CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2003-01482-01(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – No constituye una nueva instancia El recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica. (…) La doctrina de esta Corporación ha señalado que el recurso extraordinario de súplica tiene un carácter restrictivo como quiera que únicamente son admisibles los errores iuris in judicando, es decir, los desaciertos que en determinado momento pueda cometer el operador jurídico respecto de las normas jurídicas de naturaleza sustancial, los cuales deben producirse en forma directa, sin intermediación alguna. (…) En relación con la violación directa de normas sustanciales, como causal del recurso extraordinario de súplica, el Consejo de Estado tradicionalmente se ha sostenido que los preceptos constitucionales no

son susceptibles de infringirse en forma directa, sino a través de las normas legales que los desarrollan, por lo que en principio no sería posible acusar violación directa de normas constitucionales. En efecto, ha señalado que las normas de rango constitucional, no pueden ser objeto de violación directa, porque estas normas, en general, pertenecen al conjunto axiológico al que se aspira llegar y, por tanto, son normas que deben ser objeto de desarrollo. Las que no pertenecen a ese conjunto axiológico porque consagran derechos u obligaciones, pueden ser objeto de violación directa pero, generalmente, deben ser analizadas con otras normas que desarrollen esos derechos o esas obligaciones. En esos eventos, entonces, el cargo de violación deberá estar referido a la norma constitucional y a la norma que la desarrolla FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 194 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 57 PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA – Unificación de jurisprudencia. Términos Respecto a la prescripción de la acción sancionatoria, la Sala Plena de esta Corporación con el fin de unificar jurisprudencia mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, sostuvo que “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”. Igualmente este despacho ha reiterado que en los términos del artículo 38 del

C.C.A., la Administración debe ejercer la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa, dentro de los tres (3) años contados a partir de la ocurrencia del hecho. En consecuencia, a partir de esa fecha la Administración cuenta con tres (3) años para proferir la resolución sancionatoria y notificarla al sancionado, independientemente de la interposición de los recursos FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 38 INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE NORMAS SUSTANCIALES – Requisitos De acuerdo con el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el art. 57, de la Ley 446 de 1998, el recurrente debe citar de manera precisa la norma supuestamente infringida en la sentencia y explicar de manera clara y concreta las razones o motivos que configuran en cada caso la infracción alegada que de acuerdo con los cargos formulados. En el presente caso, el demandante alega interpretación errónea del Decreto 810 de 1998, sin especificar el artículo que a su juicio fue aplicado indebidamente, por lo anterior incurrió en un defecto de técnica, pues al formular los cargos, no se deben invocar leyes o estatutos de manera general, porque se incumplen los requisitos exigidos para la presentación del recurso extraordinario de súplica FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01482-01(S) Actor: PABLO FRANCISCO ALBRIL SOTOMAYOR Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor el 30 de octubre de 2003 contra la sentencia de 18 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que revocó la sentencia de 4 de abril de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El señor Pablo Francisco Albril Sotomayor, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 0578 de 2000 (10 de abril), 1120 de 2000 (14 de julio), 1497 de 2000 (29 de septiembre), expedidas por la Superintendencia Bancaria mediante las cuales le impuso una sanción pecuniaria por la suma de diecinueve millones de pesos m/c

($19.000.000). A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó ordenar al Tesoro Nacional reintegrarle el valor de la suma pagada, debidamente actualizada, junto con los correspondientes intereses de mora conforme lo establece el artículo 177 del C.C.A. 1.1 Hechos Durante el mes de agosto de 1997, la Superintendencia Bancaria llevó a cabo una visita de inspección a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y

Cesantías PORVENIR S.A, en la cual se desempeñaba como representante legal. Durante la inspección la Superintendencia estableció que PORVENIR S.A., celebró contratos con los Municipios de Medellín y Silvania, los cuales tenían por objeto administrar patrimonios autónomos con los recursos aportados por estos Municipios, para garantizar el pago de los bonos pensionales y de las cuotas partes generadas por el pasivo laboral de los funcionarios de estas entidades territoriales El actor explicó a la Superintendencia las razones de legalidad de su proceder y advirtió que la misma Superintendencia Bancaria mediante oficio No. 96030463-1 del 29 de agosto de 1996, autorizó sin ninguna limitación o restricción la difusión publicitaria del texto “INVIERTA”, mediante el cual se ofrecía al público en general la administración de obligaciones pensionales en el fondo de pensiones voluntarias. Sin embargo la Superintendencia Bancaria consideró que con los contratos celebrados, PORVENIR S.A. desbordó la finalidad legal otorgada por los artículos 168 y 173 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero a los fondos de pensiones de jubilación e invalidez. Por lo anterior, el Superintendente Delegado para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, mediante Resolución No. 0578 de 10 de abril de 2000, le impuso una sanción pecuniaria por la suma de diecinueve millones de pesos m/c ($19.000.000). Contra la anterior Resolución el actor presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos mediante Resoluciones No. 1120 de 2000 (14 de julio) y 1497 de 2000 (29 de septiembre) respectivamente, confirmando en

todas sus partes el acto recurrido. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Indicó que la Superintendencia Bancaria violó el artículo 38 del C.C.A, toda vez que transcurrieron más de tres años entre la fecha en que quedaron en firme los actos sancionatorios y la fecha en que se consumaron los supuestos actos irregulares, por lo que caducó la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria. Sostuvo que se vulneraron además los artículos 99 del Código de Comercio en concordancia con los artículos 168 y 173 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, porque la sociedad administradora tenía capacidad jurídica para suscribir los contratos de administración de fondos de pensiones voluntarias mediante la concertación de planes empresariales innominados. Afirmó que las sociedades Administradoras de pensiones y cesantías pueden constituir tres clases de patrimonios autónomos: el fondo de pensiones obligatoria (art. 60 literal d) de la ley 100 de 1993); Fondo de Cesantías (art. 159 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y el Fondo de Pensiones Voluntarias (art. 168, numeral 5) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y precisamente a través de éste último PORVENIR S.A., podía llevar a cabo las operaciones cuestionadas. Además, la Superintendencia Bancaria de manera previa y con posterioridad a la celebración de los contratos cuestionados, aprobó la publicidad diseñada por PORVENIR S.A., en la cual anunciaba que mediante el plan empresarial innominado y a través del Fondo de Pensiones Voluntarias, la entidad

administraba obligaciones pensionales. Señaló que conforme al artículo 2º del Decreto 810 de 1998, las sociedades administradoras de pensiones y cesantías están facultadas para administrar a través de patrimonios autónomos, recursos orientados a garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sus respectivos bonos pensionales y de las cuotas partes que les corresponden. Finalmente agregó que se violó el artículo 211 de la Constitución Política, porque uno de los presupuestos esenciales para la validez de los actos de la administración es la competencia del funcionario que produce el acto y en este caso quienes profirieron los actos acusados no eran competentes porque la inspección y vigilancia de las Instituciones Financieras la ejerce el Presidente de la República y no se conoce acto de delegación alguno.

2. LA CONTESTACION La Superintendencia Bancaria se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: El demandante desbordó el objeto social de la entidad, al celebrar contratos con los Municipios de Medellín y Silvania, los días 17 de abril y 2 de mayo de 1997, y los cuales tenían por objeto administrar patrimonios autónomos con los recursos aportados por estos Municipios, para garantizar el pago de los bonos pensionales y de las cuotas partes generadas por el pasivo laboral de los funcionarios de estas entidades territoriales.

La caducidad de la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, se debe contabilizar desde la fecha en que la PORVENIR S.A., dejó de administrar los recursos recibidos con ocasión de los mencionados contratos, mas no desde la fecha de su celebración. El actor realizó operaciones no contempladas en el objeto social de acuerdo con lo

previsto en los artículos 168 numeral 3 y 169 numeral 3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. La publicidad aprobada por la Superintendencia Bancaria se refería únicamente a la posibilidad de administrar recursos derivados de aportes voluntarios con destino a fondos de la misma naturaleza y, en ninguno de sus apartes la sociedad ofreció administrar recursos de pensiones obligatorias pertenecientes al Régimen de Seguridad Social o a cualquier otro régimen pensional obligatorio en fondos voluntarios, como efectivamente lo hizo, contraviniendo las disposiciones legales. Las funciones y facultades del Superintendente Bancario y de los Superintendentes Delegados se encuentran consagradas en los artículos 2º y 4º numeral 3, del Decreto 2359 de 1993, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales. Igualmente el parágrafo del artículo 1º, numeral 3, del Decreto 2489 de 1999, señala que a la delegatura para entidades administradoras de pensiones y de cesantías le corresponde ejercer el control y vigilancia, de las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, por lo que los funcionarios que expidieron los actos acusados estaban facultados legalmente. Propuso como excepciones “No aducción de hechos en la vía gubernativa” e “inepta demanda por no comprender a todos los litisconsortes necesarios”.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, declaró la nulidad de las Resoluciones 0578 de 2000 (10 de abril), 1120 de 2000

(14 de julio), 1497 de 2000 (29 de septiembre), expedidas por la Superintendencia Bancaria, y ordenó reintegrar al demandante la suma de diecinueve millones de pesos m/c ($19.000.000), con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación. El actor no alegó la incompetencia de los funcionarios que profirieron los actos administrativos acusados en sede administrativa, por lo que al tratarse de un hecho nuevo y ajeno a los discutidos, debe prosperar parcialmente la excepción de no aducción de hechos en la vía gubernativa. En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, el demandante alega que el término se debe contabilizar desde el momento en que se realizaron los contratos para la constitución de patrimonios autónomos, por el contrario el demandado afirma que dicho término debe contabilizarse desde la fecha en que cesó la infracción, esto es el 30 de mayo de 1999, por constituir una violación permanente en el tiempo. Para la Sala es diferente la comisión de la conducta objeto de represión y los efectos de la misma, pues si bien la ejecución del contrato celebrado tiene su desarrollo en el tiempo, la conducta ilegal se comete en un instante, o sea, al perfeccionarse el contrato y en consecuencia mal puede hablarse de una infracción de ejecución permanente. Concluyó que la facultad sancionatoria de la Superintendencia se ejerció fuera del término previsto en el artículo 38 del C.C.A, pues desde la fecha de la ocurrencia de los hechos (17 de abril de 1997 y 2 de mayo de 1997) a la fecha en que se

resolvió el recurso de apelación (9 de octubre de 2000), transcurrieron más de 3 años.

4. EL RECURSO DE APELACION Inconformes con la decisión de primera instancia, las partes presentaron recurso de apelación.

El apoderado de la parte demandante alegó que el Tribunal no se pronunció sobre todos los cargos propuestos, esto es la incompetencia de los funcionarios para expedir los actos administrativos impugnados y la ilegalidad de los mismos, por aplicación indebida del artículo 99 del Código de Comercio, en concordancia con los artículos 168 y 173 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por lo que solicita al Consejo de Estado completar la sentencia de primera instancia. La apoderada de la Superintendencia Bancaria, afirmó que el Tribunal incurrió en error al contabilizar el término de caducidad a partir de la fecha de suscripción de los contratos celebrados por el demandante en calidad de representante legal, con los Municipios de Medellín y Silvania. Sostuvo que el fallo impugnado adolece de una adecuada valoración del hecho sancionatorio, toda vez que se centró en la suscripción de los contratos, olvidando su ejecución sucesiva y el cumplimiento prolongado de sus prestaciones desde la recepción de los recursos y su administración, hasta su exclusión definitiva del fondo de pensiones, lo cual ocurrió el 30 de mayo de 1999, fecha a partir de la cual se debe computarizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria. Agregó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha reiterado que cuando el artículo 38 del C.C.A fijó el término de los tres años para la imposición de

sanciones, este se entiende cumplido con la expedición del acto administrativo correspondiente y su debida notificación dentro de ese plazo, sin que se requiera esperar la posibilidad de que se interpongan o no los recursos correspondientes. En el presente caso la Resolución 0578 de 10 de abril de 2000, por la cual se impuso la sanción al demandante, se expidió y notificó el 25 de abril de 2000, es decir dentro de los tres años fijados por el artículo 38 del C.C.A, por lo que no hay lugar a la caducidad de la facultad sancionatoria.

II. EL FALLO SUPLICADO La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante providencia de 18 de septiembre de 2003, revocó la sentencia de primera instancia, y negó las suplicas de la demanda, con fundamento en los argumentos que se sintetizan a continuación: Señaló que el término de caducidad de la potestad sancionatoria de la administración empieza a contabilizarse desde la fecha en la que se produzca la conducta reprochable y en el presente caso el acto que se sanciona es la administración de los recursos y no la suscripción de los contratos.

Como la conducta cuestionada ceso el 30 de mayo de 1999, fecha en la cual se excluyeron los recursos recibidos con ocasión de los contratos suscritos con los Municipios de Medellín y Silvania, es desde ese día que se deben contabilizar los tres años de que trata el artículo 38 del C.C.A. Sobre el momento en que finaliza el término de caducidad para interponer las sanciones, consideró que es la notificación del acto sancionatorio lo que permite

establecer si se obró oportunamente por parte de la administración, independientemente de la interposición de los recursos. En el presente caso la Resolución que impuso la sanción fue notificada personalmente el 25 de abril de 2000, es decir cuando no habían transcurrido aun tres años desde la fecha en que cesaron los actos sancionatorios, que se reitera fue el 30 de mayo de 1999. Al estudiar los demás cargos presentados en la demanda, indicó que de acuerdo con el artículo 30 y el literal i) del numeral 5 del artículo 206 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a las sociedades administradoras de fondos y cesantías les corresponde exclusivamente la administración de fondos y planes de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad, así como los fondos de cesantías de conformidad con el régimen consagrado en la ley 50 de 1990. El Decreto 1299 de 1994, no autorizó a las entidades administradoras de fondos de pensiones y cesantías para manejar los patrimonios autónomos para asegurar las obligaciones relacionadas con los bonos pensionales y las cuotas partes a cargo de las entidades territoriales. Solo al expedirse el Decreto 810 de 1998, reglamentario del artículo 23 del Decreto 1299 de 1994, se autorizó a las sociedades administradoras de fondos de pensiones y a las sociedades fiduciarias para el manejo de los patrimonios autónomos, sin que sus efectos puedan extenderse hacia el pasado. Respecto de la publicidad utilizada por PORVENIR S.A, esta fue autorizada por la Superintendencia Bancaria, con posterioridad a la vigencia del Decreto 810 de

1998, mediante oficio del 4 de septiembre de 1998, por lo que no puede entenderse que ampara a las operaciones realizadas con anterioridad a esa fecha. Finalmente señaló que las facultades de control, vigilancia, prevención y sanción a cargo de la Superintendencia Bancaria están consagradas en el artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y a su vez en el artículo 328 ibídem que autoriza a los superintendentes delegados para asumir estas funciones, por lo que no se observa la alegada incompetencia de los funcionarios.

III. EL RECURSO DE SÚPLICA Cargo Primero: Violación directa de normas sustanciales por interpretación errónea del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

El fallo de la Sección Cuarta acogió la tesis según la cual el acto sancionatorio de la Superintendencia Bancaria no fue simplemente por la celebración de unos contratos, sino por su ejecución a través de la administración no autorizada de los recursos que PORVENIR S.A recibió, por lo que existió una contravención continuada, frente a la cual no operó la caducidad a que se refiere el artículo 38 del C.C.A. Con lo anterior, interpretó de manera errónea el artículo 38 del C.C.A, porque el acto que comprendió la infracción que finalmente fue sancionada, lo constituye la celebración por parte de la administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías, de unos contratos con los Municipios de Medellín y Silvania para administrar recursos destinados a garantizar el cumplimiento de obligaciones derivadas de cuotas partes y bonos pensionales, sin tener la capacidad jurídica para hacerlos. En el presente caso no se puede afirmar que el actor desarrolló una serie de

conductas o actos continuados, porque la conducta contravencional fue instantánea y los actos y operaciones de la sociedad tendientes al desarrollo del objeto de los contratos celebrados, son efecto de los contratos suscritos, prolongados en el tiempo, que no comportan un ánimo contravencional, orientado a desconocer el ordenamiento jurídico. Por lo anterior la facultad sancionatoria en cabeza de la Superintendencia Bancaria, caducó el 2 de mayo de 2000, fecha en la que se cumplieron los tres años a que alude el artículo 38 del C.C.A.

Cargo Segundo: Violación directa de normas sustanciales por interpretación errónea del Decreto 810 de 1998 e indebida aplicación del artículo 99 del Código de Comercio y los artículos 168 y 173 del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero. La Sala interpretó de manera errónea lo dispuesto en el Decreto 810 de 1998, por cuanto éste no fue la fuente de la competencia de las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías para realizar operaciones como las contenidas en los contratos suscritos por PORVENIR S.A. De acuerdo con la normatividad vigente para la época en que se suscribieron los contratos, las Sociedades Administradoras de Pensiones y cesantías podían constituir tres clases de patrimonios autónomos: el fondo de pensiones obligatoria (art. 60 literal d) de la ley 100 de 1993); Fondo de Cesantías (art. 159 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y el Fondo de Pensiones Voluntarias (art. 168, numeral 5) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) y es justamente a través

de este último que PORVENIR S.A., podía celebrar los contratos cuestionados, normatividad que posteriormente fue ratificada por el Decreto Ley 1299 de 1994. En este orden de ideas, el fallo suplicado incurre en el yerro al afirmar que solo a partir de la expedición del Decreto Reglamentario 810 de 1998, el objeto social de las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías comprendía la posibilidad de administrar patrimonios autónomos constituidos por entidades públicas.

Cargo Tercero: Violación directa de normas sustanciales por falta de aplicación de los artículos 189, numeral 24 y 211 de la Constitución Política e interpretación errónea de los artículos 326 y 328 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

La Constitución Política establece que la inspección y vigilancia sobre las instituciones financieras la ejerce el Presidente de la República (art. 189, numeral 24). No obstante aun cuando el Presidente puede delegar el ejercicio del control y vigilancia en funcionarios de alto rango cuando la ley lo autoriza (art. 211 de la Carta), en el presente caso no existe acto de delegación alguno expedido por el Presidente de la República, mediante el cual se haya confiado la inspección de las sociedades administradoras de pensiones y de cesantías y la facultad de imponer sanciones pecuniarias a las mismas y a sus administradores, empleados y superintendentes delegados.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades del recurso El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), estableció el recurso extraordinario de súplica,

por violación directa de la ley sustancial, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Este artículo dice, en lo pertinente: ARTÍCULO 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.» En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. [...]» En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación

errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica 1. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios que se hayan analizado en el curso del proceso. 1 Sentencia S-231 de 27 de noviembre de 2000, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de noviembre de 2000 (C.P. Dr. Mario Alario Méndez). 4.2. Carácter sustancial de las normas cuya violación directa se invoca Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la

ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”2 En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto de las glosas formuladas por el recurrente. 4.3. El Caso Concreto Cargo Primero: Violación directa de normas sustanciales por interpretación errónea del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. El texto de la disposición citada es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 38. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

La Sentencia recurrida indicó: 2 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 7 de marzo de 2006.

M.P. Juan Àngel Palacio Hincapié. Expediente Nº 2000-00428-01 “El acto que fue sancionado no fue la suscripción de contratos para la administración de tales recursos, sino la administración en sí misma, que es su objeto y que fue la actividad desarrollada por la administradora de pensiones, lo que implica que se trata de una conducta permanente o continuada, toda vez que comprende todas las actividades y operaciones para ese fin”.

(…) “Sobre el momento en que finaliza el termino de caducidad para imponer las sanciones esta Sala ha estimado que es la notificación del acto sancionatorio lo que permite establecer si se obró oportunamente por parte de la administración, independientemente de la interposición de los correspondientes recursos”. (…) “En consecuencia, toda vez que la Resolución que impuso la sanción fue notificada personalmente el 25 de abril de 2000 (fl. 41), la actividad de la administración fue oportuna, pues no habían transcurrido aun tres años, contados desde la fecha en la cual cesaron los actos sancionatorios, el 30 de mayo de 1999” Afirma el actor que en la sentencia recurrida se interpretó de manera errónea el artículo 38 del C.C.A porque contabilizó los términos desde la fecha en que cesaron los actos sancionatorios y no desde el momento en que se celebraron los contratos con los Municipios de Medellín y Silvania, por lo que a su juicio cuando se impuso la sanción ya había caducado la potestad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria. Respecto de la fecha desde la cual se debe contabilizar el término de prescripción, la Sala resalta los siguientes apartes de la Resolución 0578 de 2000, por la cual se impone la sanción pecuniaria: “TERCERO: Que en ejercicio de sus funciones e inspección y vigilancia , esta superintendencia estableció que la Sociedad Administradora de Fondos de pensiones y Cesantías PORVENIR S.A, desde el 17 de abril y 2 de mayo de 1997, fecha de celebración de los cont