CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-00306-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No procede por violación de normas eminentemente procedimentales El recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal, a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de aplicar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó. Como quedó visto en el resumen que antecede, el recurrente invocó la falta de aplicación de los artículos 304 del C. de P. C., y 267 del C.C.A., normas de estirpe eminentemente procesal, de forma tal que ellas no son objeto del recurso que se estudia, pues como se indica expresamente en el artículo 194 del C.C.A, este versa en exclusiva sobre normas sustanciales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00306-00(S) Actor: GRACIELA VILLAMIZAR MOGOLLON De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 de 2005, y en el

Acuerdo núm. 321 de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto oportunamente por el actor contra la sentencia de 30 de mayo de 2002, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación, que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, y en su lugar, dispuso negar las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES GRACIELA VILLAMIZAR MOGOLLÓN, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que mediante sentencia se declarara la nulidad de la Resolución No. 693 de agosto 12 de 1994 expedida por el Director Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, mediante la cual se declaró insubsistente del cargo Técnico de Investigación III, de la División de Programas Viales y Transporte Masivo, de la Subdirección de Programaciones del Instituto; y que se declare operado el fenómeno jurídico del silencio administrativo negativo por haber transcurrido el término previsto en el artículo 60 del C.C.A., sin haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 693. Como restablecimiento del derecho pide que se ordene el reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría y el pago de salarios y prestaciones sociales, sin solución de continuidad. La actora cita como normas violadas por inaplicación en el recurso, las siguientes: C. de P. C, artículo 304; C.C.A, artículo 267; Ley 82 de 1998 aprobatoria del Convenio

159 de la Organización Internacional del Trabajo; Ley 361 de 1997, artículo 26; Constitución Política, artículos 13, 25, 29 y 54. En síntesis, aduce la demandante que tiene la calidad de persona minusválida y que la declaratoria de insubsistencia obedeció a esa situación, mas no a razones del buen servicio público. Sostiene que se pretendió por la Entidad demandada excluirla del cargo al llevar a cabo en su contra actos humillantes y de aislamiento laboral, con el fin de aburrirla para que se viera abocada a renunciar. Indica que a pesar de la evidencia de las pruebas existentes, tal situación de la demandante se pasó inadvertida. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA.- La Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada, y en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. Para ello, se fundamentó en lo siguiente: En cuanto al silencio administrativo negativo señala que este es improcedente por cuanto intentar un medio de impugnación que la ley no ha previsto para una determinada decisión de la administración equivale a no haberlo interpuesto y de ahí que no pueda derivarse una situación de derecho para accionar ante la jurisdicción. Contra los actos de nombramiento y remoción no caben los recursos de la vía gubernativa. Igualmente, señala que no se configura la caducidad de la acción administrativa por cuanto es a partir del día siguiente al de la ejecución del acto de insubsistencia que

debe contarse el término de los cuatro meses para intentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En el presente caso, el retiro se realiza el 12 de agosto de 1994 de modo que el plazo límite para presentar la demanda vencía el 12 de diciembre de 1994. No obstante, por haberse presentado esta hasta el 30 de enero de 1995 no opera la extemporaneidad en consideración al caso especial de debilidad manifiesta de la demandante, según indicó la Corte Constitucional en Sentencia de Tutela T-117 de marzo 16 de 1995. De ahí que proceda la segunda instancia a estudiar el fondo del asunto. Precisa el ad quem que no aparece en el expediente acto administrativo alguno por medio del cual se haya inscrito a la señora Graciela Villamizar en carrera administrativa o que haya sido nombrada en período de prueba para desempeñar el cargo de Técnico de Investigación III, producto de un proceso de selección de personal o concurso de méritos. La actora no ostentaba la calidad de funcionaria escalafonada en carrera administrativa y por lo mismo no podía predicar estabilidad laboral alguna con base en normas legales y reglamentarias que no son aplicables a su caso particular. En esas condiciones, cuando se produjo el acto acusado, la demandante era empleada de libre nombramiento y remoción, así que su nombramiento podía declararse insubsistente en cualquier momento sin motivación alguna, de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador. De este modo, la medida se supone inspirada en razones de buen servicio, sin que obre prueba alguna en el proceso que demuestre que la desvinculación de la demandante

obedeciera a razones diferentes. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO SÚPLICA La actora, a través de apoderado, le formula a la sentencia de segunda instancia, los siguientes cargos: 1.- Violación directa de normas sustanciales por falta de aplicación de las siguientes disposiciones: C. de P. C, artículo 304; C.C.A, artículo 267; Ley 82 de 1998 aprobatoria del Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo; Ley 361 de 1997, artículo 26; Constitución Política, artículos 13, 25, 29 y 54. En cuanto a los artículos 304 del C. de P. C., y 267 del C.C.A. este último remisorio al C. de P. C., en los aspectos no regulados, sugiere que el inciso 1º del artículo 304 del C. de P. C ordena hacer la motivación sobre el examen crítico de las pruebas y los razonamientos legales. Para el caso, reitera que la demandante es una persona minusválida y que los hechos que lo demuestran están plenamente probados por medio de los documentos de la hoja de vida de la actora. Recalca que esto demuestra también que el motivo de declaratoria insubsistente de la actora obedeció a su condición de minusválida y no a razones de buen servicio público. Señala que a pesar de la evidencia de las pruebas existentes en el proceso, se pasó inadvertida tal situación de la demandante y nada consideró ni decidió en la sentencia acusada por lo que hay violación de esas normas por falta de aplicación. Por su parte, señala que la ley 82 de 1998, aprobatoria del Convenio 159 de la

Organización Internacional del Trabajo obliga al Estado a permitir que la persona inválida obtenga y conserve un empleo, e indica normas para la readaptación profesional de estas personas. La violación a esta normativa la sustenta en el hecho de que se presentaron pruebas de gran importancia sobre esa circunstancia de invalidez de la demandante, y que de haberse valorado en la segunda instancia, se hubiere emitido un fallo más justo. La Ley 361 de 1997 creada en desarrollo de los artículos de la C.N., atinentes a las personas con limitaciones y en defensa de sus derechos fundamentales también se violó en su artículo 26, pues de haberlo aplicado, el resultado de la demanda hubiere sido otro. La norma preceptúa en el aparte transcrito por la actora: “Artículo 26. No discriminación a persona en situación de discapacidad. En ningún caso la limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado por razón de su limitación, salvo que medie autorización del Ministerio del Trabajo…” El procedimiento utilizado por la Entidad para destituir a la demandante es un claro reflejo del abuso de poder discrecional que la Ley y la Constitución le otorgan al nominador. Igualmente se violan los artículos 13, 25, 29 y 54 de la C.N., por las mismas razones anotadas relativas a que no se valoraron las pruebas que demuestran que la demandante era una minusválida y que la destitución obedeció a esa

situación.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Prevé el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas….”.

Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3°, ibídem, las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación deberán decidir aquellos en los que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 27 de abril de 2005, se había dictado auto admisorio. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Este recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza, igualdad en el trato y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales. Del texto legal trascrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede

por una causal, a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de aplicar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó. Como quedó visto en el resumen que antecede, el recurrente invocó la falta de aplicación de los artículos 304 del C. de P. C., y 267 del C.C.A., normas de estirpe eminentemente procesal, de forma tal que ellas no son objeto del recurso que se estudia, pues como se indica expresamente en el artículo 194 del C.C.A, este versa en exclusiva sobre normas sustanciales. Esta Corporación ha indicado lo siguiente sobre el concepto de normas sustanciales1: 1 Sala Plena, Sentencia de 24 de septiembre de 2002, Radicado S-169, M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández. En orden a fijar los límites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente: “…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que “en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…”; de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los

elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”. (…) Esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. Se cita, a continuación, uno de sus pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia: “Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias…” Es evidente que las normas invocadas como violadas son procesales, y por tanto, no son pasibles de este recurso por lo que el cargo así planteado no está llamado a prosperar. En lo que se refiere a la violación de la Ley 82 de 1998, se observa que la actora no hace alusión a un artículo específico de esta normativa en su memorial, sino que se limita a invocar el preámbulo. Ello abre la oportunidad para anotar que en el recurso de súplica se debe hacer señalamiento expreso de la norma o normas específicas que se estiman violadas por la sentencia

suplicada, así como la motivación precisa que apunte a la respectiva vulneración, so pena de su no prosperidad como en efecto se dispone por la Sala, con respecto a dicho cargo. Por otro lado, la actora edifica los cargos del recurso, planteando que no se valoraron las pruebas que demuestran la calidad de minusválida de la demandante, resultando por ello violadas las normas que invoca. Esto evidencia que la inconformidad de la demandante con la sentencia del ad quem, radica esencialmente en un aspecto de tipo probatorio, esto es, referido a los hechos y por ende, se puede incurrir en un error de hecho, según se precisó por esta Corporación en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 25 de mayo de 2004 Expediente S-635, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. La Sala Plena en la precitada sentencia, alude a la ausencia o deficiencia en la valoración probatoria como sustento del recurso que se evalúa, señalando lo siguiente: “…Las censuras se refieren, entonces, a supuestas faltas de valoración de la hoja de vida del actor y de los documentos concernientes a la decisión de retirarlo del servicio activo, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional, lo cual excluye la posibilidad de la violación directa, pues de llegar a darse ella no sería verificable por la sola confrontación directa entre la sentencia y las normas invocadas como violadas, que es lo que impone la violación directa que se prevé en la regulación del recurso como causal única del mismo”. Lo expuesto se equipara al asunto bajo examen puesto que la actora aduce

que no se tuvieron en consideración pruebas documentales de su hoja de vida que constatan su situación de minusválida. De este modo, y siguiendo lo expuesto por la Corporación, es de concluir que la violación de las normas de carácter sustancial que se predica en la sentencia sería indirecta, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la valoración de las pruebas y ello no constituye causal del recurso extraordinario de súplica, razón por la cual debe desestimarse el mismo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por otro lado, no sobra anotar que lo referente a la falta de aplicación de los artículos 13, 25, 29 y 54 de la Constitución Política y el artículo 26 de la Ley 361 de 1997, se resuelve con lo dicho en líneas anteriores, dado que respecto de este cuestionamiento no se expuso un planteamiento argumentativo diverso del aquí evaluado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Segundo: Condénase en costas a la parte recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 392 y siguientes del C. de P.C. Liquídense por Secretaría.

Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la

Sala Especial de Decisión 20, en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ