CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-01131-01(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Procede por violación de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Renuncia del demandante a la indexación de la condena / NORMA QUE CONSAGRA LA FORMULA PARA EL CALCULO DEL PAGO DE CONDENAS A CARGO DE LA ADMINISTRACION – No es una norma de carácter sustancial Aún cuando el actor no indicó expresamente la causal específica para la interposición del recurso, se infiere que su planteamiento procura argumentar la violación por falta de aplicación del artículo 178 del C.C.A., al no haberse indexado el valor de la condena impuesta a la Contraloría de Bogotá, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandas y en virtud de la cual fueron reconocidos los derechos laborales conculcados por la entidad demanda. Asimismo, es viable inferir que el actor considera violada por falta de aplicación, la disposición prevista en el artículo 230 de la C.P. Lo anterior, como se señaló, en razón de que el actor había renunciado a la indexación, lo cual, según éste, no era de factible aceptación dada la naturaleza irrenunciable de los derechos laborales y la obligatoria aplicación de la mencionada norma, al ser, además, una disposición de derecho público. Ahora bien, a fin de esclarecer la procedencia del recurso en estudio, es menester determinar si la norma que se acusa como violada reviste el carácter de sustancial, pues como se anotó, es este un presupuesto fundamental del mismo. El artículo 178 del C.C.A. dispone: “Ajuste de valor. La liquidación de las condenas que

se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor”. Como se observa, la norma que se invoca como vulnerada consagra una fórmula para el pago de las condenas a cargo de la administración. De hecho, esta Corporación ha aclarado que se trata de una medida que se limita a mantener el valor adquisitivo de la moneda y esta actualización no hace parte de una indemnización o condena. Por su parte, esta Corporación se ha referido al concepto de norma sustancial precisando que ésta es la que en razón de una situación fáctica concreta, crea, modifica o extingue relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en la actuación. Es evidente, entonces, que la disposición en comento no es de naturaleza sustancial por cuanto no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, sino que instruye sobre la manera de liquidar las sumas que el juez reconozca como condenatorias a favor del administrado, lo que a su turno permite aducir que le asistió razón al ad quem al afirmar que la norma del artículo 178 del C.C.A., es de estirpe patrimonial por lo que era susceptible de renuncia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 178

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01131-01(S) Actor: CARLOS ADOLFO CORTES MORENO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 de 2005, y en el Acuerdo núm. 321 de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 28 de noviembre de 2002, proferida por la Sección Segunda Subsección A de esta Corporación, por medio de la cual se confirmó la sentencia de 05 de agosto de 1999 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó las excepciones propuestas por la parte demandada y accedió a las súplicas de la demanda declarándose la nulidad de las resoluciones 474 de marzo 19 de 1993 y 612 de abril del mismo año, de la Contraloría de Bogotá. ANTECEDENTES I.1-. El señor CARLOS ADOLFO CORTÉS MORENO, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones 474 de marzo 19 de 1993 y 612 de abril del mismo año de la Contraloría de Bogotá, por medio de las cuales se sancionó al actor con

destitución del empleo que servía en la Contraloría de Bogotá y se le impuso una inhabilidad para desempeñar cargos públicos por un año. I.2. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, ordenando al Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Contraloría de Santafé de Bogotá D.C. reintegrar a su cargo o a otro de igual o superior categoría al señor Cortés Moreno, y se condenó a la administración distrital a pagarle todos los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir durante el lapso de su desvinculación laboral y el reintegro a la función pública, sin que hubiese solución de continuidad por el motivo de su ilegal retiro. Asimismo, se dispuso que la demandada daría cumplimiento a la decisión adoptada en el término señalado en el artículo 176 del C.C.A. I.3. No obstante lo anterior, la parte actora presentó apelación con sustento en el hecho de no haberse dispuesto el ajuste del valor de la condena (indexación) habiendo fundamentado el juez esta decisión, en la renuncia que sobre aquella y otras pretensiones presentara la parte accionante en dos escritos sucesivos que obran en el proceso, y en los cuales se anotó la manifestación de desistir. II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA La Sección Segunda, Subsección “B”, de esta Corporación mediante la Sentencia objeto del recurso extraordinario, confirmó la Sentencia de primera instancia, y en lo que respecta a los motivos del recurso de súplica adujo lo siguiente: II.1. El ajuste de valor de la condena previsto en el artículo 178

del C.C.A. constituye un derecho patrimonial del demandante de carácter renunciable, así surja de la satisfacción por vía judicial de un derecho de carácter laboral, esto es, cuyo reconocimiento haya obtenido a través del ejercicio de las acciones contencioso administrativas. Como la indexación constituye la manera de actualizar las condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la devaluación de la moneda, con el fin de salvaguardar el poder adquisitivo de las mismas; para este caso de los salarios y prestaciones sociales, mas no el pago en sí del monto de estos, que es el que realmente materializa el derecho laboral cuya satisfacción perseguía, sí el señor Cortes Moreno consideró que el restablecimiento del derecho vulnerado con la expedición de dicho acto se cumplía a cabalidad con la cancelación del monto de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir y por esa razón desistió de su petición de indexación de los mismos, la Sala carece de la facultad para decretar el ajuste de valor. Reitera lo anterior, por cuanto en el momento procesal oportuno, en forma incontrovertible y clara renunció a la posibilidad de que la jurisdicción decretara a su favor la indexación de tales haberes y porque realmente se está ante una pretensión inexistente ya que el hecho de haberla formulado y luego retirado expresamente, es indicativo de la voluntad del señor Cortés Moreno, manifestada a través de su apoderado, de hacerla desaparecer del ámbito jurídico. Esta circunstancia dejó al fallador sin herramientas jurídicas y legalmente válidas para decretar el ajuste de valor de la condena

económica que el demandante volvió a solicitar al requerir la adición del fallo. Admitir esta petición extemporánea y fuera de contexto, equivaldría a despojar las etapas del proceso del carácter preclusivo que le es propio y a desconocer la condición de rogada de la jurisdicción contencioso administrativo. IIIFUNDAMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO El demandante recurre en súplica la sentencia de segunda instancia, fundamentalmente por no haber accedido al reconocimiento de la indexación de la condena prevista en el artículo 178 del C.C.A., solicitada en el recurso de apelación. Como fundamento del recurso, expone, en síntesis, lo siguiente: III.1. “Los autos mediante los cuales el Tribunal aceptó los desistimientos son ilegales porque si bien es cierto estos eran la consecuencia de una manifestación libre y espontánea de la parte actora, en el fondo no lo eran tanto” (SIC), pues este desistimiento estaba motivado en la concepción imperante en ese momento de que al sumar a la petición de nulidad y restablecimiento del derecho la solicitud de indexar la condena en el evento en que ésta fuese la consecuencia de la demanda, haría incurrir al accionante en una indebida acumulación de pretensiones. Por otro lado, el Tribunal no podía aceptar los desistimientos en cuanto tenían un contenido netamente laboral, y estos derechos son irrenunciables. En el escrito de apelación se señaló, en relación con el asunto de la indexación de la condena, que el fallador dejó de aplicar la ley, en cuanto no decretó la actualización o ajuste de la condena,

que por ser norma de orden público prevista en el artículo 178 del C.C.A., es de perentoria aplicación. Por contera, la sentencia suplicada, además de violar esta norma, vulnera también el artículo 230 de la C.P.., motivos que de conformidad con el artículo 194 del C.C.A., son base para impetrar la súplica. Así, indica que es mandato legal que al realizarse la condena debe actualizarse la suma a los valores que correspondan al momento en que ella se produce, pues si bien es cierto se liquida sobre las sumas dejadas de percibir, esto es, sueldos y prestaciones pasados, no es menos cierto que estos han perdido su valor adquisitivo por efectos de la inflación y así lo ha reconocido la Corte Constitucional. La Sentencia objeto de súplica incurrió en el mismo error que vició el pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, admitir el desistimiento de las pretensiones con claro contenido de derechos laborales irrenunciables, que no patrimoniales como lo dice el ad quem, y que lo hicieron negar la indexación de la condena que procede legalmente. III.3-. Argumentó, en apoyo de sus pretensiones, que se violaron los artículos 230 de la C.P., y 178 del C.C.A., en los términos anteriormente señalados. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Prevé el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o

Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas (…).” Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3°, ibídem, las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación deberán decidir aquellos en los que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 27 de abril de 2005, se había dictado auto admisorio. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Esta Corporación ha precisado que el recurso en comento fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza, igualdad en el trato y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales. Del texto legal transcrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de hacer actuar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de

derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó. Del resumen que antecede, es posible señalar que aún cuando el actor no indicó expresamente la causal específica para la interposición del recurso, se infiere que su planteamiento procura argumentar la violación por falta de aplicación del artículo 178 del C.C.A., al no haberse indexado el valor de la condena impuesta a la Contraloría de Bogotá, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandas y en virtud de la cual fueron reconocidos los derechos laborales conculcados por la entidad demanda. Asimismo, es viable inferir que el actor considera violada por falta de aplicación, la disposición prevista en el artículo 230 de la C.P. Lo anterior, como se señaló, en razón de que el actor había renunciado a la indexación, lo cual, según éste, no era de factible aceptación dada la naturaleza irrenunciable de los derechos laborales y la obligatoria aplicación de la mencionada norma, al ser, además, una disposición de derecho público. Ahora bien, a fin de esclarecer la procedencia del recurso en estudio, es menester determinar si la norma que se acusa como violada reviste el carácter de sustancial, pues como se anotó, es este un presupuesto fundamental del mismo. El artículo 178 del C.C.A. dispone: “Ajuste de valor. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los

casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor”. Como se observa, la norma que se invoca como vulnerada consagra una fórmula para el pago de las condenas a cargo de la administración. De hecho, esta Corporación ha aclarado que se trata de una medida que se limita a mantener el valor adquisitivo de la moneda y esta actualización no hace parte de una indemnización o condena1. Por su parte, esta Corporación se ha referido al concepto de norma sustancial precisando que ésta es la que en razón de una situación fáctica concreta, crea, modifica o extingue relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en la actuación2. Es evidente, entonces, que la disposición en comento no es de naturaleza sustancial por cuanto no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, sino que instruye sobre la manera de liquidar las sumas que el juez reconozca como condenatorias a favor del administrado, lo que a su turno permite aducir que le asistió razón al ad quem al afirmar que la norma del artículo 178 del C.C.A., es de estirpe patrimonial por lo que era susceptible de renuncia. Lo propio se observa frente a la vulneración alegada del artículo 230 de la C.P.3, pues de su tenor literal se destaca que el mismo 1 Léase la sentencia de 28 de abril de 2005, Sección Primera, Expediente No. 00571, M.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso. 2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 24 de septiembre de

2002, Expediente con radicado No. S-169. M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 3 “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. ilustra al juez en el sentido de que al emitir sus providencias debe estarse al imperio de la ley y le indica los criterios auxiliares a observar en su labor de administrar justicia, pero en modo alguno, consagra un derecho sustancial susceptible de habilitar el recurso en estudio. Por otro lado, no sobra anotar que para la Sala lo advertido en la sustentación del presente recurso, es el propósito de que sea considerada por tercera vez la solicitud de indexación. expuesta en un primer momento con ocasión de la Sentencia de primera instancia al pretender que se adicionare en este aspecto; luego, como argumento de la apelación, y ahora en el curso de la súplica, frente a lo cual, es de recordar que este mecanismo no fue instituido para evaluar nuevamente los razonamientos de hecho y de derecho planteados en la demanda y/o en la apelación, y decididos en las instancias procesales establecidas para el efecto, pues como se anotó, tal propósito desbordaría el alcance de este recurso. Así las cosas, la decisión no puede ser otra que declarar impróspero el recurso extraordinario de súplica, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de decisión No. 20,

administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Primero: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Segundo: CONDÉNASE en costas a la parte recurrente, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 392 y siguientes del C. de P.C.

Liquídense por Secretaría.

Tercero: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente a la Sección de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 20, en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ Aclara voto

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

ACLARACIÓN DE VOTO Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01131-01(S)

Actor: CARLOS ADOLFO CORTES MORENO Referencia: ACLARACION DE VOTO – JORGE OCTAVIO RAMIREZ Aunque comparto la decisión que se adopta en la sentencia del 3 de marzo de 2015, por la que se declaró la no prosperidad del recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 28 de noviembre de 2002, proferida por la Sección Segunda –Subsección Ade esta Corporación, me permito aclarar voto en cuanto

considero que los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo y 230 de la Constitución sí son de naturaleza sustancial, contrario a lo afirmado en el fallo, en el que se sostiene su naturaleza procesal (págs. 11-12). Dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo: “ARTICULO 178. AJUSTE DE VALOR. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor”. Como puede verse, del texto de la norma en cita se desprende la naturaleza sustancial de la misma, porque consagra, de manera indirecta, un derecho patrimonial: el derecho a la indexación de la condena que, precisamente por ser patrimonial, es susceptible de renuncia como se manifestó en el fallo. Por su parte, el artículo 230 de la Constitución prevé: “ARTICULO 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. Dicha norma también puede considerarse como sustancial en la medida en que de ella se desprende el derecho de los administrados a que las decisiones judiciales que resuelvan sus controversias se fundamenten en el ordenamiento jurídico. La postura que se defiende no cambiaría el sentido de la decisión adoptada por la Sala en el caso concreto porque los cargos

invocados en la demanda no están llamados a prosperar, ya que como se dijo en la sentencia, el propósito del recurrente es que sea considerada por tercera vez la solicitud de indexación de la condena, asunto que ya fue definido por la instancia ordinaria y que no puede ser objeto de discusión por esta vía procesal excepcional. No obstante, considero importante aclarar la naturaleza de las normas invocadas por el recurrente para futuras decisiones. En este sentido dejo presentada esta aclaración de voto. Fecha ut supra.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ