señor Salazar Ramírez no tenía la calidad de congresista para el momento en el cual le fue reconocida la pensión de jubilación, puesto que se pensionó en su condición de asesor profesional especializado de la Cámara de Representantes; (ii) los actos que reconocieron la pensión de jubilación del señor Salazar Ramírez demuestran que al pensionado le faltaban 8 meses y 21 días para acceder a la pensión en calidad de congresista; (iii) aún con el tiempo adicional reconocido en la sentencia recurrida, equivalente a 4 meses y 24 días, el señor Salazar Ramírez no cumplía con el requisito de tiempo de servicio de 20 años cumplidos en condición de congresista.

D. Oposición al recurso extraordinario de revisión 7.- Durante el término para contestar la demanda previsto en el artículo 191 del

CCA, el señor Gilberto Salazar Ramírez guardó silencio.

E. Concepto del Ministerio Público 8.- El Ministerio Público no rindió concepto.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia 9.- La Sala Séptima Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo contra la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2000 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, de conformidad con el artículo 186 del CCA, norma vigente al momento de su presentación, y el Acuerdo 321 de 2014 proferido por la Sala

Plena del Consejo de Estado.

B. Oportunidad 10.- El recurso fue interpuesto dentro del término previsto en el artículo 187 del CCA, norma vigente al momento de su presentación, debido a que se presentó dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida.

C. Caso concreto 11.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo contra la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2000 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”, con fundamento en la causal consagrada en el numeral 4º del artículo 188 del CCA, por las siguientes razones: 12.- El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de cosa juzgada, permite controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia, con fundamento en las causales previstas en el artículo 188 del CCA.

13.- Debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in judicando en los que incurra el fallador,1 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada a las causales taxativas consagradas por el Legislador. 14.- En lo que concierne a la causal dispuesta en el numeral 4º del artículo 188 del CCA, consistente en “[n]o reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria (…)”, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo definió sus elementos en la sentencia de 7 de diciembre de 2010 en los siguientes términos: “(…) 3.2. Su alcance y características Si bien en este recurso extraordinario no es admisible adentrarse en el fondo de la cuestión litigiosa resuelta en la sentencia que sea objeto del mismo, puesto que no constituye una nueva instancia y la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, según se precisó ab initio de estas consideraciones, se tiene que la causal ahora invocada significa una excepción relativa a esa característica anotada, toda vez que su descripción normativa está referida de manera directa y específica a la cuestión de si se reúnen los requisitos que le den al actor la aptitud legal para acceder al derecho en mención, que viene a ser el tema central de toda providencia judicial en la que se decrete o reconozca una pensión periódica a favor de persona determinada, pues justamente la causal se estructura cuando esa persona no reúna “la aptitud legal necesaria”, o la pierda después de proferida la sentencia o sobrevenga alguna causal legal para su pérdida.

En ese orden, se tiene que los elementos estructurantes de esta causal son: - Que el objeto del recurso sea una sentencia mediante la cual se decrete o reconozca a favor de determinada persona una pensión periódica, de las cuales cabe mencionar las de jubilación, de vejez, de invalidez, de sustitución, y la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, principalmente. Lo anterior significa que no son susceptibles de esa causal las sentencias que niegan dicha clase de prestación periódica, como tampoco las que resuelvan sobre aspectos posteriores a su reconocimiento, en particular los concernientes a su reliquidación, factores dejados de incluir y, en general, modificación o discusión de su monto2. 1 Ver Corte Constitucional. Sentencia C-520 de 2009. M.P.: Dra. María Victoria Calle Correa. 2 “No puede confundirse la aptitud legal necesaria o titularidad para gozar de una pensión con el derecho a cualquier reajuste de su cuantía, precisamente porque las causales de revisión son excepciones al principio de la cosa juzgada que ampara a las sentencias ejecutoriadas y, por lo mismo, no pueden interpretarse con amplitud para intentar cobijar con ellas cualquier error judicial por ostensible que sea”, se dice en sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, consejero ponente doctor Joaquín Barreto Ruiz. - Que la cuestión decidida en dicha sentencia haya sido la “aptitud legal” para acceder al derecho de gozar de esa pensión periódica, siendo tal aptitud la situación jurídica necesaria para que surja la condición o status de

pensionado en quien pidió su reconocimiento. La norma no habla de aptitud física, fisiológica o mental que esgrime el oponente a este recurso, sino de una aptitud de carácter legal, es decir, la que surge del ordenamiento jurídico y no del ámbito funcional en que semánticamente se ubica la mayoría de las acepciones gramaticales del vocablo aptitud. De modo que no se trata de atender la literalidad natural de la sola palabra aptitud, sino de interpretarla no solo con el adjetivo que la acompaña, con la cual se le da una connotación convencional en el plano técnico jurídico, sino también en el contexto del enunciado, en el cual sirve destacar la expresión “No reunir”, con la cual el legislador anuncia de entrada que esa aptitud consiste en conjunción de cosas, eventos o situaciones; en la reunión de elementos o supuestos, que para efectos del surgimiento o adquisición de derechos, vienen a ser ni más ni menos que los requisitos (supuestos de hecho) previstos en la normatividad pertinente para el nacimiento del derecho subjetivo de que se trate. Aptitud legal en este caso es, entonces, la situación jurídica en que se debe hallar una persona cualquiera, individualmente considerada, producto de la ocurrencia de los supuestos señalados en la regulación de la materia, para ser titular del derecho de la pensión periódica decretada o reconocida en la sentencia impugnada bajo la causal sub examine. (…)”3 (negrillas fuera de texto). 15.- De acuerdo con este precedente, los requisitos para que prospere la causal de revisión en comento son: (i) que en la sentencia recurrida se haya reconocido

una pensión periódica, lo que excluye la revisión de providencias en las cuales se niegue el reconocimiento de prestaciones periódicas o en las cuales se resuelvan aspectos posteriores a su reconocimiento, como su reliquidación; (ii) que la controversia gire entorno al estudio realizado por el fallador respecto a la aptitud legal para acceder a la pensión periódica, es decir a los requisitos jurídicos que debe cumplir la persona para obtener su reconocimiento judicial. 16.- En el presente caso no se satisfacen dichos requisitos porque: (i) en la sentencia recurrida en sede extraordinaria no se reconoció una pensión periódica; (ii) la controversia resuelta en la providencia controvertida atañe al control de legalidad de un acto que ordenó la reliquidación de una mesada pensional, aspecto posterior al reconocimiento pensional. 17.- Consecuentemente, al no satisfacerse los requisitos para la prosperidad de la causal de revisión objeto de estudio, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario.

D. Costas 18.- En atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, el presente recurso extraordinario de revisión, incluida 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-15-0002005-00297-01(REV). Sentencia de 7 de diciembre de 2010. M.P.: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta. la determinación de las costas, se deberá regir por la ley vigente al momento de su presentación, es decir el CCA 19.- De acuerdo con el artículo 171 del CCA, “[e]n todos los procesos, con

excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. 20.- Debido a que en el presente caso no se demostró que la actuación del recurrente haya sido temeraria, la Sala se abstendrá de condenarlo en costas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante el Fondo) contra la sentencia dictada el 7 de septiembre de 2000 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B”.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Magistrada Magistrado CARMELO PERDOMO CUÉTER JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado Magistrado RELIQUIDACIÓN PENSIONAL – Evento posterior al reconocimiento de una pensión / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - Prestación periódica En mi criterio, la sentencia de la cual disiento parte de una premisa equivocada, cual es que los eventos posteriores al reconocimiento de una pensión, tales como

una reliquidación, no puede dárseles el carácter de prestación periódica. (…) (iii) Conforme con lo anterior, lo que caracteriza la prestación periódica es la habitualidad de su pago o la periodicidad de la retribución, por lo que es justamente dicho carácter del que gozan las mesadas pensionales. En consecuencia, la reliquidación se paga, en lo sucesivo, de manera periódica, con la inclusión de los respectivos factores que le son aplicables. (iv) Así las cosas, un alcance hermenéutico debe conllevar al amplio entendimiento de que la reliquidación pensional se hace sobre un pago habitual, como lo es la mesada pensional, que se cancela de manera periódica, lo que implica la posibilidad de su revisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-00006-01(REV) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA De manera respetuosa expongo las razones por las cuales no comparto la sentencia proferida en este asunto por la Sala Séptima Especial de Decisión, al declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra la sentencia dictada el 7

de septiembre de 2000, por el Consejo de EstadoSección SegundaSubsección B. En la providencia motivo de reparo se indica que la causal de revisión prevista en el numeral 4 del artículo 186 del CCA, consistente en “[n]o reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria (…)”, implica que: (i) en la sentencia recurrida se haya reconocido una pensión periódica, lo que excluye la revisión de providencias en las cuales se niegue su reconocimiento o se resuelvan aspectos posteriores tales como la reliquidación, y (ii) que la controversia gire en torno al estudio realizado por el fallador respecto a la aptitud legal para acceder a la pensión periódica. En consecuencia, concluye que, en este caso, no se satisfacen dichos requisitos porque, de un lado, en la sentencia recurrida en sede extraordinaria no se reconoció una prestación periódica y, por el otro, la controversia resuelta en dicha providencia atañe al control de legalidad de un acto que ordenó la reliquidación de una mesada pensional, aspecto posterior al reconocimiento pensional. Sin embargo, con el mayor respeto disiento de dicha conclusión, por las siguientes razones: (i) En mi criterio, la sentencia de la cual disiento parte de una premisa equivocada, cual es que los eventos posteriores al reconocimiento de una pensión, tales como una reliquidación, no puede dárseles el carácter de prestación periódica. (ii) Para desentrañar el alcance de lo que debe entenderse por prestación periódica la Sección Segunda de esta Corporación ha dicho4:

“[…] 25. La Sección Segunda del Consejo de Estado5, en cuanto al alcance y contenido del concepto de prestación periódica, señaló que son aquellos actos que reconocen emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario dentro los cuales también se encuentran aquellos que reconocen prestaciones salariales, con la condición de que la periodicidad en la retribución de estos se encuentre vigente.

26. Posteriormente, en fallo de 13 de febrero de 20146 esta Corporación una vez analizadas las sentencias de la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8, determinó que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador originados en una relación laboral o con ocasión a ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.

(…)

28. De lo anterior se concluye, que las prestaciones periódicas son aquellas prestaciones sociales y salariales originadas en la relación laboral o con ocasión de ella, que se perciben habitualmente por el trabajador como beneficio para cubrir riesgos o necesidades derivadas del trabajo o como 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B.

Sentencia del 26 de julio de 2018. C.P. Sandra Lisset. Ibarra Vélez. Expediente radicación número: 25000-23-42-000-2013-04946-01(2461-18).

5 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 8 de mayo de 2008, radicado interno 093207, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección a través de sentencia del 12 de octubre de 2006, radicado interno 4145-05 P3, CP Dr. Jaime Moreno García; 6 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 13 de febrero de 2014, Rad. 2011-00117-01, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Sentencia C-108 de 1994, M.P.: Hernando Herrera Vergara 8 Sentencia de la Sección Segunda el Consejo de Estado, subsección A, del 26 de agosto de 2009, radicado interno 1136-07, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. retribución del mismo, siempre que la periodicidad de las mismas se encuentre vigente.[…]” (se destaca) (iii) Conforme con lo anterior, lo que caracteriza la prestación periódica es la habitualidad de su pago o la periodicidad de la retribución, por lo que es justamente dicho carácter del que gozan las mesadas pensionales. En consecuencia, la reliquidación se paga, en lo sucesivo, de manera periódica, con la inclusión de los respectivos factores que le son aplicables. (iv) Así las cosas, un alcance hermenéutico debe conllevar al amplio entendimiento de que la reliquidación pensional se hace sobre un pago habitual, como lo es la mesada pensional, que se cancela de manera periódica, lo que implica la posibilidad de su revisión. Conforme con lo señalado, estimo que la Sala Especial de Decisión podía conocer

de fondo el asunto y revisar si había o no lugar a la prosperidad de la causal invocada por la parte recurrente. En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado