CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-01434-01(S)-2017

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Evolución normativa y derogación La Ley 11 de 1975, “por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del Decreto-Ley 528 de 1964 y el artículo 4° de la ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado”, creó en el artículo 2º el “recurso de súplica” contra los autos interlocutorios o las sentencias de las Secciones de esta Corporación que acogieran “doctrina contraria a alguna jurisprudencia” y le atribuyó la competencia para resolverlo a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Dicha norma -que en su momento se incorporó al Código Contencioso Administrativo en el artículo 130sería luego subrogada por el artículo 21 del Decreto-ley 2304 de 1989, para establecer que los Consejeros de la Sección que profirió el fallo suplicado no participarían en la decisión. Posteriormente, mediante el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se modificó sustancialmente el recurso en cita, convirtiéndolo en el recurso extraordinario de súplica, regulado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Así concebido, el recurso procedía contra las sentencias ejecutoriadas de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado por la causal única de violación directa de normas sustanciales, por cualquiera de tres modalidades de violación, a saber: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. El referido artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 y, de este modo, desapareció el recurso

extraordinario de súplica. Para decidir los recursos pendientes de fallo, la misma ley creó Salas Especiales Transitorias dentro del Consejo de Estado, cuya conformación fue complementada por el Acuerdo No. 036 de 14 de junio de 2005, de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 de 2010 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica irresolutos, como el del presente caso, lo que guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2012, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado FUENTE FORMAL: LEY 11 DE 1975 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 7 / LEY 954 DE 2005 – ARTÍCULO 2 RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales. No constituye una nueva instancia / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES – Puede presentarse por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES – Se debe indicar de forma precisa la violación que se alega La violación directa de normas sustanciales era la única causal del recurso, entendiendo por aquéllas las “que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación”. En esa medida, la súplica

extraordinaria no daba cabida a cargos por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales. (…) Adicionalmente, esa violación directa podía presentarse en tres modalidades: aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. (…) “La falta de aplicación se presenta cuando el fallador omite aplicar la norma que correspondía. Por su lado, la aplicación indebida se configura cuando el juez aplica normas que no eran las pertinentes al caso objeto de decisión. Y, por último, la interpretación errónea se da cuando el juez elige acertadamente la norma pero le atribuye un significado que no es correcto” .Teniendo en cuenta la limitación normativa respecto de la causal, esta Corporación siempre insistió en que el recurso extraordinario de súplica no era un medio judicial para replantear la discusión de fondo propia de las instancias. (…) El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo exigía la indicación precisa de las normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, este recurso no admitía “acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de leyes o estatutos para formular los cargos” y era “necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, existiera afinidad de materia”. (…) Resulta pertinente precisar que, en virtud del desarrollo de los motivos de infracción de las normas expuestos por el demandante para obtener la revocatoria de la sentencia impugnada y, por ende, la prosperidad de las pretensiones de la demanda, el recurso extraordinario de súplica se torna

claramente improcedente, pues lo pretendido por el recurrente mediante ese medio de impugnación no es otra cosa que darle paso a una nueva instancia, a través de la cual se efectúe una revisión total del proceso en sus aspectos fácticos y jurídicos, así como la apreciación de los medios de prueba allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aspectos estos que, según se dejó expuesto en las consideraciones generales de este proveído, resultan ajenos a la procedencia del recurso interpuesto. (…) La Sala insiste en que para la procedencia del medio de impugnación extraordinario interpuesto resulta indispensable que el impugnante indique en forma precisa la norma sustancial supuestamente infringida por la sentencia objeto de la impugnación, así como su errónea interpretación, pero partiendo de supuestos fáctico/normativos reales, pero no reiterando puntos de vista personales acerca de la manera como debieron ser interpretadas las pruebas, a efecto de sustentar la supuesta omisión en la aplicación de normas sustantivas o la manera de interpretarlas. De lo hasta aquí expuesto se concluye que, de conformidad con lo anotado, teniendo como marco de referencia lo alegado por el recurrente, en el presente caso no se trata de falta de aplicación de las normas que regulaban la situación laboral del actor, sino de una posición jurídica divergente a la asumida por el juez en el fallo cuestionado y dicha postura no goza de la entidad suficiente para declarar fundado el recurso extraordinario de súplica.(…) Se desestima el recurso interpuesto y se procede a condenar en costas a la parte recurrente, de acuerdo con las previsiones del inciso cuarto del artículo 194 del Código Contencioso

Administrativo FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente (E): MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01434-01(S)

Actor: LUIS GERARDO RODRÍGUEZ MORENO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTRO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y en el Acuerdo No. 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, conoce la Sala Primera Especial de Decisión del recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 23 de enero de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 4364-2001.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Luis Gerardo Rodríguez Moreno, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: .- Fallo disciplinario correspondiente al auto No. 017 del 11 de febrero de 1998, proferido en primera instancia por el Comandante del Departamento de Policía del Quindío, dentro del informativo disciplinario No. 146 de 1997. .- Fallo disciplinario de fecha 28 de julio de 1998, proferido en segunda instancia

por el Director General de la Policía Nacional. .- Resolución No. 03935 de 26 de noviembre de 1998, expedida por el Ministerio de de Defensa Nacional, por medio de la cual se retiró al demandante en forma absoluta del servicio activo de la Policía Nacional, por destitución. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada efectuar su reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría, teniendo en cuenta su antigüedad y el grado de sus compañeros de curso de oficial, así como pagarle los salarios, prestaciones sociales y bonificaciones dejados de percibir por efecto del acto acusado, sumas que deberían ajustarse en su valor, en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo y, finalmente, pidió que se declare que para los efectos prestacionales no ha existido solución de continuidad desde la fecha de su retiro hasta la de su reintegro. Para fundamentar sus pretensiones expuso, en síntesis, que su trayectoria profesional se encuentra plasmada en su hoja de vida, en la que se analiza su vida institucional desde el momento en que fue incorporado como cadete hasta la fecha de su retiro, documento que determina con precisión sus cualidades morales, en contravía con lo consignado en las investigaciones penal y disciplinaria. Agregó, que la investigación disciplinaria no se realizó de acuerdo con las normas que regulaban el tema; que se violó el principio de la doble instancia, porque el fallo de primera instancia no había aplicado la destitución, solo la había solicitado; que se inició el proceso disciplinario sin que se hubiere presentado queja; que el funcionario que profirió el pliego de cargos no se encontraba facultado para ello,

por lo que considera que esa actuación es nula y, por lo mismo, el acto administrativo de retiro del servicio. El demandante citó como vulneradas las siguientes normas:  De la Constitución Política, el artículo 29.  De la Ley 200 de 1995, los artículos 4 a 9, 12 a 14, 16, 18, 23, 24, 28, 37, 38, 46, 47, 50, 60, 61, 63, 73, 75 a 78, 80, 92, 93, 115, 117 a 128, 130, 131, 138 a 144, 147 a 151, 156 a 158 y 175.  Del Código de Procedimiento Civil, los artículos 174, 187 y 194.  Del Código de Procedimiento Penal, los artículos 40, 249, 254, 255, 300 y 302.  Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 84, 168 y 169.  Del Decreto 2584 de 1993, los artículos 2, 3 y 88.  Las circulares internas de la Policía Nacional 02932 INSGE-AJUIN-744 del 3 de diciembre de 1990; 086/DIPLA-RERUM-744 del 3 de septiembre de 1990; 029 de marzo 13 de 1997 y 064 de agosto 8 de 1997.  Los oficios de la Policía Nacional 1122-INSGE-AÑADI; 447 IGAR – ASJ – 725 y 447-GAR-A55-7252.

2. La sentencia suplicada Corresponde a la proferida por la Sección Segunda, Subsección B, de esta

Corporación, el 23 de enero de 2003, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 4364-2001, promovido por Luis Gerardo Rodríguez Moreno contra la decisión adoptada por el Comandante del Departamento de Policía del Quindío, el 11 de febrero de 1998, la proferida por el Director General de la Policía Nacional, el 28 de julio de 1998, y la Resolución 03935 del 26 de noviembre de 1998. La sentencia suplicada revocó la proferida en primera instancia por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de marzo de 2001, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Dicha decisión estuvo respaldada, básicamente, en la siguiente argumentación (se transcribe fiel al original): “En síntesis, la normas de la Ley 200 de 1995 son de imperioso aplicación en aspectos de procedimiento durante los trámites que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública y en los aspectos sustanciales rige la norma especial, que para la época en que se expidió el auto de apertura de la investigación estaba compilada en el Decreto 2584 de 1993 y el Decreto 575 de 1995. “…De lo expuesto, se infiere que la comisión prevista en la Ley 200 de 1995, es viable conferirla para ádelantar la etapa de investigación, para practicar pruebas en la etapa de indagación o de investigación y para llevar a cabo la diligencia de notificación personal cuando fuere el caso y salvo los anteriores eventos, el comisionado incurrirá en

extralimitación de sus funciones, siempre que desborde el marco de las competencias señaladas. “La etapa de la investigación finaliza con la evaluación y bajo este entendido, la evacuación hace parte de dicha etapa, luego es de la esfera de conocimiento del funcionario comisionado proferir el auto de cargo o de archivo porque la competencia para adelantarla abarca la posibilidad de evaluarla. “Con respecto a los restantes cargos de la demanda, advierte la Sala que fueron expuestos en forma confusa pero haciendo un esfuerzo imperativo se encuentra que no tienen vocación de prosperidad. “En efecto, se observa que la investigación disciplinaria que culminó con la destitución del actor, se originó por la presunta transgresión del Reglamento de Disciplina y Ética para la Policía Nacional en su artículo 39 ordinales 13, 19, 20, 22, literales a, b y c, 28, 34 y 35 por haber incurrido en la presunta falsedad de un documento al presionar al patrullero BUITRAGO GRASS JAIME con el visto bueno del Mayor MORA QUIÑÓNEZ para que cambiara el contenido de la declaración rendida por el Subteniente SERNA BUSTAMANTE. “En consideración a lo expuesto, no encuentra la Sala necesaria la acumulación de la investigación disciplinaria originada por el trato descortés en que se dirigió a un grupo de servidores o denominado madrazó con la que culminó con la destitución del actor, por generarse en hechos diversos, acontecidos en diferentes circunstancias fácticas. “De otra parte, el demandante considera que en la investigación disciplinaria se incurrió en indebida valoración probatoria porque

solamente hubo un testigo, denominado erróneamente por el funcionario disciplinante como la prueba de confesión. Revisada la actuación, se aprecia que para adoptar la sanción de destitución se acudió a otros medios de prueba que fueron los que permitieron llegar al convencimiento de la vulneración de las normas disciplinarias en que se fundamentó el retiro y por ende, no es de recibo la afirmación expuesta en la demanda fundada en la tesis del testigo único. “Además, la imputación de testigo sospechoso se efectúa sin esgrimir razones que comprometan el grado de imparcialidad del declarante JAIME BUITRAGO GRASS quien vinculó al actor en conductas que se subsumen en faltas disciplinarias y en consecuencia, estima la Sala que la responsabilidad que se endilgó al demandante se edificó en pruebas legales y oportunamente allegadas al proceso. “Por esta misma circunstancia, descarta el ad quem el cargo consistente en que no se demostró la responsabilidad del inculpado ni se observaron las normas sustanciales disciplinarias del Decreto Nro. 2584 de 1993 concordante con la Ley 200 de 1995. “Adicionalmente, no participa la Sala de la perspectiva consistente en que se vulneró la regla que enseña el análisis integral de los medios probatorios, toda vez que en la demanda se aduce genéricamente que los elementos allegados debieron valorarse con base en lo ordenado por los artículos 223, 302 a 304 del Código de Procedimiento Penal en concordancia con los artículos 542 a 545 del Código de Justicia Penal Militar, sin precisar concretamente los yerros en que se incurrió en la

valoración probatoria. “…La omisión en decretar y practicar las pruebas que se alega en la exposición del concepto de violación, no constituye obstáculo para mantener la legalidad de los actos acusados, pues se reitera, que los elementos allegados son considerados por la Sala aptos e idóneos para sustentar la violación de las normas disciplinarias y para respaldar la decisión de destituir al actor de la entidad. “En lo concerniente a que la actuación administrativa violó el principio de la doble instancia por cuanto en el fallo de primera instancia no se aplicó la destitución sino que esta medida apenas se solicitó, se observa que en el artículo 2º del proveído de 11 de febrero de 1998 dictado por el Comandante del Departamento de Policía del Quindío, se dispuso concretamente: … Responsabilizar disciplinariamente al señor Capitán RODRÍGUEZ MORENO LUIS GERARDO C.C. No. 79.405.486, por haber transgredido el Decreto 2584/93, en su artículo 39 ordinales 13, 22, 28, 34 y 35, consistente en haber indicado al Patrullero BUITRAGO GRASS, para que cambiara una declaración del Subteniente SENA BUSTAMANTE, que había rendido en su contra, dentro de la Indagación Preliminar No. 062/97, con el agravante de que se lo (sic) falsificó la firma al citado Oficial. “Asimismo, considera la Sala que la investigación disciplinaria podía adelantarse sin que necesariamente existiera una queja contra el demandante RODRIGUEZ MORENO por parte del Subteniente SENA, puesto que para iniciar una actuación de esta naturaleza se requiere

únicamente el conocimiento de un hecho, y precisamente el suceso con posibles repercusiones en el ámbito del derecho disciplinario fue dado a conocer por el Comandante del Primer Distrito de Armenia al Comandante del Departamento de Policía del Quindío. “Igualmente, la prueba grafológica practicada por el INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL obrante en el proceso penal que por los mismos hechos se adelantó y que fue trasladada al proceso disciplinario, podía ser valorada para determinar si el actor incurrió en faltas de esta última naturaleza quedando facultado para ejercitar el principio de contradicción y para exponer las razones de oposición al contenido del mencionado documento. “Por este motivo, estima la Sala que son infundados los cargos sustentados en que el funcionario disciplinante se inmiscuyó en la órbita del juez penal, pues el hecho investigado podría dar origen a ambos diligenciamientos por ser diferente la fuente y naturaleza que los motiva, sin que exista impedimento para efectuar con sujeción a los principios de valoración probatoria el traslado de piezas probatorias relevantes en uno u otro diligenciamiento con la finalidad de obtener certeza del hecho que se investiga”1.

3. El recurso extraordinario de súplica El señor Luis Gerardo Rodríguez Moreno, mediante apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de súplica contra el fallo antes referido, en contra del cual formuló los siguientes cargos2: .- Violación directa por falta de aplicación del artículo 29 de la Constitución Política, artículo 3 del Código Contencioso Administrativo, artículos 5, 18, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995, artículos 31 y 181 del Código de Procedimiento

Civil Señaló el impugnante que el juez de segunda instancia al revocar el fallo proferido por el tribunal de descongestión inaplicó las siguientes normas jurídicas (se transcribe de forma literal): 1 Folios 747 a 761 del cuaderno No. 6. 2 Escrito obrante de folios 1 a 50 del cuaderno No. 4, presentado el 21 de agosto de 2002. “… el principio de imparcialidad previsto en el Art, 3 del C.C.A., concordante con el Art. 29 de la C.P., art. 5 de la Ley 200 de 1995, art. 57 y 61 de la Ley 200 de 1995, arts. 31 y 181 del C.P.C., por cuanto de forma integral y de fondo no desvirtuó la fundamentación que tuvo el fallador de primera instancia para atender favorablemente las súplicas de la demanda, apreciándose la desigualdad de tratamiento entre las partes..., apreciándose que en forma descontextualizada el fallador de segunda instancia tomó lo considerado por el fallador de primera instancia e hizo referencias contrarias a los aspectos jurídicos vigentes en la normatividad que dejó de aplicar en el presente caso, que corresponde al primer cargo de este recurso, revocando el fallo de primera instancia y denegando las súplicas de la demanda”. Agregó que aunque la Ley 200 de 1995 es de imperiosa aplicación en aspectos de procedimiento disciplinario “también es cierto que debió aplicarse el Código Disciplinario único en toda su extensión y en forma integral con la normatividad pertinente, observándose que prescindió de normas constitucionales y legales

que permitan una interpretación armónica y sistemática, imponiéndose la conciliación de los distintos valores y principios en que se funda el sistema normativo, debiendo ubicar el ordenamiento jurídico que regula un aspecto determinado, en este caso la COMISIÓN”. En conclusión, advirtió que se dejaron de aplicar los artículos 29 de la Constitución Política, 5, 18, 57 y 61 de la Ley 200 de 1995, 31 y 181 del Código de Procedimiento Civil. Insistió en que el competente para proferir el pliego de cargos en el proceso disciplinario que le iniciaron era el Comandante de Policía y no el funcionario instructor, quien solo estaba facultado para practicar pruebas, por lo que debe deducirse que la investigación disciplinaria es nula y por tanto los fallos de primera y de segunda instancia proferidos en esa actuación, así como la Resolución No. 03935 que ejecutó el retiro del demandante. Finalmente, reiteró que los planteamientos del fallador de primera instancia corresponden a la realidad, mientras que “los de segunda instancia son contrarios a los hechos y a la normatividad vigente en relación con los aspectos de la COMISIÓN”. .- Violación directa por falta de aplicación del artículo 31 de la Constitución Política, artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, artículos 18, 155 y 157 de la Ley 200 de 1995 y el artículo 18 de la Ley 600 de 2000 Consideró que en el proceso disciplinario se violó el principio de la doble instancia porque el fallador de segunda instancia, al acoger la decisión del inferior, no podía declarar la destitución, ya que solo había sido solicitada y no declarada;

apreciación que realiza para concluir que los fallos de primera y de segunda instancia se encuentran viciados de nulidad, así como “el acto de ejecución del Ministro de Defensa Nacional por el cual se causó el retiro de RODRÍGUEZ MORENO”. .- Violación directa por interpretación errónea del artículo 40 del Decreto 2700 del 30 de noviembre de 1991, artículos 153 y 154 de la Ley 600 de 2000 Manifestó el impugnante que no comparte la afirmación realizada por la Sala de Decisión en la que aseveró que “los cargos sustentados en que el funcionario disciplinante se inmiscuyó en la órbita del juez penal son infundados, pues el hecho investigado podía dar origen a ambos diligenciamientos por ser diferente la fuente y naturaleza que los motiva”. Lo anterior, porque la competencia del juez disciplinario se circunscribe a este tipo de conductas y cuando el juicio de reproche toca con hechos punibles “la existencia de estos deberá estar previa y plenamente comprobada por los medios idóneos ante las autoridades competentes, haciéndose por lo tanto insoslayable la prejudicialidad penal en tal aspecto”. Consideró que, por lo anterior, el juez disciplinario de segunda instancia se debió pronunciar sobre la prejudicialidad planteada y suspender el trámite del proceso disciplinario, hasta tanto se decidiera lo relativo al proceso penal iniciado por falsedad ideológica y material, y agregó que, como no se hizo, se está frente a la transgresión del artículo 29 de la Constitución Política.

4. Trámite del recurso La Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación concedió el recurso

mediante auto de 18 de septiembre de 20033, el cual fue admitido por providencia de 20 de enero de 20044. 3 Folio 17 del cuaderno No. 8. 4 Folio 20 del cuaderno No. 8. El Ministerio de Defensa Nacional fue notificado el 9 de marzo de 20045 y el Ministerio Público el 17 de marzo de esa misma anualidad6. Mediante auto del 20 de abril de 2004, se corrió traslado para alegar. Dentro del término concedido, el Ministerio de Defensa Nacional manifestó que el hecho de que el impugnante no comparta el fallo de segunda instancia no es razón suficiente para que la actuación sea tildada de irregular o ilegal; agregó que el fallador valoró las pruebas arrimadas al proceso dentro de las reglas de la sana crítica, lo que no puede ser objeto de nuevo juzgamiento7. El demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La competencia de esta Sala Transitoria se deriva de lo establecido en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2012, el cual

dispone: “ARTÍCULO SEGUNDO: Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo: “(…) “2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente”.

2. La evolución normativa y desaparición del recurso extraordinario de

súplica La Ley 11 de 1975, “por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del Decreto-Ley 528 de 1964 y el artículo 4° de la ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado”, creó en el artículo 2º el “recurso de súplica” contra los autos interlocutorios o las sentencias 5 Folio 21 del cuaderno No. 8. 6 Folio 22 del cuaderno No. 8. 7 Folios 24 y 25 del cuaderno No. 8. de las Secciones de esta Corporación que acogieran “doctrina contraria a alguna jurisprudencia” y le atribuyó la competencia para resolverlo a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Dicha norma -que en su momento se incorporó al Código Contencioso Administrativo en el artículo 130sería luego subrogada por el artículo 21 del Decreto-ley 2304 de 1989, para establecer que los Consejeros de la Sección que profirió el fallo suplicado no participarían en la decisión. Posteriormente, mediante el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se modificó sustancialmente el recurso en cita, convirtiéndolo en el recurso extraordinario de súplica, regulado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Así concebido, el recurso procedía contra las sentencias ejecutoriadas de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado por la causal única de violación directa de normas sustanciales, por cualquiera de tres modalidades de violación,

a saber: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. El referido artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 y, de este modo, desapareció el recurso extraordinario de súplica. Para decidir los recursos pendientes de fallo, la misma ley creó Salas Especiales Transitorias dentro del Consejo de Estado, cuya conformación fue complementada por el Acuerdo No. 036 de 14 de junio de 2005, de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 de 2010 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica irresolutos, como el del presente caso, lo que guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2012, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

3. Generalidades del recurso extraordinario de súplica por violación directa de normas sustanciales El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo -que regía para la época en que fue interpuesto el recurso sub judiceestablecía las condiciones de procedencia, los requisitos, el término de caducidad, el trámite de este medio de impugnación de sentencias y las costas.

La violación directa de normas sustanciales era la única causal del recurso, entendiendo por aquéllas las “que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas

entre las personas implicadas en tal situación”8. En esa medida, la súplica extraordinaria no daba cabida a cargos por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales, tal como lo explicó una de las salas especiales transitorias conformadas para decidir esta clase de recursos: “En efecto, la norma procesal simplemente establece los mecanismos para hacer efectivos los derechos subjetivos, definiendo las etapas y ritualidades que, en defensa del orden público, deben seguir obligatoriamente los administrados para solucionar sus conflictos de intereses, pero, normalmente por su naturaleza no contiene la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas, ni define en sí misma la solución de un conflicto de intereses determinado. Es en este contexto donde es posible apreciar con meridiana claridad que la violación a la norma procesal carece de mérito para producir el desconocimiento directo de la ley sustancial, simplemente porque la norma procesal no contiene determinaciones sustanciales, sino, meramente instrumentales, de manera que su desconocimiento solo podrá conducir, eventualmente, a la violación indirecta de la ley sustancial”9. Adicionalmente, esa violación directa podía presentarse en tres modalidades: aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. La jurisprudencia las ha explicado en los siguientes términos: “La falta de aplicación se presenta cuando el fallador omite aplicar la norma que correspondía. Por su lado, la aplicación indebida se configura cuando el juez aplica normas que no eran las pertinentes

al caso objeto de decisión. Y, por último, la interpretación errónea se da cuando el juez elige acertadamente la norma pero le atribuye un significado que no es correcto”10. 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254. 9 Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 4D, sentencia de 1º de agosto de 2006, expediente No. 2003-00740. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente No. 2003-00442(S) IJ. Teniendo en cuenta la limitación normativa respecto de la causal, esta Corporación siempre insistió en que el recurso extraordinario de súplica no era un