CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-01130-01(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Requisitos de procedencia El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, estableció cuatro requisitos fundamentales para la procedencia de este recurso extraordinario: a) Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; b) Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea; c) Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; d) Que se interponga dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado. SUPRESION DE CARGOS DEL NIVEL DEPARTAMENTAL – Funcionario facultado para realizar la supresión Los cargos segundo y tercero pasan a analizarse simultáneamente, porque guardan relación entre sí, ya que en ambos la parte recurrente acusó la violación, por indebida aplicación, del artículo 305 (numeral 7) de la Constitución Política. Alegó también la misma causal de violación para los artículos 16 y 3 del decreto 1223 de

1993. Dijo que la primera de las citadas normas se aplicó indebidamente, dado que autoriza única y exclusivamente al Gobernador para suprimir empleos y, en este caso, quien suprimió el cargo que venía desempeñando la actora fue el Secretario General de la Gobernación. La segunda, esto es, el artículo 16 del decreto 1223 de

1993, porque los cargos se suprimieron sin contar con la disponibilidad presupuestal para pagar las indemnizaciones a que hubiera lugar, requisito por ella ordenado. Respecto de esta última, advierte la Sala que el hecho de que el departamento contara o no con esa disponibilidad para suprimir los cargos en nada afecta la legalidad de la sentencia suplicada, sino la del decreto 717 de 1997, de modo que este cargo no está llamado a prosperar. Así mismo, debe precisarse que la causal que debió invocar la parte recurrente respecto de esta norma fue la falta de aplicación y no la aplicación indebida, como quiera que lo que señala el recurso es que la sentencia suplicada inaplicó el artículo 16 del decreto 1223 de 1993, al suprimir el cargo de la actora sin contar con la disponibilidad presupuestal para pagar las indemnizaciones correspondientes. Ahora bien, la tercera norma, es decir, el artículo 3 del decreto 1223 de 1993 fue aplicado indebidamente –dice el recurrente-, porque tanto la Ordenanza 27 como el decreto 717, ambos de 1997, se refieren en forma genérica a la supresión de un cargo de dibujante de la Secretaría de Obras Públicas, pero no dicen cuál de los tres existentes que tenían esa denominación era el afectado con la supresión, luego el acto que determinó que el cargo suprimido era el de la actora fue el oficio del 29 de diciembre de 1997, suscrito por el Secretario General de la Gobernación y no por el Gobernador, quien era el único facultado para ese efecto; además, en opinión de la

recurrente, dicho acto debió ponerse en conocimiento de la afectada a través del Jefe de Personal. Sobre el particular, encuentra la Sala que la Asamblea Departamental de Arauca expidió la Ordenanza 27, del 30 de noviembre de 1997, “Por la cual se determinan los cargos, asignaciones civiles y gastos de representación del personal al servicio del Departamento de Arauca para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1998”, en la cual –en efectose incluyeron solamente 2 cargos de dibujante grado 4095-15 en la División de Estudios, Proyectos y Diseños de la Gobernación. (…) Luego, mediante el oficio atrás citado del 29 de diciembre de 1997, el Secretario General de la Gobernación, en aplicación del artículo 3 del decreto 1223 de 1993, le comunicó a la señora Vianey María Ramírez Colmenares la supresión de su cargo y le puso de presente las alternativas por las que podía optar. (…) Así las cosas, no puede asegurarse, como lo hace la parte recurrente, que este último oficio constituye un acto administrativo independiente, de supresión del cargo de la demandante por parte del Secretario General del departamento y del cual pueda afirmarse una expedición irregular, puesto que lo que hizo dicho funcionario fue comunicarle a la señora Ramírez que la ordenanza 27 de 1997, proferida por la Asamblea, había suprimido su cargo y que, por tanto, conforme a la ley 27 de 1992 y al decreto 1223 de 1993 quedaba desvinculada laboralmente “a partir del 31 de diciembre de

1997”, ante lo cual le presentaba las alternativas que allí mismo fueron plasmadas. A lo anterior se suma que el decreto 717 de 1997 fue el acto que determinó que uno de los cargos de “Dibujante – Grado 4095-15” de la División de Estudios y Proyectos quedaba suprimido de la planta de personal de la Administración Departamental, “A partir del primero de enero de 1998”. Es por ello que tampoco resulta indebidamente aplicado el artículo 3 del decreto 1223 de 1993 (que dispone que “Suprimido un empleo de carrera desempeñado por un empleado inscrito en el escalafón, el jefe de personal o quien haga sus veces deberá comunicar a su titular tal circunstancia), por haber sido el Secretario General quien suscribió el oficio de comunicación (del 29 de diciembre de 1997) y no directamente el Jefe de Personal del ente territorial, funcionario este último que, en criterio del recurrente, era a quien le correspondía suscribir tal oficio; en efecto, el recurrente pasa por alto que la norma que viene trascribirse no limitó la firma de la comunicación al Jefe de Personal, pues previó la posibilidad de que también lo hiciera “quien haga sus veces” que, en este caso, bien pudo ser el Secretario General; de hecho, no existe prueba que desvirtúe tal posibilidad. En suma, de lo expuesto hasta aquí no se evidencia en la sentencia suplicada la violación directa, por aplicación indebida, de las normas señaladas, por lo que –se reiteralos cargos no tienen vocación de prosperidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 305 / DECRETO

012 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA OCHO ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01130-01(S) Actor: VIANEY MARIA RAMIREZ COLMENARES En aplicación de la ley 954 de 2005 y habiendo sido derrotada la ponencia inicial, decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sala 8 Especial de Decisión, el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la señora Vianey María Ramírez Colmenares, contra la sentencia proferida por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, el 24 de octubre de 2002, mediante la cual se confirmó la dictada el 5 de agosto de 1999 por el Tribunal Administrativo de Arauca, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES La demanda El 28 de abril de 1998, Vianey María Ramírez Colmenares, actuando en nombre propio y a través de apoderado judicial, presentó demanda contra el Departamento de Arauca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de: i) la ordenanza 27 del 30 de noviembre de 1997, mediante la cual la Asamblea Departamental determinó los cargos, asignaciones civiles y gastos de representación del personal al servicio del departamento de Arauca, para la vigencia comprendida entre el 1º

de enero y el 31 de diciembre de 1998, ii) el decreto 717 del 27 de diciembre de 1997, mediante el cual el Gobernador de Arauca suprimió unos empleos de la planta de personal de ese ente territorial y iii) el oficio sin número del 29 de diciembre de 1997, mediante el cual el Secretario General del departamento de Arauca “desvinculó a la demandante del cargo de Dibujante de la División de Estudios y Proyectos de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Arauca”. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, el pago de los derechos salariales y prestacionales dejados de percibir desde que fue desvinculada y hasta el reintegro, que se declare que para todos los efectos no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio y, en consecuencia, que se consigne al fondo de pensiones lo que corresponda como cotización o aportes al sistema de seguridad social. Consideró vulnerados los artículos 2, 5, 13, 25, 125 y 305 (numeral 7) de la Constitución Política, 1º de la ley 27 de 1992 y 16 del decreto 1223 de 1993 (folios 6 a 9 cuaderno 1). La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Arauca negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que los actos administrativos acusados se expidieron conforme a derecho. Lo anterior debido a que, con la aprobación de la ordenanza 27 de 1997, la Asamblea

determinó con claridad la nueva estructura de la Administración Departamental y señaló las escalas correspondientes a las categorías de los diferentes empleos, determinación a la que se acomodó el Gobernador quien, mediante el decreto 717 de 1997, en ejercicio de la atribución de que trata el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política, suprimió y fusionó varios cargos. Dijo que, en la mencionada estructura, la Asamblea definió 2 dibujantes código 4095, grado 15, por lo que el Gobernador tuvo que suprimir un cargo de esas características. Agregó que, mediante el ya citado oficio del 29 de diciembre de 1997, el Secretario General de la Gobernación le comunicó a la señora Vianey María Ramírez la supresión de su cargo y le indicó que podía optar por: i) la indemnización de que trata el numeral 1 del artículo 8 de la ley 27 de 1992, ii) ser nombrada, dentro de los 6 meses siguientes al 1º de enero de 1998, en otro cargo de carrera equivalente al suprimido que se estableciera en la nueva planta de personal, en los términos del artículo 1 del decreto 1223 de 1993, o iii) ser nombrada en la entidad en la cual se suprimió el cargo del cual fue retirada, si dentro de los 6 meses siguientes a la supresión se creara otro de carrera administrativa con funciones iguales o similares. Sostuvo que no puede afirmarse que no existió la apropiación presupuestal para el pago de la indemnización derivada de la supresión del cargo, porque, con ocasión de que la actora le contestó al ente territorial que no estaba de acuerdo con su desvinculación y que

solicitaba su reintegro laboral, el 24 de julio de 1998 el Gobernador expidió la resolución 367, mediante la cual la indemnizó con la suma de $15’315.054, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del decreto 1223 de 1993, al no haberse dado ninguno de los presupuestos para volverla a vincular. Dijo que no tiene relevancia la determinación de quién debía suscribir la comunicación a la actora sobre la supresión de su cargo, por cuanto, en todo caso, fue suscrita y enviada por funcionarios de la Gobernación, sin que fuera necesario que lo hiciera directamente el Gobernador, puesto que éste podía delegar la comunicación de la decisión adoptada mediante el decreto 717 de 1997, con fundamento en la ordenanza 27 (folios 159 a 172 del cuaderno 1). La sentencia suplicada Mediante sentencia del 24 de octubre de 2002, la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado confirmó la del Tribunal, en el sentido de negar la nulidad de la ordenanza 27 de 1997 y del decreto 717 del mismo año y la revocó en el sentido de declararse inhibida para conocer de la nulidad del oficio sin número del 29 de diciembre de 1997. La anterior decisión tuvo fundamento en que tanto la ordenanza 27 (proferida por la Asamblea Departamental) como el decreto 717 (proferido por el Gobernador), ambos de 1997, fueron expedidos conforme a derecho. Sostuvo que los numerales 5 y 7 del artículo 300 y el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política facultan a la Asamblea para fijar la estructura de la Administración

Departamental (planta de personal discriminada por dependencias, número, denominación, código y grado de los cargos), las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos y al Gobernador para determinar la planta de personal de su despacho y sus dependencias, lo que le da la competencia para crear, suprimir y fusionar los empleos, así como para fijar los sueldos del personal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por la Asamblea. Dijo que, si bien el decreto 1223 de 1993 (que reglamenta la ley 27 de 1992) estableció como requisito para la supresión de cargos de carrera, la existencia de la disponibilidad presupuestal de los dineros para las indemnizaciones a las que haya lugar, la citada ley no contempló dicha disponibilidad como requisito previo para la supresión de cargos y el que prima es este último precepto, es decir, prima la ley sobre el reglamento. Manifestó que, como no existe ninguna disposición específica dirigida a que el nominador escoja a los funcionarios que puede retirar después de una supresión de cargos, no se puede predicar que la expedición del acto fue irregular, en la medida en que la designación de los empleados a desvincular se torna facultativa del nominador. Finalmente, la Sala se declaró inhibida para resolver sobre la nulidad del oficio del 29 de diciembre de 1997, mediante el cual el Secretario General de la Gobernación de Arauca le comunicó a la demandante la supresión de su cargo de Dibujante de la Secretaría de Obras Públicas, porque su contenido era simplemente informativo y, por ende, no creó

ninguna situación particular y concreta, es decir, no se trató de un acto administrativo. Sostuvo, además, que el mismo fue expedido por el Secretario General del ente territorial en uso de la atribución legal consagrada en el artículo 3 del decreto 1223 de 1993 (folios 234 a 252 cuaderno 1). El recurso extraordinario de súplica Primer cargo: La sentencia suplicada violó, por aplicación indebida y/o interpretación errónea, el inciso final del artículo 300 de la Constitución Política, según el cual “Las ordenanzas a que se refieren los numerales 3, 5 y 7 de este artículo, las que decreten inversiones, participaciones o cesiones de rentas y bienes departamentales y las que creen servicios a cargo del departamento o los traspasen a él, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del gobernador”. Anotó que, como el numeral 7 del artículo 300 superior establece como función de las Asambleas determinar la estructura de la Administración Departamental y las funciones de sus dependencias, la Ordenanza 27 de 1997 se apoyó y ocupó parcialmente de la función prevista en ese numeral y también del tema de la fijación de salarios y asignaciones, función esta última que es exclusiva del legislador cuya determinación, conforme a la misma disposición, sólo puede hacerse por iniciativa del Gobernador. Sostuvo que la Ordenanza acusada tuvo su origen en el proyecto presentado por el entonces Secretario de Hacienda Departamental, funcionario que no dijo estar actuando a nombre del Gobernador, luego su intervención fue motu proprio y no en representación o delegación del mandatario seccional, como lo exige categóricamente el artículo 300 de la

Constitución Política. Adujo que aceptar que la intervención del Secretario de Hacienda es la misma del Gobernador, como lo consideró la sentencia recurrida en súplica, “es igual a haber incurrido en violación directa de esta norma sustancial superior por aplicación indebida de la misma, al interpretar erróneamente que este funcionario podía actuar a nombre del gobernador en la forma como lo hizo…”. Añadió que también se presentó la violación directa del numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política, por cuanto el encabezamiento de la Ordenanza era: “Por medio de la cual se determinan los cargos, asignaciones civiles y gastos de representación del personal al servicio del Departamento de Arauca para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero al 31 de diciembre de 1998” y esa disposición le atribuye a la Asamblea dos clases de funciones: la primera, relacionada con la Administración Departamental y, la segunda, con los entes descentralizados. Frente a la Administración Departamental, establece tres funciones específicas, a saber: a) determinar la estructura de la Administración (incluye la de reestructurar), b) determinar las funciones de sus dependencias y c) fijar la escala de remuneración correspondiente. Manifestó que la Ordenanza acusada no dice reestructurar la Administración Departamental -caso en el cual sí era posible la supresión de empleos-, sino determinar los cargos de la misma, a sabiendas de que éstos ya estaban determinados por ordenanzas anteriores. Es más, lo que se colige es que la intención era determinar las escalas de remuneración salarial que la misma Ordenanza denominó asignaciones civiles.

Señaló que si la Asamblea se proponía actuar con fundamento en la primera función de este grupo, esto es, la de reestructurar la Administración Departamental, ha debido indicarlo así en su encabezamiento, de manera tal que procediera materialmente a la reestructuración, modificando la estructura administrativa, en este caso, suprimiendo empleos; pero, si lo que pretendía era fijar las escalas de remuneración y terminó erróneamente reestructurando la entidad y suprimiendo empleos, violó por indebida aplicación los artículos 300 (numeral 7) y 305 (numeral 7) de la Constitución Política, dado que este último atribuye al Gobernador la función de suprimir empleos.

Segundo cargo: Se violaron, por indebida aplicación, los artículos 305 (numeral 7) de la Constitución Política, que dispone que son atribuciones del Gobernador crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas, y 16 del Decreto 1223

de 1993, que establece que no pueden suprimirse empleos de carrera sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para sufragar los gastos que puedan demandar las indemnizaciones. La primera de tales normas resultó vulnerada en la medida en que el cargo no fue suprimido por el Gobernador, mediante el decreto 717 del 27 de diciembre de 1997, sino por la ordenanza 27 del 30 de noviembre de 1997. La segunda, porque los cargos se suprimieron sin contar con la disponibilidad presupuestal para pagar las indemnizaciones a que hubiera lugar, norma que no podía inaplicarse porque se encontraba vigente y

porque reglamenta la ley 27 de 1992, puesto que, en todo caso, al momento del recurso extraordinario no se le había cancelado la indemnización a la demandante.

Tercer cargo: La sentencia acusada viola los artículos 305 (numeral 7) de la Constitución Política y 3º del decreto 1223 de 1993, pues tanto la ordenanza 27 como el decreto 717 de 1997 se refieren, en forma genérica, a la supresión de un cargo de dibujante de la Secretaría de Obras Públicas, pero no dicen cuál de los tres existentes era el afectado con la supresión, luego el único acto que determinó que el cargo suprimido era el de la actora fue el oficio del 29 de diciembre de 1997, suscrito por el Secretario General de la Gobernación, mediante el cual le informó a ésta su desvinculación y los derechos que le correspondían por ley, por lo que resulta incuestionable que éste fue el verdadero acto administrativo que la retiró del servicio.

El numeral 5 del artículo 307 de la Constitución Política autoriza única y exclusivamente al Gobernador para suprimir empleos, pero, en este caso, quien suprimió el cargo que venía desempeñando la actora fue el Secretario General de la Gobernación. Considerar, como lo hizo la sentencia suplicada, que el oficio acusado es la comunicación a la que se refiere el artículo 3º del Decreto 1223 de 1993, implica incurrir en la violación de una y otra norma, ya que lo correcto era que el Gobernador, en un acto de contenido particular, ordenara que el cargo de la actora se suprimiera para que, luego, el Jefe de Personal, en cumplimiento del

citado artículo 3º, le hiciera la comunicación allí ordenada. Trámite del recurso Se concedió el 17 de julio de 2003 y se admitió el 20 de octubre del mismo año (folios 16 y 21 cuaderno principal). Corrido el traslado para alegar de conclusión, las partes guardaron silencio (Folios 37 y 38 del cuaderno principal).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Adelantado el trámite procesal correspondiente, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso, para lo cual se examinarán los siguientes aspectos: 1) referencias generales sobre el recurso extraordinario de súplica, 2) análisis específico de los cargos formulados en contra de la sentencia y 3) condena en costas.

1. Referencias generales sobre el recurso extraordinario de súplica El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 19981, estableció cuatro requisitos fundamentales para la procedencia de este recurso extraordinario: a) Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. c) Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas 1 Derogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005. sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. d) Que se interponga dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria del fallo

impugnado. En relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica solo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas; al respecto, ha manifestado lo siguiente: “…a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta… ‘Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde …’ mientras que se da el quebranto indirecto ‘…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…’ (casación civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de la ley sustancial implica, por contraposición que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído

en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas, y que, por lo tanto, ‘tampoco exista reparo que poner contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba’ (…)” (G.J. CXVl, pág 60 y CCXlX, pág. 260)2 (subrayas fuera de texto). La doctrina también se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales. Expresa el Ex Magistrado Humberto Murcia Ballén: “…la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos. Emanada (sic), por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, al error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos…”3. El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por vulneración directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar el análisis probatorio o fáctico efectuado por el juzgador. Como ha quedado explicado, también exige que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de

derecho en la apreciación de las pruebas. Igualmente, es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso 2 Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Civil, 19 de octubre de 1994, expediente 3972. 3 MURCIA BALLEN, Humberto: “Recurso de Casación Civil”, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 4ª ed. Actualizada, Bogotá, 1996. extraordinario de súplica tengan el carácter de normas sustanciales, naturaleza respecto de la cual la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en forma reiterada, lo siguiente: - “…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que ‘en razón de una situación fáctica concreta, creen, modifiquen o extingan las relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…’, de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciados, como tampoco las tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo’ (G. J.

T. CLI, pág. 241)” 4. - “…la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de ‘…una norma de derecho sustancial’, entendiendo tal … la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que

permite calificarlo como sustancial; por consiguiente ‘… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordenativas o reguladoras de la actividad in procedendo’ (G. J. T. CLI, pág 254)”5 (subrayas fuera de texto). Por último, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de decisiones proferidas en el ámbito del antiguo recurso de anulación, como en el siguiente pronunciamiento, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia: “Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”6.

2. Análisis de los cargos formulados En el primer cargo, la parte recurrente alegó que la sentencia suplicada violó el inciso final del artículo 300 de la Constitución Política, por aplicación indebida y/o interpretación errónea.

Este cargo no está llamado a prosperar, pues las causales de violación directa de la ley son excluyentes entre sí, de manera que no se puede predicar de una misma norma la violación por interpretación errónea y por indebida aplicación, como ocurrió en este caso, en relación con el artículo 300 de la Constitución Política. En efecto, en el recurso se lee: 4 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, 24 de junio de 1997, exp. 6612. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 20 de enero de 1995, exp. 4305. 6 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 24 de noviembre de 2002, exp. S-169. “Invoco como causal de súplica, la contemplada en el artículo 194 de C.C.A., (violación directa por aplicación indebida), en la medida en que la sentencia que se acusa viola directamente el artículo 300 inciso final de la Carta Política, por aplicación indebida y /o interpretación errónea”7. Sobre el particular, la jurisprudencia ha dicho8: “Es precisamente por lo anterior que procede hacer el análisis de los únicos tres eventos en los que, conforme al artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, una sentencia puede violar de manera directa una o más normas sustanciales, que, como se dijo, puede presentarse: por falta de aplicación, por aplicación indebida o por interpretación errónea. Es necesario dejar claro que estos modos de quebranto son autónomos y se excluyen entre sí, por lo que no es posible, respecto de una misma norma, que se dé la infracción simultánea por más de uno de estos conceptos9”.

Dijo también la parte recurrente que ocurrió la violación directa por aplicación indebida del numeral 7 del artículo 300, de la Constitución Política, pero no atribuye dicha violación a la sentencia suplicada, sino a la Asamblea Departamental, con la expedición de la Ordenanza 27 de 30 de noviembre de 1997, en cuanto afirma que “Es incuestionable que la ordenanza acusada, tuvo su origen en el proyecto presentado por el entonces Secretario de Hacienda Departamental, pero igual debe darse por sentado que es