CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-00578-01(S)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Evolución normativa y desaparición El (…) artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 y, de este modo, desapareció el recurso extraordinario de súplica. Para decidir los recursos pendientes de fallo, la misma ley creó Salas Especiales Transitorias dentro del Consejo de Estado, cuya conformación fue complementada por el Acuerdo No. 036 de 14 de junio de 2005, de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 de 2010 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica irresolutos, como el del presente caso, lo que guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado FUENTE FORMAL: ACUERDO 321 DE 2014 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 2 / LEY 954 DE 2005 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 194 / ACUERDO 036 DE 2005 / LEY 1395 DE 2010

NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se hace un recuento de la evolución normativa y la desaparición del recurso extraordinario de súplica

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Generalidades / VIOLACIÓN

DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES COMO– Modalidades

[L]a súplica extraordinaria no daba cabida a cargos por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales, tal como lo explicó una de las salas especiales transitorias (…) Adicionalmente, esa violación directa podía presentarse en tres modalidades: aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. (…) Teniendo en cuenta la limitación normativa respecto de la causal, esta Corporación siempre insistió en que el recurso extraordinario de súplica no era un medio judicial para replantear la discusión de fondo propia de las instancias. En otras palabras, era inviable en el recurso controvertir nuevamente los aspectos fácticos del proceso o la valoración de los medios de prueba

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

194 EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Tipos de normas constitucionales / NORMAS DE CARÁCTER SUSTANCIAL DIRECTO – Son las únicas que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica [P]ara efectos del recurso extraordinario de súplica, pueden distinguirse tres tipos de normas constitucionales: i) las que podrían denominarse normas con carácter sustancial directo, son aquellas que crean, declaran, modifican y extinguen derechos subjetivos o concretan la existencia de deberes jurídicos, sin que sea indispensable la regulación legal para que sean aplicables y se acceda a los derechos o se impongan las obligaciones; este tipo de normas se convierten en fuentes de producción normativa y vinculan al juez en sus fallos, en tanto que pueden serlo junto con la ley e, incluso, de manera preferente a ella; ii) las de

carácter sustancial indirecto o normas estructurales, que son aquellas que consagran una estructura anterior a la norma sustancial, de tal forma que su objetivo principal es el de señalar reglas generales para que el legislador expidió normas sustanciales, esto es, constituyen un mandato al legislador para que concrete la regla superior en normas sustanciales de carácter legal, por lo que para que se puedan aplicar directamente por los jueces requieren la incorporación legal, de tal forma que constituyen, principalmente, mandatos dirigidos al legislador y; iii) las instrumentales que son aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a hacer enunciaciones generales, por lo que su concreción también depende del legislador, quien las desarrolla mediante normas procedimentales, esto es, normas que regulan la actuación in procedendo. De lo expuesto hasta aquí se debe concluir que las normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las de carácter sustancial directo, pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen, ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4

DERECHO A LA VIDA DIGNA, DE PROPIEDAD Y PROHIBICIÓN DE

OTORGAR DONACIONES O AUXILIOS A FAVOR DE PERSONAS

NATURALES O JURÍDICA DE DERECHO PRIVADO – Naturaleza sustancial [L]as normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las de carácter sustancial directo,

pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen, ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial. En el caso concreto, los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política regulan el derecho a la vivienda digna, el derecho de propiedad y la prohibición de otorgar donaciones o auxilios a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, respectivamente. Las citadas disposiciones, en criterio de la Sala, son sustanciales directas porque determinan garantías fundamentales y prohibiciones de forma clara e inequívoca. Sin embargo, el instituto recurrente no demostró la interpretación errónea de las referidas disposiciones constitucionales por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 51 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 355

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – No procede por violación indirecta de normas sustanciales Considera la Sala que el cargo no tiene vocación de prosperar, por cuanto conlleva un análisis de violación indirecta de la ley sustancial. En efecto, el ICAV pretende que se defina la posible interpretación errada de normas del EOSF, a partir de las consecuencias económicas que implicaría dar cumplimiento a la resolución demandada. Por consiguiente, no es posible estudiar de fondo la censura, puesto que el análisis implicaría definir y delimitar el impacto del acto administrativo demandado en cada uno de los créditos de vivienda de interés

social otorgados por el ICAV, para establecer si existió una alteración de los contratos de mutuo y, adicionalmente, si la misma fue producto o consecuencia directa del acto administrativo demandado o si, por el contrario, tuvo su origen en otra norma o decisión jurisdiccional o administrativa. En otros términos, el cargo es incongruente, toda vez que plantea una interpretación errónea de una norma, pero para fundamentarlo acude a la falta de competencia de la Superintendencia para proferir el acto demandado, aunado al hecho de que aduce que esta fungió como juez de los contratos de mutuo

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO –

ARTÍCULO 326 NUMERAL 2 LITERAL A / ESTATUTO ORGÁNICO DEL

SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 326 NUMERAL 2 LITERAL D

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00578-01(S)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales – no constituye una nueva instancia / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – no procede por violación indirecta de normas sustanciales. La Sala Primera Especial de Decisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y en el Acuerdo n.° 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, resuelve el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 12 de diciembre de 2002, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación dentro del proceso de nulidad con radicado n.º 11751.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda –de ahora en adelante ICAV–, a través de apoderado judicial, solicitó a la Sección Cuarta de esta Corporación declarar la nulidad de la Circular Externa n.º 054 del 13 de julio de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria -hoy Financiera-, cuyo texto es el siguiente: CIRCULAR EXTERNA 054 DE 2000 (Julio 13)

Señores REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES VIGILADAS Referencia: Reliquidaciones de los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda de interés social.

Apreciados señores: Dentro del proceso de revisión que la Superintendencia Bancaria ha venido efectuando a las reliquidaciones ordenadas por la ley 546 de 1999, para los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda, esta entidad ha encontrado que no se ha dado aplicación completa al Parágrafo del artículo 28

del mencionado ordenamiento legal, a cuyo tenor: Parágrafo Para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley. Aparentemente, algunas entidades han interpretado que la norma en cuestión es solo aplicable a los créditos desembolsados a partir de la vigencia de la ley, posiblemente extendiendo lo previsto en el artículo 56, que sólo otorga incentivos tributarios a las nuevas operaciones, celebradas con este propósito. Ruego a ustedes en consecuencia, proceder de inmediato a aplicar para todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social, la tasa máxima permitida por la ley para este tipo de vivienda. En aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante expuso que el 13 de julio de 2000, la Superintendencia Bancaria [hoy Financiera] expidió la Circular Externa n.º 054 de 2000, mediante la cual impartió instrucciones relacionadas con los créditos otorgados para vivienda de interés social, a las entidades vigiladas por ella. Agregó que la Superintendencia extendió la aplicación de la tasa remuneratoria máxima del 11% establecida en el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, para los créditos de vivienda de interés social, a los créditos otorgados con

anterioridad a su promulgación, esto es, el 23 de diciembre de 1999. Además, ordenó abonar al capital las sumas que, conforme a su instrucción, se habrían cobrado en exceso. En su criterio, la Ley 546 de 1999 empezó a regir a partir de la fecha de su promulgación; el artículo 28 ibídem solo tenía efectos a futuro y la sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, que estudió la constitucionalidad de esa normativa, no moduló los efectos en relación con la vigencia temporal de la misma. Sostuvo que con la expedición de la Circular 054 de 2000, la Superintendencia Financiera ejercitó facultades jurisdiccionales de las cuales carece. Agregó que su expedición no estuvo precedida de la citación a los terceros interesados a quienes no les dio la oportunidad de solicitar o allegar pruebas, ni expresar sus opiniones sobre la decisión adoptada. En el acápite de concepto de la violación, el demandante citó como vulneradas las siguientes normas: i) el parágrafo del artículo 28 y el artículo 58 de la Ley 546 de 1999 y ii) el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

2. La sentencia suplicada El 12 de diciembre de 2002, la Sección Cuarta de esta Corporación negó las súplicas de la demanda.

Para llegar a esa conclusión, la sentencia indicó que si bien el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 dispone que los contratos se rigen, en principio, por las normas vigentes al momento de su celebración, esta regla no es absoluta, toda vez que es posible que por circunstancias de interés general o utilidad pública, el legislador

decida regular aspectos que terminen modificando acuerdos negociales o estipulaciones en curso, amparadas por legislaciones anteriores. La providencia suplicada se fundamentó en el razonamiento que se trascribe a continuación: Es principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición es permisiva o favorable. En los demás casos las normas rigen hacia el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas surtidas en el pasado. Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma. La Ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad. Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley al disponer que én todo contrato se entenderán incorporadas la leyes vigentes al tiempo de su celebración, con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado. Se regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación, sigue gobernándolo, tanto en su existencia como en su validez, dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones, de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato.

La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedida por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales. La Carta Política, a la vez que garantiza los derechos adquiridos de conformidad con la ley civil previsión en la que tienen cabida los derechos patrimoniales de origen contractual, impone límite a esta protección, en cuanto tales derechos deben ceder cuando se enfrenten a intereses públicos o sociales. El artículo 58 de la Constitución dispone: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por las leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resulten en conflictos los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. Del texto de la anterior disposición superior se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando las normas son expedida por motivos de utilidad pública o interés social o sea cuando interesan más a la sociedad que el individuo, cuando se inspiran más en el interés general que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social. Para la Sala el parágrafo del artículo 28 de Lay 546 de 1999, que consagró un

límite a la tasa de interés remuneratorio para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato consagrado en el artículo 51 constitucional: Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de viviendá. Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta, la actividad financiera es de interés público, aunque sea desempeñada por particulares, por lo que el Estado está en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales. (…) No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma. Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real. El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a toda vivienda

de interés social, no hace relación a los créditos y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la Ley. Lo importante es que se trate de una vivienda de interés social. Tampoco puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre la sobre la tasa es para él año siguienté al de la vigencia de la Ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección del patrimonio familiar de estos deudores (F. 295 a 318 del cuaderno 1).

3. El recurso extraordinario de súplica El 24 de febrero de 2003, el ICAV interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de única instancia del 12 de diciembre de 2002, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, a partir de los siguientes cargos: 3.1. Primer cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política, del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 38 de la Ley 153 de 1887

El ICAV señaló que la irretroactividad de la ley constituye una garantía constitucional que busca proteger los derechos adquiridos legítimamente. Agregó que, en virtud del artículo 58 de la Constitución Política, en materia contractual rige el principio de la aplicación de la ley vigente al momento de

celebrarse el negocio jurídico, con el fin de proteger los derechos personales legítimamente adquiridos, que incluyen las prestaciones sujetas a plazo, porque el derecho ya ha nacido y solo se encuentra pendiente su exigibilidad. Precisó que el legislador puede, por razones de interés general, afectar derechos subjetivos e individuales, adquiridos y nacidos de un contrato, pero en tal caso, para que la medida se torne constitucional, debe indemnizar a los afectados, pues de lo contrario se estaría frente a una expropiación sin contraprestación, que resulta abiertamente inconstitucional. Afirmó que cuando el artículo 28 de la Ley 546 de 1999 dispuso en su parágrafo la aplicación de una tasa de interés del 11% a todos los créditos de vivienda de interés social, la norma debía interpretarse en estricta armonía con los mandatos constitucionales, por lo que habría de entenderse que la tasa mencionada solo aplicaría a los créditos que se otorgaran con posterioridad a la vigencia de la ley. De modo que, en su criterio, la Circular Externa 054 de 2000 es inconstitucional e ilegal porque otorga un efecto retroactivo al parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999. Dijo que, con la expedición de la Circular Externa 054 de 2000, la Superintendencia Bancaria ejerció una función jurisdiccional que no tenía, ya que dio por sentado que los bancos cobraron un interés superior al permitido y, como consecuencia, ordenó su devolución. Teniendo en cuenta lo anterior, adujo que la jurisprudencia del Consejo de Estado

y de la Corte Constitucional han concluido que la superintendencia no puede decidir derechos patrimoniales individuales nacidos de relaciones contractuales, al punto de ordenar la devolución de sumas dinerarias supuestamente cobradas en exceso. 3.2. Segundo cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los literales a) y d) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero El impugnante sostuvo que los literales a) y d) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero facultan a la Superintendencia Bancaria para: i) instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben aplicar las normas que las rigen y ii) dar trámite a las reclamaciones y quejas que se presenten contra entidades por ellos vigiladas. Agregó que como estas atribuciones son de policía administrativa, tienen la condición de potestades administrativas y no le permiten a la Superintendencia definir controversias entre las entidades vigiladas y sus clientes, en relación con la ejecución de los contratos de mutuo. Concluyó que la Superintendencia Bancaria, con la expedición de la Circular Externa 054 de 2000, adoptó una decisión jurisdiccional para la cual no tenía competencia, puesto que en la misma declaró que existía un enriquecimiento sin causa a favor de los bancos que habían cobrado más del 11% de interés remuneratorio, entre enero y junio de 2000, a los créditos para vivienda de interés social otorgados antes de la vigencia de la Ley 546 de 1999 y ordenó a los bancos la devolución de tales sumas a los deudores, abonándoselas al capital de las

obligaciones. 3.3. Tercer cargo: Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política El ICAV consideró que la Superintendencia Bancaria, a través del acto demandado, fijó los criterios conforme a los cuales las entidades financieras deberían aplicar el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y ordenó a aquellas que se habían apartado de esos criterios la devolución de los dineros cobrados en exceso mediante el abono a capital; insistió en que la orden contenida en la circular demandada implicó una decisión de contenido particular y concreto, que al recaer en sujetos determinados implicaba la obligación de citarlos a la actuación administrativa correspondiente, lo que no se cumplió, viciando de nulidad el acto demandado. 3.4. Cuarto cargo. Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política; 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo La garantía constitucional al debido proceso establecida en el artículo 29 de la Constitución Política establece, entre otros, el principio de contradicción desarrollado en el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, estas garantías se aplican por igual en las actuaciones administrativas iniciadas a petición de parte u oficiosamente. Señaló que, de conformidad con lo anterior, la Administración estaba obligada a citar a las personas afectadas por la decisión e imprimir el procedimiento reglado por los artículos 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, para conocer los argumentos expuestos por los administrados y resolver todas las

cuestiones planteadas durante el trámite. Insistió en que en tanto la Circular Externa 054 de 2000 afecta a terceros determinados conocidos por la Administración, ha debido citarlos al procedimiento administrativo previo a su expedición, con la plenitud de garantías del debido proceso aplicables al procedimiento administrativo, en particular permitirles la publicidad y contradicción de la prueba.

5. Trámite del recurso La Sección Cuarta de esta Corporación concedió el recurso mediante auto de 13 de marzo de 2003 (F. 44 a 44 c. 2), el cual fue admitido con providencia de 30 de mayo del mismo año (F. 48 c. 2).

La Superintendencia Bancaria fue notificada el 9 de septiembre de 2003 (F. 49 c. 2) y el Ministerio Público el 12 de septiembre de esa misma anualidad (F. 50 c. 2). Mediante auto del 10 de octubre de 2003, se corrió traslado para alegar de conclusión (F. 52 c. 2). La Superintendencia Bancaria expuso, en relación con la violación directa por interpretación errónea de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política, del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que la aplicación de una nueva ley a los efectos futuros de los contratos de mutuo no significaba que dicha ley fuera retroactiva, sino que tenía efecto inmediato, situación que podía ser dispuesta por el legislador por razones de orden público. Agregó que la doctrina señala que en materia contractual son de aplicación inmediata aquellas normas de orden público que corresponden a una nueva

organización económica, siendo precisamente ese el caso que consagra el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, norma que fue inspirada en razones de interés social particularmente imperiosas; por tanto, este debía ser aplicado a los efectos futuros de los contratos de mutuo en curso. Señaló que no le asistiera razón al impugnante al manifestar que el cumplimiento de la Circular Externa 054 de 2000 implicaba una expropiación, dado que dicho concepto se materializaba cuando un bien de un particular es transferido a la Administración Pública, situación que no se presentó en este caso, si se tiene en cuenta que el acreedor no poseía un derecho concreto sobre los intereses que aún no se habían causado. Añadió que tampoco se estaba frente a un daño antijurídico, dado que la disposición contenida en la norma enunciada consistía en una medida de intervención que restringía ciertas libertades en aras de proteger un interés superior; además, la limitación que sufrieran los acreedores no constituiría técnicamente un daño, porque los intereses no se habían causado y porque dicha restricción se aplicaba a todos los acreedores, sin que el trato fuera desigual. En relación con la violación directa por interpretación errónea de los literales a) y d) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, después de referirse a algunas providencias dictadas por esta Corporación, mencionó que ha sido tesis reiterada del Consejo de Estado que las Superintendencias tienen facultades de instrucción para hacer cumplir las disposiciones legales, lo cual les permite dictar, dentro de la órbita de sus

competencias, medidas de carácter general. Agregó que la circular acusada se ajustaba a los literales a y d del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en tanto que en esta la Superintendencia Bancaria estableció un criterio jurídico para facilitar la aplicación de una norma y señaló la forma como debía procederse en los casos en que la entidad vigilada no hubiera dado cumplimiento a la ley. Advirtió que con su expedición impartió la orden necesaria para que las entidades financieras suspendieran inmediatamente una práctica ilegal, como era cobrar una tasa de interés superior a la permitida y ordenó que se adoptaran las medidas correctivas y de saneamiento correspondientes; concluyó que dicha instrucción era de carácter general, pues cada una de las entidades financieras debía examinar su situación en relación con la aplicación dada al parágrafo del artículo 28 y proceder en consecuencia. En lo que corresponde a la violación directa por falta de aplicación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política, insistió en que la Circular acusada correspondía a un acto general de la Administración, característica que no quedaba afectada por el hecho de que se aplicara solo a algunas entidades financieras. En relación con la violación del artículo 83 de la Constitución Política, advirtió que la providencia impugnada, en parte alguna presumía la mala fe de las entidades financieras, ni establecía un tratamiento desigual, y que en ella se hacía énfasis en que la Circular constituía una instrucción general. Sobre la violación directa por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política, 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo,

afirmó que no aplicar las normas enunciadas, dado que el acto era de carácter general y se aplicaba, por tanto a todas las entidades financieras, no solo a unas concretas y determinadas. Después de hacer un recuento de la jurisprudencia proferida por las diferentes secciones de esta Corporación, concluyó que la circular acusada contenía un acto general, en la medida en que no tenía como destinatarios a unos sujetos individualizados, sino a todas las entidades vigiladas que tenían deudores de créditos de vivienda de interés social. Afirmó que el hecho de que la Superintendencia Bancaria en la motivación del acto habían hecho referencia a que en algunas liquidaciones encontraron inconsistencias no convertía el acto en particular (F. 53 a 91 c. 2). La sociedad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La competencia de esta Sala Transitoria se deriva de lo establecido en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 29 del Acuerdo n.° 080 de 2019, el

cual dispone: ARTÍCULO SEGUNDO: Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo: (…)

2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente.

2. La evolución normativa y desaparición del recurso extraordinario de súplica La Ley 11 de 1975, “por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del

Decreto-Ley 528 de 1964 y el artículo 4° de la ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado” creó en el artículo 2º el “recurso de súplica” contra los autos interlocutorios o las sentencias de las Se