CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-00338-01(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No permite reabrir el debate probatorio El recurrente solicita a la Sala Plena de ésta Corporación que se realice un nuevo estudio del caso, a fin de obtener como resultado que se revoque la sentencia suplicada y se confirme en todas sus partes el fallo de primera instancia. En su escrito explica las razones jurídicas y probatorias por las cuales a su juicio las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, pues alega que el a quem no valoró debidamente las pruebas allegadas al proceso ni tuvo en cuenta la Resolución No. No. 254 del 12 de septiembre de 1997 que actualizó el manual de funciones de la Personería Municipal de Santiago de Cali. (…) En el sublite el escrito que contiene el recurso extraordinario de súplica adolece de los requisitos establecidos el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), porque no indica de manera clara y concreta cuáles fueron las normas sustanciales que fueron violadas y el motivo de la violación, esto es aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea. Si bien es cierto, en alguno de los apartes del recurso menciona que en la sentencia recurrida se incurrió en aplicación indebida y falta de aplicación de algunas de las disposiciones de la Resolución No. 254 del 12 de septiembre de 1997, no especificó la norma supuestamente violada y el motivo de la violación, es decir no presentó ningún cargo formal contra la sentencia. Reitera la Sala que el recurso extraordinario de súplica no es una tercera instancia para solicitar un

nuevo estudio del caso ni para reabrir el debate probatorio sobre cuestiones que ya fueron debatidas en las respectivas instancias. El recurso extraordinario de súplica tiene un carácter restrictivo como quiera que únicamente son admisibles los errores iuris in judicando, es decir, los desaciertos que en determinado momento pueda cometer el operador jurídico respecto de las normas jurídicas de naturaleza sustancial, los cuales deben producirse en forma directa, sin intermediación alguna. (…) En este orden de ideas, sólo son de recibo los reparos que se apoyen en el cotejo directo entre la norma invocada y el fallo suplicado, por lo que no se debe acudir en su estudio a normas diferentes o al material probatorio recabado en las instancias.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISION

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00338-01(S) Actor: ELIZABETH PADILLA PEREZ Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora el 26 de agosto de 2002 contra la sentencia de 18 de abril de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación, que revocó la sentencia de 3 de marzo de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora Elizabeth Padilla Pérez, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. 115 de 1998 (8 de abril) por medio de la cual se declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de asesora de la Personería Municipal de Santiago de

Cali. A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó ordenar a la entidad demandada reintegrarla al mismo cargo, o a otro de igual o superior categoría, y reconocer el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha del despido hasta su reintegro. 1.1 Hechos La demandante fue nombrada en el cargo de abogada asesora general de la Personería Municipal de Santiago de Cali mediante Resolución No. 172 de 1993; posteriormente mediante Acuerdo No. 05 de 1996, se reestructuró la planta de la personería, por lo que fue nombrada y posesionada en el cargo de abogado asesor el 6 de septiembre de 1996. Durante la prestación del servicio, en varias ocasiones desempeñó los cargos de personera delegada para la vigilancia de los servicios públicos, Secretaria General encargada, Personera Municipal encargada y Jefe de división de recursos humanos, entre otros, en el mismo Municipio. En virtud de su trayectoria laboral y su amplia formación académica, presentó su candidatura al Concejo Municipal de Santiago de Cali para el periodo que comenzaba el 1º de marzo de 1998; sin embargo, fue elegida la señora Noralba García Moreno. Mediante Resolución No. 115 de 1998 (8 de abril), la nueva personera municipal,

por razones personales, declaró insubsistente su nombramiento y encargó al señor Conrado Harvey Mejía quien carecía de los requisitos para desempeñar el cargo. 1.2 Normas violadas y concepto de violación La demandante consideró violados los artículos 1º, 2º, 6º, 25, 29, 53, 123 (inciso 2º) y 124 de la Constitución Política. Alegó que el acto acusado fue expedido con desviación de poder porque no se tuvieron en cuenta los fines del Estado, como lo son el respeto a la dignidad humana y demás principios constitucionales. Afirmó que durante un mes y una semana fue sometida a un tratamiento indigno y humillante por parte de la nueva personera municipal, con quien había competido para el cargo, concluyendo que el acto de insubsistencia del cargo obedeció a motivos de carácter personal y contrarios a la prevalencia del interés general.

2. LA CONTESTACION El Municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que el acto acusado fue expedido con el fin de mejorar el servicio.

Afirmó que el cargo de abogado asesor requiere de un altísimo grado de confianza por parte del nominador y que esa precisamente fue la razón por la que la nueva personera municipal expidió el acto de insubsistencia de la demandante. Propuso como excepciones la carencia del derecho sustancial, porque la demandante desempeñaba un cargo de libre nombramiento y remoción y falta de legitimidad en la causa por pasiva, al considerar que no es el Municipio el llamado a responder sino directamente la personería por ser un organismo de control que

cuenta con autonomía administrativa y presupuestal. Por su parte la Personería Municipal de Santiago de Cali, al contestar la demanda afirmó que el acto de insubsistencia cumplió con las formalidades de ley. Mencionó que las causales de nulidad de los actos administrativos se encuentran consagradas en el artículo 84 del C.C.A y que el acto que contiene la declaratoria de insubsistencia no incurrió en ninguna de esas causales, pues fue proferido sin desviación de poder, por funcionario competente y en ejercicio de la facultad discrecional del nominador. Propuso como excepciones inepta demanda por falta de requisitos de ley y falta de legitimación en la causa, porque cuando la accionante aceptó y se posesionó en el cargo era consciente de que ser trataba de un cargo de libre nombramiento y posesión sujeto a la confianza y a la facultad discrecional del nominador.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Cali y accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación.

La acción de nulidad y restablecimiento prospera cuando se cumplen los siguientes presupuestos: a) Que exista un derecho, b) Que exista un acto administrativo, y c) La violación del derecho a causa de una actuación de la administración. De acuerdo con las pruebas allegadas, el doctor Conrado Harvey Mejía, al tomar posesión del cargo de abogado asesor de la Personería Municipal de Cali, el 7 de mayo de 1998, no reunía uno de los requisitos que exige el manual de funciones

de la Institución, como era el de tener la calidad de abogado especializado, pues solamente obtuvo esa condición el 23 de junio de 1999. Es decir, está probado que la persona que remplazó a la actora, no reunía los requisitos para desempeñar el cargo, por lo que la expedición del acto acusado no obedeció a razones del buen servicio. Así mismo se demostró que la actora aspiró al cargo de Personera Municipal de Cali para el período constitucional comprendido entre el 1 de marzo de 1998 al 28 de febrero de 2001, resultando elegida la señora Noralba Garcia Moreno. De acuerdo con el manual de funciones la actora tenía entre otras labores la de asesorar al Personero Municipal en los cambios estructurales de la organización, asignación de nombres y funciones a las diferentes áreas y cargos; sin embargo, en el acta de comité técnico del 24 de marzo de 1998, no aparece su nombre, lo que hace presumir que fue aislada del ejercicio de sus funciones. Concluyó que la declaratoria de insubsistencia del cargo que desempeñaba la señora Elizabeth Padilla Pérez, obedeció a razones personales ajenas al buen servicio, por lo que declaró la nulidad del acto acusado y ordenó a la Personería Municipal de Cali reestablecer los derechos a la demandante.

4. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión de primera instancia, la Personería Municipal de Santiago de Cali presentó recurso de apelación, con los siguientes argumentos: De acuerdo con la doctrina, los empleos de libre nombramiento y remoción integran la órbita administrativa de la provisión discrecional, o sea aquella en la

que el nominador puede escoger libremente el designado con la sola condición de que este reúna los requisitos y exigencias legales, en consecuencia tales funcionarios pueden ser declarados insubsistentes en cualquier momento y sin necesidad de motivar la decisión. La Ley 443 de 1998 mantuvo el cargo de asesor en la modalidad de libre nombramiento y remoción, lo que implica que el legislador mantiene su voluntad de que los asesores sean vinculados o desvinculados en forma discrecional por parte del jefe del despacho. El señor Conrado Harvey Mejía cumplía con los requisitos establecidos en el manual de funciones, porque aunque no contaba con el título de especialista si cumplía con los años de experiencia adicional que se exigían como equivalencia. La señora Elizabeth Padilla Pérez no asistió al comité técnico del 24 de marzo de 1998, porque a este comité solo se convoca a los personeros delegados I, tal como se puede constatar en todas las actas de comité. El acto acusado no incurre en ninguna de las causales de nulidad y de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de Estado, el acto administrativo que contiene la insubsistencia fue dictado en ejercicio de la facultad discrecional del nominador, por ser un cargo de confianza.

II. EL FALLO SUPLICADO La Sección Segunda, Subsección “A”, de esta Corporación, mediante providencia de 18 de abril de 2002, revocó la sentencia de 3 de marzo de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación: El a quo no podía declarar probada la excepción de falta de legitimación en la

causa por pasiva, respecto del Municipio de Santiago de Cali, porque es él quien debe responder por la legalidad del acto administrativo acusado, toda vez que si bien la personería municipal posee autonomía administrativa y presupuestal (artículo 168 de la ley 136 de 1994), no tiene personería jurídica para efectos de comparecer al proceso. La demandante impugnó la Resolución No. 115 del 8 de abril de 1998, expedida por la Personera Municipal de Santiago de Cali, por considerar que fue expedida con desviación de poder, ya que quien fue designado en su remplazo no reunía los requisitos y porque la demandante no fue convocada a un comité técnico cuando por disposición legal debía asistir. En relación con la persona que fue designada en remplazó de la demandante, éste cumplía con los requisitos establecidos en el manual de funciones porque si bien no contaba con título de especialización si tenía la experiencia profesional requerida como requisito equivalente. Respecto al comité técnico celebrado el 24 y 27 de marzo en el cual no se convocó a la demandante, la Sala consideró que el hecho de no haber sido citada, no significa necesariamente que tal situación se haya convertido en un aislamiento laboral que afectara su dignidad personal y profesional y que ésta hubiera sido una de las razones de su desvinculación. Cuando se produjo el acto acusado la actora era empleada sujeta al régimen de libre nombramiento y remoción. No estaba inscrita en carrera, ni gozaba de período fijo, por lo que su nombramiento podía declarase insubsistente en cualquier momento sin motivación alguna, de acuerdo con la facultad discrecional

que para tal efecto confiere la ley al nominador. Concluyó que no se probó que la declaratoria de insubsistencia hubiera quebrantado norma alguna de las invocadas en la demanda, por lo que se debe mantener incólume la presunción de legalidad del acto acusado y, en consecuencia, revocarse la decisión del Tribunal.

III. EL RECURSO DE SÚPLICA La recurrente que acude al recurso extraordinario de súplica, para que ésta Corporación realice un nuevo estudio del caso a fin de obtener como resultado que se revoque la sentencia suplicada y se confirme en todas sus partes el fallo de primera instancia.

Indicó que en el fallo de segunda instancia se incurrió en aplicación indebida y falta de aplicación de algunas de las disposiciones de la Resolución No. 254 del 12 de septiembre de 1997, que actualizó el manual de funciones de la Personería Municipal de Santiago de Cali. Cuestionó la sentencia de primera instancia, indicando que no es cierto que los dos años de experiencia que se exigen para el cargo de abogado asesor puedan compensarse, por lo que insiste en que el señor Conrado Harvey Mejía no cumplía con los requisitos para desempeñar el cargo. Sostuvo que no debió admitirse ni fallarse el recurso de apelación presentado por la Personería Municipal de Santiago de Cali porque, como lo dijo la sentencia de segunda instancia, carece de personería jurídica para comparecer a juicio en defensa de la legalidad de sus propios actos. Concluyó que al examinar el acervo probatorio que se aportó al proceso, no hay duda que lo que ocurrió en el presente caso fue una actuación burocrática, con

fines distintos al buen servicio y que es en ese punto donde debe centrarse el debate del presente asunto.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades del recurso El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), estableció el recurso extraordinario de súplica, por violación directa de la ley sustancial, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Este artículo dice, en lo pertinente: “ARTÍCULO 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.» En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará”.

En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea

posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica 1. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios que se hayan analizado en el curso del proceso. 4.2. Carácter sustancial de las normas cuya violación directa se invoca Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de

hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”2 En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto de las glosas formulada por el recurrente. 1 Sentencia S-231 de 27 de noviembre de 2000, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de noviembre de 2000 (C.P. Dr. Mario Alario Méndez). 2 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 7 de marzo de 2006. M.P. Juan Àngel Palacio Hincapié. Expediente Nº 2000-00428-01 4.3. El Caso Concreto El recurrente solicita a la Sala Plena de ésta Corporación que se realice un nuevo estudio del caso, a fin de obtener como resultado que se revoque la sentencia suplicada y se confirme en todas sus partes el fallo de primera instancia. En su escrito explica las razones jurídicas y probatorias por las cuales a su juicio las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, pues alega que el a quem no valoró debidamente las pruebas allegadas al proceso ni tuvo en cuenta la

Resolución No. No. 254 del 12 de septiembre de 1997 que actualizó el manual de funciones de la Personería Municipal de Santiago de Cali. Al respecto, el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), contempla el recurso extraordinario de súplica, y establece que éste procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea de las normas sustanciales de las mismas (resaltado fuera del texto). Así mismo indica la norma citada, que en el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. En el sublite el escrito que contiene el recurso extraordinario de súplica adolece de los requisitos establecidos el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), porque no indica de manera clara y concreta cuáles fueron las normas sustanciales que fueron violadas y el motivo de la violación, esto es aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea. Si bien es cierto, en alguno de los apartes del recurso menciona que en la sentencia recurrida se incurrió en aplicación indebida y falta de aplicación de algunas de las disposiciones de la Resolución No. 254 del 12 de septiembre de 1997, no especificó la norma supuestamente violada y el motivo de la violación, es decir no presentó ningún cargo formal contra la sentencia.

Reitera la Sala que el recurso extraordinario de súplica no es una tercera instancia para solicitar un nuevo estudio del caso ni para reabrir el debate probatorio sobre cuestiones que ya fueron debatidas en las respectivas instancias. El recurso extraordinario de súplica tiene un carácter restrictivo como quiera que únicamente son admisibles los errores iuris in judicando, es decir, los desaciertos que en determinado momento pueda cometer el operador jurídico respecto de las normas jurídicas de naturaleza sustancial, los cuales deben producirse en forma directa, sin intermediación alguna. Se consideran normas sustanciales o materiales las que determinan los derechos en su esencia o consagran los derechos y las obligaciones de las personas. La Corte Suprema de Justicia, en reiterados pronunciamientos ha sostenido: “Pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que en razón de una situación fáctica concreta, creen modifiquen o extingan las relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación, de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de estos o a hacer enumeraciones o enunciados, como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo”3 En este orden de ideas, sólo son de recibo los reparos que se apoyen en el cotejo directo entre la norma invocada y el fallo suplicado, por lo que no se debe acudir en su estudio a normas diferentes o al material probatorio recabado en las instancias. 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia de 24 de junio de 1997,

expediente 6612, M.P. Jorge Antonio Castillo Rugeles. Así las cosas, en esta instancia no es posible realizar un nuevo estudio del caso, ni debatir si el señor Conrado Harvey Mejía cumplía con los requisitos exigidos en el manual de funciones para desempeñar el cargo que ocupaba la demandante, pues son aspectos ajenos al recurso extraordinario de súplica. Por lo anterior, concluye la Sala que el recurso no está llamado a prosperar, porque adolece de los requisitos contemplados en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo y además porque ésta no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio ni para revisar nuevamente la legalidad o ilegalidad del acto administrativo acusado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 18 de abril de 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación. SEGUNDO. Condénase en costas a la parte recurrente como lo establece el artículo 194 inciso 4º del C.C.A. Liquídense por Secretaría. Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta decisión devuélvase el expediente a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO