CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-00740-01(S)-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Procedencia . Requisitos De conformidad con lo reglado en el artículo 57 de la ley 446 de 1998 que modificó el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la procedencia del recurso extraordinario de súplica está sujeta a los siguientes requisitos: a) Sólo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal para su interposición es una sola: Violación de directa normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su procedencia por eventuales violaciones indirectas de normas sustantivas, como sí acontece en el caso del recurso extraordinario de casación civil. c) No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las siguientes tres modalidades: Aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de normas sustanciales. d) En el escrito de impugnación se debe expresar en forma precisa la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el motivo de la infracción alegada. e) El término para la interposición del recurso es de veinte (20) días, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate. NORMA SUSTANCIAL Y NORMA PROCESAL - Semejanzas y diferencias No basta que la ley que se indique como violada formalmente haga parte de un código sustantivo; se requiere que la norma sea por su naturaleza ley en sentido material, que contenga la declaración de un derecho, que resuelva un conflicto de intereses, que imponga una obligación, que modifique derechos u obligaciones preexistentes, que extinga derechos u obligaciones, independientemente que se

encuentre en la Constitución, en un código procesal, en una ley o en un código sustantivo. En consecuencia, no constituye norma sustancial aquella que se limita a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, o a regular la actividad in procedendo. En efecto, la norma procesal simplemente establece los mecanismos para hacer efectivos los derechos subjetivos, definiendo las etapas y ritualidades que, en defensa del orden público, deben seguir obligatoriamente los administrados para solucionar sus conflictos de intereses, pero, normalmente por su naturaleza no contiene la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas, ni define en sí misma la solución de un conflicto de intereses determinado. Es en este contexto donde es posible apreciar con meridiana claridad que la violación a la norma procesal carece de mérito para producir el desconocimiento directo de la ley sustancial, simplemente porque la norma procesal no contiene determinaciones sustanciales, sino, meramente instrumentales, de manera que su desconocimiento solo podrá conducir, eventualmente, a la violación indirecta de la ley sustancial. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Causales / ERROR DE TECNICA - No es válido alegar no aplicación de la norma y aplicación indebida al mismo tiempo / EXCEPCION AL ERROR DE TECNICAAplicación subsidiaria de las causales simultáneas Según el actor, el fallo suplicado incurrió en falta de aplicación de las disposiciones antes transcritas, debido a que en el artículo 14 de la ley 140 de 1994 tan solo se autorizó a los concejos municipales para que adecuaran el

impuesto de avisos y tableros con el fin de cobijar los eventos de publicidad visual exterior y no los autorizó para que crearan con fundamento en ella un nuevo impuesto. Como consecuencia de lo anterior, afirma que la sentencia impugnada, al no haber aplicado el artículo 14 de la ley 140 de 1994, dejó de aplicar los artículos 27 y 28 del Código Civil, debido a que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio y cuando su sentido es claro no puede desatenderse so pretexto de consultar su espíritu. Previamente al estudio del cargo planteado, advierte esta Corporación que el recurrente extraordinario acusa la providencia ordinaria de no haber aplicado el artículo 14 de la Ley 140 de 1994 y, a renglón seguido, en el segundo cargo, acusa la misma providencia por aplicación errada del mismo artículo 14 de la citada ley, colocando al juez en la imposibilidad de entender cuál es en fin de cuentas el motivo de inconformidad. Efectivamente, no puede acusarse simultáneamente una providencia porque en ella no se aplicó una disposición de orden legal y, a la vez, esa misma norma fue aplicada con una interpretación errónea, circunstancia que acusa una falta de técnica lógico jurídica. En tales condiciones, para la Sala sólo será posible, buscando alguna coherencia entre el recurso y el contenido de la providencia acusada, pronunciarse en cuanto al cargo de aplicación errónea del citado artículo 14 ibídem, pues, es posible apreciar a simple vista que dicha disposición constituye el soporte fundamental del fallo suplicado. Sobre el particular, cabe señalar que la jurisprudencia en el proceso de decantación del recurso

extraordinario de súplica, ha señalado que si bien resulta ilógico y contradictorio atacar una sentencia por haber desconocido una misma norma jurídica aduciendo varios motivos de infracción, salvo que éstos se invoquen de manera subsidiaria, ha asumido el conocimiento del recurso teniendo en cuenta, de las causales propuestas de manera excluyente, la pertinente al caso. En lo que respecta a las restantes disposiciones jurídicas que conforman este primer cargo, cabe señalar que al tener el carácter de accesorias o complementarias en la estructura del mismo, sustentado fundamentalmente en la infracción del artículo 14 de la ley 140 de 1994, siguen la suerte de ésta, si se tiene en cuenta que esas normas contentivas de las reglas de interpretación legal se acusaron de no haber sido aplicadas al momento de fijar el alcance y contenido del artículo 14 ibídem. CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Está circunscrito al planteamiento del demandante No son atendibles los reproches del suplicante cuando señala que la Sección Cuarta del Consejo de Estado desacató de manera directa las normas contenidas en el artículo 1 literal k) de la ley 97 de 1913 y en el artículo 37 de la ley 14 de 1983, porque el recurrente, quien a su vez fue parte demandante en el juicio ordinario de simple nulidad, no impugnó la legalidad de los actos demandados con fundamento en esas precisas disposiciones jurídicas. El aspecto objeto de análisis no ha sido ajeno a la jurisprudencia de esta Corporación, quien ha encontrado la razón primera de dicha limitación en los precisos contornos de las acciones

dirigidas a controvertir la legalidad de los actos administrativos, cuyos límites para el juez y las partes no son otros que los indicados por el demandante al momento de dar cumplimiento al requisito de exposición de las normas violadas y el concepto de la infracción, dentro de los cuales deben moverse los distintos sujetos procesales, so pena de violación del principio de congruencia y de los derechos fundamentales de defensa y debido proceso (art. 127 numeral 4 C. C. A.). En esa perspectiva, resulta ilustrativa la sentencia C-197 de 7 de abril de 1999 de la Corte Constitucional, cuando al resolver la demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el numeral 4 del artículo 137 del C. C. A, sostuvo que: “carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de violación”. En esa oportunidad concluyó el Tribunal Constitucional la exequibilidad condicionada de la norma demandada, al encontrar que se trata de un requisito que resulta racional y proporcionado que, contribuye por el contrario al ejercicio eficaz y eficiente de la administración de justicia pero, advirtió que cuando el juez administrativo encuentre la violación de un derecho constitucional fundamental de aplicación inmediata, debe proceder en forma obligatoria a su cumplida y urgente protección, aun cuando el actor no hubiere propuesto acusación en tal sentido. Por

consiguiente, el cargo en estudio tan sólo puede abordarse teniendo en cuenta las normas restantes, en orden a efectuar el cotejo normativo solicitado por el recurrente, dirigido a definir si en la sentencia objeto de súplica se incurrió en infracción directa de la ley por interpretación errónea de su texto que, conduzcan a su infirmación y a dictar la respectiva sentencia de reemplazo. IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS - No es igual al impuesto por utilización del espacio público Para la Sala, a diferencia de lo aseverado por el recurrente, la Sección Cuarta de la Corporación aplicó en forma debida las normas en que fundamentó el fallo atacado, pues, hizo una interpretación correcta de ellas; es decir, les dio el alcance que les corresponde en el sistema normativo, conformado en este caso por la ley 140 de 1994 en consonancia con la sentencia de declaratoria de exequibilidad condicionada efectuada por la Corte Constitucional, frente, al artículo 14 ibídem, que por esa cualidad determina la interpretación única adecuada para esa declaratoria, de la cual sólo es posible concluir, como lo hizo el juez de instancia, que la ley 140 de 1994 autorizó la creación de un nuevo impuesto por el uso del espacio público a cargo de las personas que anunciaran cualquier mensaje por medio de la publicidad exterior visual, actividad gravada expresamente por la ley sin perjuicio del impuesto de avisos y tableros. c) El contenido y alcance normativo del artículo 14 de la ley 140 de 1994 es claro e inequívoco, en cuanto que, después de autorizar a los concejos municipales, distritales y a las entidades territoriales indígenas, para que a partir del año calendario siguiente al de entrada en vigencia de la misma, “adecuaran” el

impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913, 84 de 1915, que no es otro que el de avisos y tableros, en el sentido de que ésta también cubriera la colocación de toda publicidad exterior visual, entendida como aquella cuya dimensión sea igual o superior a 8 metros cuadrados (art. 15), posteriormente señala que en ningún caso la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá: “(...) superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año”, mostrando de esta manera que se trata de un gravamen distinto, cuyo sujeto pasivo será todo aquel que ocupe el espacio público mediante la colocación de publicidad exterior visual que supere los 8 metros cuadrados, y cuya tarifa será la que determinen las corporaciones públicas territoriales, sin superar, por cada valla, el monto correspondiente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año (art. 14), la cual, como puede verse, difiere a la aplicable en materia de avisos y tableros (15% del impuesto de industria y comercio, art. 37 ley 14 de 1983). En otros términos, dicha norma de manera inequívoca se refiere a la coexistencia de dos impuestos, el de avisos y tableros y el de la publicidad visual exterior, cuando fija un tope para los impuestos que se causen por cada valla que ocupe el espacio público, en atención a las dimensiones en ella anotadas. Por ello, para efectos del cobro de ese nuevo gravamen, la misma ley colocó, en cabeza de las autoridades municipales, la adopción de las medidas necesarias para que los funcionarios a cuyo cargo se

encuentra su recaudo, reciban los nombres, número de “nit” de quienes aparezcan en el registro de publicidad exterior visual de que trata el artículo 11, el cual se llevará con fundamento en el deber de informar al alcalde Municipal, distrital o indígena, a más tardar, dentro de los tres días hábiles siguientes a la colocación de la publicidad, con el fin de dar apertura a un registro de colocación de publicidad exterior visual de carácter público, en el que conste información atinente al nombre de ésta, el nombre del dueño del inmueble donde se ubique la publicidad junto con sus datos de localización, las fotografías de la publicidad exterior visual, etc. d) En ese contexto, la conclusión según la cual, la ley 140 gravó la utilización del espacio público materializada en la publicidad exterior visual y autorizó la causación y cobro de una tarifa independiente a la de impuestos y tableros, exigible no solamente a los sujetos pasivos de dicho impuesto sino a todos aquellos que incurran en el hecho gravado de ocupación del espacio público con vallas superiores a los 8 metros cuadrados, se deduce, acudiendo de una parte al texto legal, entendido como un conjunto sistemático de normas unidas por una finalidad concreta, en este caso señalada en el artículo 2, lo mismo que por el propósito basado en la mejoría de la calidad de vida de la población, mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público, la integridad del medio ambiente y la seguridad vial, y de otro lado, a partir de lo analizado y decidido por la Corte Constitucional en la sentencia que declaró la exequibilidad condicionada, entre otras normas, del artículo 14

ibídem. que se comenta, bajo el entendido que en acatamiento al principio de rigor subsidiario, tal legislación de protección del medio ambiente puede ser desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales y por las autoridades de los territorios indígenas, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta. IMPUESTO POR UTILIZACION PUBLICITARIA DEL ESPACIO PUBLICOAusencia de interpretación errónea Es claro que el juzgador de instancia estableció el sentido jurídico cabal e integral de tales disposiciones, al advertir la facultad conferida a las diferentes autoridades locales por el artículo 14 de la ley 140 de 1994, para gravar toda publicidad visual exterior cuya dimensión fuera igual o superior a los 8 metros cuadrados de manera independiente al impuesto de avisos y tableros, la cual coincide con el enunciado legal y la definición de exequibilidad condicionada declarada por la Corte Constitucional, en sentencia que, sobre ese preciso aspecto, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional según lo determinan los artículos 243 de la Constitución Política y 47 de la ley 270 de 1996. f) Es importante resaltar que la Sección Cuarta de la Corporación no dedujo la existencia del impuesto a la publicidad visual exterior por vía de interpretación errónea, como lo afirma el recurrente, pues, sólo se limitó a superar el escollo literal o formal de la utilización inapropiada de la palabra “adecuar” contenida en el artículo 14 de la ley en comento, reconociendo el sustrato del gravamen tipificado materialmente y diferenciado a través de sus distintos elementos, sujetándose, además, al propósito legal de

protección del medio ambiente y al principio de rigor subsidiario con sujeción al cual dicha legislación puede ser desarrollada de manera más estricta por las corporaciones públicas territoriales. g) Frente a la consideración del recurrente concerniente a que la norma debe ser interpretada en el sentido de que dentro del impuesto de avisos y tableros está incluida la colocación de vallas, cualquiera sea su dimensión, y que interpretarla como lo hizo la sentencia recurrida implicaría una doble tributación, no es cierta, debido a que la ley 140 configuró un gravamen especial para todo aquel que ocupara el espacio público con publicidad exterior visual de las dimensiones anotadas, y no excluyó de su cobro a quienes como contribuyentes del impuesto de industria y comercio, fijaran avisos o vallas publicitarias externas, y no lo hizo porque, como lo sostuvo la Sección Cuarta, no hay posibilidad de que se presente doble tributación porque se trata de dos gravámenes con elementos plenamente identificados, el de avisos y tableros para publicidad visual exterior con medida inferior a los 8 metros de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 10 del decreto 3070 de 1993, que prescribe que el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la ley 14 de 1983 se aplica a toda modalidad de aviso o valla, y el impuesto previsto en el artículo 14 para aquella publicidad que supere los 8 metros cuadrados. Por lo tanto, los reparos por violación a la ley sustancial causada en la interpretación errónea de las normas no están llamadas a prosperar por ausencia del supuesto real de esa modalidad de quebranto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 4 D

Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTINEZ

Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00740-01 (S)

Actor: BAVARIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sala Especial Transitoria de Decisión Cuatro D, de acuerdo con lo previsto en la ley 954 de 2005, el recurso extraordinario de súplica presentado por el actor contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 20 de febrero de 2003, en la que se confirmó la sentencia denegatoria de las pretensiones dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 18 de octubre de 2002 (fls. 2 a 20 cdno. ppal.).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La interpuso la Sociedad Bavaria S.A. el 18 de febrero de 2000 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el municipio de Pereira

(fls. 2 a 7 cdno. 1). 1.1 Las pretensiones En esa oportunidad el actor elevó las siguientes súplicas: “1º. Que es nulo el artículo 1o del acuerdo No. 49 Julio (sic) 13 de 1998 del Concejo Municipal de Pereira cuyo texto es el

siguiente: “ARTICULO 1º: ‘Adiciónase el Acuerdo No. 116 de 1997 así: “Adécuase el Impuesto (sic) autorizado por las Leyes (sic) 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refiere la ley 14 de 1983 el decreto ley 1333 de 1986 y la ley 75 de 1986, en la medida de gravar la colocación de toda publicidad exterior visual, de la siguiente manera:

“CATEG. DIMENSION VALLA TARIFA SALARIO

UBICACION O AVISO MLM POR AÑO A De 8 a 21 M2 4

URBANA A De 22 a 48 M2 5 URBANA B De 8 a 21 M2 2

SUBURBANA B De 22 a 35 M2 3

SUBURBANA B De 36 a 50 M2 5

SUBURBANA C De 8 a 21 M2 2

RURAL C De 22 a 35 M2 3 RURAL C De 36 a 48 M2 4 RURAL “Que es nulo el artículo 6º del Acuerdo No. 116 de diciembre 10 de 1997 del Concejo Municipal de Pereira cuyo texto es el siguiente: “ARTICULO 6º: Adécuase el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refiere la ley 14 de 1983, el decreto ley 1333 de 1986 y la ley 75 de 1986, en la medida de gravar la colocación de toda publicidad exterior visual, de la siguiente manera:

“CATEG. DIMENSION VALLA TARIFA SALARIO

UBICACION

O AVISO MLM POR AÑO

A De 8 a 21 M2 5

URBANA A De 22 a 48 M2 8 URBANA B De 8 a 21 M2 2

SUBURBANA B De 22 a 35 M2 3 SUBURBANA B De 36 a 50 M2 5 SUBURBANA C De 8 a 21 M2 2

RURAL C De 22 a 35 M2 3 RURAL C De 36 a 48 M2 4 RURAL”

(fls. 27 a 29 cdno. 1 - negrillas y mayúsculas fijas del original). 1.2 Concepto de la violación En respaldo de las súplicas antes transcritas, la parte demandante esgrimió los siguientes cargos de violación (fls. 30 a 35 cdno.1): 1.2.1 Falta de competencia del concejo municipal de Pereira para establecer nuevos tributos Sobre la base de considerar que en los artículos 6 del Acuerdo 116 de 1997 y 1 del Acuerdo 49 de 1998 expedidos por el Concejo Municipal de Pereira, se creó un nuevo impuesto adicional al existente de impuestos y tableros, sostuvo que los actos administrativos demandados quebrantan las normas contenidas en los artículos 6, 121, 150, 287, 313 y 338 de la Carta Política, 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994, 140 de 1994 alusivas al principio de legalidad en las actuaciones públicas, la facultad impositiva del Congreso, el principio de autonomía de las entidades territoriales, las atribuciones de los concejos municipales en materia de establecimiento, reforma o eliminación de tributos dentro de los límites legales y,

finalmente, la autorización dada a los concejos municipales para que a partir del año calendario siguiente a la entrada en vigencia de la ley 140 de 1994 adecuen el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 de manera que cubra la colocación de toda publicidad exterior visual definida en esa ley. En ese marco, afirmó incompetencia del concejo municipal de Pereira para expedir los actos administrativos demandados, en cuanto que en ellos se creó un impuesto adicional al ya existente de avisos y tableros, cuando lo cierto es que, la ley 140 de 1994 sólo otorgaba facultades para su adecuación con el fin de cubrir la llamada publicidad exterior visual, desconociéndose además que la facultad impositiva de los municipios está subordinada a la ley, a quienes les está vedado el establecimiento de tributos que no hayan sido creados o por lo menos autorizados mediante ley, tal como lo disponen los artículos 150, 287, 313, 338 de la Carta Política y 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994, y la jurisprudencia de las altas Cortes al fijar el alcance de dichas normas (fls. 30 a 34 cdno. 1). 1.2.2 Violación directa de la ley Luego de esgrimir la violación de los artículos 10 del decreto reglamentario 3070 de 1983 y 14 de la ley 140 de 1994, señaló que esta última norma no autorizó la creación de un impuesto nuevo sobre la publicidad exterior vial, ni el cobro doble por un mismo hecho generador a los sujetos del impuesto existente de avisos y tableros, y que al hacerlo excedió la autorización legal.

Indicó igualmente que el impuesto creado sin autorización legal se suma al impuesto de avisos y tableros, ya que, como lo señala el artículo 1 del acuerdo 116 de 1997 por el cual se estableció el tributo, se incorporan a la normatividad municipal las disposiciones de la ley 140 de 1994, “lo que significa que se mantiene el impuesto de avisos y tableros como complementario del impuesto de industria y comercio, a la tarifa del 15% de éste, consignada en el artículo 47 del decreto municipal No. 301 de 1996 del Alcalde Municipal de Pereira” (fl. 37 cdno. 1). Por lo tanto, al establecerse un impuesto adicional sobre las vallas se grava dos veces el mismo hecho, esto es, la colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior, para los contribuyentes de industria y comercio y avisos y tableros, porque la materia imponible es la misma como lo recogía la norma municipal fundada en el artículo 10 del decreto reglamentario 3070 de 1983, “al señalar que ‘el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la ley 14 de 1983 se aplica a toda modalidad de aviso, valla”’ lo cual incluye lógicamente las vallas publicitarias” (fl. 37 cdno. 1). Fundado en lo anterior advirtió que las vallas o avisos ya están gravados con el impuesto de avisos y tableros, que el concejo no adecuó dicho impuesto, sino que, creó un nuevo tributo sobre elementos ya gravados, por lo que la adecuación del impuesto de avisos y tableros debió referirse a aquellos eventos en los que no se tribute por concepto de industria y comercio, teniendo en cuenta que avisos y

tableros es un complemento de éste para efectos de su recaudo (fls. 35 a 39 cdno. 1).

2. La sentencia recurrida Apelada la sentencia de primera instancia por el actor (fls. 246 a 250 cdno. 1), la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió la impugnación (fls. 267 a 287 cdno. 1) en el sentido de confirmar la sentencia desestimatoria de las pretensiones proferida por el Tribunal de Risaralda, con fundamento en las siguientes consideraciones: a) La finalidad de los actos acusados fue la de adecuar el impuesto de avisos y tableros y gravar toda publicidad exterior visual efectuada a través de vallas superiores a 8 metros cuadrados, mediante la determinación de tarifas, teniendo en cuenta para ello el tamaño de las vallas y su lugar de ubicación y, que por tanto la forma como se ejerció la facultad impositiva prevista en la ley 140 de 1994 se ajustó a la ley, por medio de la adecuación del impuesto a través de la ampliación de su hecho generador. b) El artículo 14 de la ley 140 de 1994 partió del impuesto creado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y, autorizó la creación de un nuevo tributo por el uso del espacio público a cargo de las personas que anuncien cualquier mensaje por medio de publicidad exterior visual, actividad gravada expresamente por la ley sin perjuicio del impuesto de avisos y tableros.

La anterior conclusión se apoya, a su juicio, en el propio artículo 14, en cuanto que el inciso primero dispone que, en ningún caso la suma total de impuestos que

ocasione cada valla podría superar al monto equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales. c) De la interpretación armónica de las anteriores disposiciones, teniendo en cuenta los objetivos a los que está dirigida la ley de protección del medio ambiente, de conservación del paisaje como recurso natural renovable con el fin de garantizar el derecho de todas las personas al mismo y, en observancia de la sentencia C-536 del 16 de octubre de 1996, se desprende que el legislador previó un gravamen a una tarifa diferente respecto de cada una de las vallas cuya dimensión fuera igual o superior a 8 metros cuadrados, ya que las de medida inferior a 8 metros ya se encontraban gravadas dentro del impuesto de avisos y tableros, por lo que, en consecuencia, dicho gravamen debía ser pagado tanto por los sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros como por aquellos que no lo son pero que ocupen el espacio público con vallas. d) No comparte el argumento esgrimido por el actor atinente a que la previsión contenida en la ley 140 de 1994 era para quienes no tributaran por concepto de industria y comercio, ya que avisos y tableros es complementario de aquel y en éste quedan incluidas las vallas publicitarias cualquiera sea su tamaño, ya que se trataba de tributos con elementos plenamente identificados, con hechos gravados completamente diferenciados, descartándose por completo que en el gravamen de avisos y tableros esté subsumido el creado para la publicidad exterior visual. En ese mismo sentido indicó que la sola circunstancia de generarse el impuesto de industria y comercio por el ejercicio de las actividades por aquel gravadas, no

implica la generación automática de la carga de avisos y tableros, siendo indispensable para su causación que se utilice el espacio con tales avisos y tableros, y en igual sentido, que de no utilizarse el espacio mediante la colocación de vallas a las que alude la publicidad exterior visual con dimensión igual o superior a los 8 metros, tampoco se causa el gravamen autorizado en la ley 140 de 1994. En apoyo de lo anterior hizo el siguiente razonamiento: “Teniendo en cuenta que el impuesto de avisos y tableros se recauda como complementario del impuesto de industria y comercio, que tiene como sujeto pasivo a la persona natural o jurídica que desarrolla las actividades gravadas y además utiliza el espacio público para la colocación de avisos y tableros y que es el uso del espacio público el hecho que da lugar a los dos gravámenes, el legislador previo su coexistencia distinguiendo claramente las dos modalidades: utilización genérica del espacio público mediante la colocación de avisos y tableros y utilización cualificada mediante publicidad visual exterior, autorizó ahora que las normas territoriales gravaran toda publicidad exterior visual, aún aquella colocada por quienes no son sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros” (fl. 283 cdno. 1). e) De acogerse el criterio del actor, se llegaría al contrasentido de que una persona que coloque vallas en municipio distinto a aquel en que ejerce la actividad comercial o industrial, no pague impuesto, generando circunstancias de inequidad con el municipio que soporta la publicidad visual exterior, “interpretación que hace nugatorio el espíritu y sentido finalístico de la ley 140 de 1994, que no fue otro que

el gravar en forma independiente toda publicidad visual exterior visual allí definida” (fls. 267 a 287 cdno. 1).

3. El recurso extraordinario de súplica Inconforme con el fallo de segunda instancia, el actor interpuso recurso extraordinario de súplica, pretendiendo la revocación de la sentencia a fin de que se acceda a las súplicas de la demanda (fls. 2 a 20 cdno. ppal.) en cuyo propósito expuso tres distintas censuras, a saber: a) Primera censura: Violación directa por falta de aplicación de los artículos 14 de la ley 140 de 1994 y 27 y 28 del Código Civil, b) Segunda censura: Violación directa por interpretación errónea de los artículos 14 de la ley 140 de 1994, 1º literal k) de la ley 97 de 1913, 37 de la ley 14 de 1983 y 10 del decreto reglamentario 3070 de 1983, c) Tercera censura: Violación directa por indebida aplicación de los artículos 150 numeral 12, 287 numeral 3, 313 numeral 4, 338 inciso 1 de la Constitución Política y 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994.

El contenido de tales reproches es el siguiente: 3.1 Primera censura: Violación directa por falta de aplicación de los artículos 14 de la ley 140 de 1994 y 27 y 28 del Código Civil En relación con este primer motivo, (fls. 3 a 6 cdno. ppal.) el recurrente expuso lo siguiente: a) La sentencia desconoció el texto literal del artículo 14 de la ley 140 de 1994

que autoriza a los concejos municipales para adecuar el impuesto de avisos y tableros existente, con el fin de cobijar los eventos de publicidad visual exterior, no para crear un nuevo impuesto, con lo cual se desatendió, por falta de aplicación, el contenido de los artículos 27 y 28 del Código Civil, según el cual, las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas y, cuando su sentido es claro, no podrá desatenderse su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu. b) El texto armónico de la ley no permite concluir que la adecuación del impuesto vigente