CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00076-01(C)-2009

CONSEJO DE ESTADO - Distribución de negocios entre sus secciones. Conflicto de competencia entre secciones / CONSEJO DE ESTADOCompetencia residual de la Sección Primera / SECCION PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO - Competencia residual / ACTO ADMINISTRATIVO FISCAL - Juez competente para conocer demanda De conformidad con el artículo 215 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidir sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Salas de la Sección Primera y la Sección Tercera de esta Corporación, para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de noviembre de 1999, proferido por el Tribunal de Cundinamarca, mediante el cual inadmitió la demanda, por falta de jurisdicción al considerar que los actos demandados no son definitivos sino de trámite. (…) La Contraloría General de la República expidió los actos acusados en ejercicio de la función pública, fiscalizadora, que le atribuyó la Constitución Política, en su artículo 267, la cual tiene como finalidad la protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos y la eficiencia y eficacia tanto de la Administración como de los particulares que manejen fondos o bienes públicos, en el cumplimiento de los fines del Estado. (…) Es decir que la actuación acusada se produjo en ejercicio de una función pública cual es el control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, lo cual no se encuentra atribuido expresamente a la Sección Tercera ni puede calificarse como asunto agrario,

contractual, minero ni petrolero; en consecuencia y conforme con la competencia residual asignada a la Sección Primera, le corresponde a ésta el conocimiento de la controversia en cuestión. Así las cosas, sin necesidad de otras consideraciones, se encuentra que el conocimiento del recurso de apelación interpuesto por el actor contra el Auto del 11 de noviembre de 1999, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es de competencia de la Sección Primera de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D. C., tres (03) de febrero de dos mil nueve (2009) Radicación numero: 11001-03-15-000-2004-00076-01(C)

Actor: CARLOS HOLMES RAMIREZ LLANOS Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Decide la Sala el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre las Salas de la Sección Primera y Sección Tercera de esta Corporación, para avocar el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el Señor Carlos Holmes Ramírez Llanos contra la Contraloría General de la República.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 01351 y 03087 del 10 de marzo y 30 de junio de 1999 respectivamente, suscritas por la Secretaria General de la Contraloría General de la República, por las cuales se ejerce el control a la declaración de urgencia manifiesta invocada por el actor en

su condición de Director (E) de la Dirección Nacional de Estupefacientes, en el Contrato No. 0081 del 22 de diciembre de 1998 (sic). Como consecuencia pretende quedar exonerado de toda responsabilidad, con respecto a los efectos de las resoluciones impugnadas. (Fls. 2-3 y 73 C-2) Situación previa al conflicto La demanda fue presentada ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en Auto del 11 de noviembre de 1999, inadmitió la demanda por carecer de jurisdicción, previa consideración de que el acto demandado no tiene carácter definitivo sino que es apenas un acto preparatorio que da origen a un procedimiento disciplinario. (Fls. 76-80 C-1) Contra el anterior proveído el libelista interpuso recurso de apelación cuya sustentación obra de folios 81 a 83 del cuaderno principal, argumentando en síntesis que la Resolución No. 1351 de 10 de marzo de 1999 tiene tanto efecto como contenido de acto administrativo toda vez que concluyó una actuación de control que fue impugnada en reposición y resuelta a través de la Resolución 3087 del mismo año y por la misma autoridad confirmando la primera, la cual quedó en firme. Cuestiona el libelista a dónde quedaría la legitimidad del derecho de defensa y el principio de contradicción si quien está siendo prácticamente sindicado no puede impugnar el acto preparatorio que abre paso al acusatorio. Argumenta que la inadmisión de la demanda, conforme a los artículos 143 del C.C.A. y 85 del C.P.C., procede cuando ésta no reúne los requisitos y

formalidades preestablecidos. Enfatiza que el carácter definitivo del acto no aparece como requisito de la demanda y precisa que los artículos 84 y 136 del C.C.A., para efectos de la acción de nulidad, no dividen los actos en completos o incompletos, ni perfectos o no. DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA La Sección Primera del Consejo de Estado, por Auto del 17 de marzo de 2000, se declaró incompetente para conocer del proceso de la referencia y ordenó la remisión del expediente a la Sección Tercera de esta Corporación, argumentando en síntesis: Por el hecho de guardar relación con el control que la Contraloría General de la República ejerce a la declaratoria de urgencia manifiesta y a los contratos que con base en ella se celebren, su conocimiento corresponde a la Sección Tercera de la Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 1° del Acuerdo No. 39 de 1990, de la Sala Plena de esta Corporación. (Fls. 92-93 C-1) La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Auto del 20 de noviembre de 2003 se declaró incompetente para conocer del asunto de la referencia, y ordenó remitir las actuaciones a la Sala Plena de esta Corporación para que dirima el conflicto negativo de competencia, al considerar: Las actuaciones que dieron origen a esta controversia no eran de naturaleza contractual, simplemente las decisiones adoptadas por el organismo de control estaban dirigidas a iniciar una investigación disciplinaria contra el actor, como Director (E) de la Dirección Nacional de Estupefacientes, por haber declarado la urgencia manifiesta en relación con los contratos necesarios para la ejecución del

proyecto de inversión ‘Administración de los bienes incautados y puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes’. (Fls. 99-101 C-1) Para resolver se hacen las siguientes, CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 215 del Código Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidir sobre el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Salas de la Sección Primera y la Sección Tercera de esta Corporación, para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de noviembre de 1999, proferido por el Tribunal de Cundinamarca, mediante el cual inadmitió la demanda, por falta de jurisdicción al considerar que los actos demandados no son definitivos sino de trámite. Distribución de negocios entre las Secciones de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado. Al respecto se destaca que a la fecha de presentación de la demanda (7 de septiembre de 1999 [Fl14 C-2]), se encontraba vigente el Acuerdo 39 de 1990, que en el artículo 1°, sobre la distribución de los negocios de la Sala de lo Contencioso Administrativo, entre sus Secciones, dispuso: “(…) La Sección Primera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento que versen sobre materias no asignadas a otras secciones.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

4. De todos los demás, de carácter administrativo, para los cuales no existe regla especial de competencia.

(…) La Sección Tercera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos contractuales, mineros, petroleros y agrarios.

2. Los procesos de expropiación agraria.

3. Los procesos de nulidad y restablecimiento que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero.

4. Las controversias de naturaleza contractual.

5. Los procesos de reparación directa por los hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C.C.A. y el inciso 3º del articulo 35 de la Ley 30 de 1988.

6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7º de la Ley 52 de 1931.

7. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios agrarios.

8. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos administrativos, o de derecho privado de la administración en que se haya incluido cláusula de caducidad.

9. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

Sección Cuarta: (…)” (Resaltado fuera de texto) La anterior disposición fue modificada por el Acuerdo No. 58 de 1999, que en su artículo 13, sobre distribución de los negocios de la Sala de lo Contencioso Administrativo, entre sus Secciones, atendiendo un criterio de especialización y de

volumen de trabajo, acordó: “(…) Sección Primera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

4. El recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura.

5. Las controversias en materia ambiental.

6. Todos los demás, de carácter administrativo, para los cuales no exista regla especial de competencia.

(…) Sección Tercera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero.

3. Los procesos de expropiación en materia agraria.

4. Las controversias de naturaleza contractual.

5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C. A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.

6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7º de la Ley 52 de 1931.

7. Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley

270 de 1996.

8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales.

9. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos estatales. 10.El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 11.Los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

Sección Cuarta: (…)” (Resaltado fuera de texto) Finalmente por Acuerdo No. 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, en su artículo 1° modificó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, el cual quedó así

“(…) Sección Primera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.

4. Las controversias en materia ambiental.

5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura.

6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un diez por ciento (10%) del total.

7. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la

Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo.

8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia.

(...) Sección Tercera:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero.

3. Los procesos de expropiación en materia agraria.

4. Las controversias de naturaleza contractual.

5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C. C.

A., y el inciso 3 del artículo 35 de la Ley 30 de 1988.

6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7º de la Ley 52 de 1931.

7. Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996.

8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales.

9. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos estatales. 10.El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 11.Los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

12.Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado. 13.Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. Sección Cuarta. (…)” (Resaltado fuera de texto) Caso concreto La Contraloría General de la República expidió los actos acusados en ejercicio de la función pública, fiscalizadora, que le atribuyó la Constitución Política, en su artículo 267, la cual tiene como finalidad la protección del patrimonio público, la transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos y la eficiencia y eficacia tanto de la Administración como de los particulares que manejen fondos o bienes públicos, en el cumplimiento de los fines del Estado. Consecuentemente, los órganos correspondientes realizan el control fiscal, formulando observaciones, conclusiones, recomendaciones pertinentes y en el evento de que aparezcan irregularidades pueden disponer que se envíe al superior jerárquico del funcionario que declaró la urgencia y celebró los contratos -si existiereo a la autoridad de control disciplinario competente, para que se adelante la correspondiente investigación y se inicien los procesos a que haya lugar dado que la responsabilidad puede ser de orden fiscal, disciplinaria o penal o estas mismas acumuladas, por la comisión de unos mismos hechos. Particularmente, para efectos del control fiscal sobre la declaratoria de urgencia manifiesta y los contratos celebrados directamente por la Administración con ocasión de la misma, los artículos 42 y 43 del estatuto Contractual de la Administración Pública –Ley 80 de 1993, prescribe que la respectiva entidad

contratante enviará los contratos originados en la urgencia manifiesta, el acto administrativo motivado que la declaró y los antecedentes administrativos de la actuación y las pruebas de los hechos al funcionario u organismo de control fiscal, inmediatamente después de celebrados los contratos. En el sub-lite, dio lugar a la expedición de los actos acusados (Resoluciones Nos. 01351 y 03087 de 1999) el ejercicio del control fiscal, por parte de la Contraloría General de la República, sobre la declaratoria de Urgencia Manifiesta que hizo el actor mediante Resolución No. 0097 del 18 de diciembre de 1998, cuando se desempeño como Director Nacional de Estupefacientes (E) y los contratos celebrados con ocasión de la misma. Dicho órgano de control concluyó que los hechos y circunstancias invocados al proferir la Urgencia Manifiesta no se ajustan a los presupuestos normativos señalados en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, ni tienen relación de conexidad con el objeto del contrato No. 0081 del 22 de diciembre de 1998 y, ordenó remitir copia de las Resoluciones a la Procuraduría General de la Nación, Delegada para la Contratación Estatal, para dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 80 de 1993. Actuación acusada en su integridad y, especialmente, en el último aspecto anotado. Es decir que la actuación acusada se produjo en ejercicio de una función pública cual es el control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, lo cual no se encuentra atribuido expresamente a la Sección Tercera ni puede calificarse como asunto agrario, contractual, minero ni petrolero; en consecuencia y

conforme con la competencia residual asignada a la Sección Primera, le corresponde a ésta el conocimiento de la controversia en cuestión. Así las cosas, sin necesidad de otras consideraciones, se encuentra que el conocimiento del recurso de apelación interpuesto por el actor contra el Auto del 11 de noviembre de 1999, proferido por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es de competencia de la Sección Primera de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: DECLARASE que la competencia para el conocimiento del recurso de apelación interpuesto contra el Auto del 11 de noviembre de 1999, por el cual se inadmitió la demanda incoada por Carlos Holmes Ramírez LLanos contra de la Contraloría General de la Nación, corresponde a la Sección Primera de esta Corporación. REMITASE el expediente a la Sección Primera de esta Corporación, para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena de la Contencioso Administrativo, en sesión de la fecha precitada.

LIGIA LOPEZ DIAZ

PRESIDENTE

GERARDO ARENAS MONSALVE MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA Aclara voto

SUSANA BUITRAGO VALENCIA GUSTAVO EDUARDO GOMEZ

ARANGUREN

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ HECTOR J. ROMERO DIAZ

MAURICIO TORRES CUERVO ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

ACLARACION DE VOTO Consejera: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Consigno a continuación la aclaración de voto anunciada en el proceso de la referencia.

Comparto la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto declaró que en el caso el conocimiento del proceso corresponde a la Sección Primera de esta Corporación, no obstante estimo precisar lo siguiente: El asunto de fondo del conflicto de competencias analizado por la Corporación se contrae a determinar si se reunieron o no las condiciones para declarar la urgencia manifiesta y que posteriormente dieron lugar a la celebración del contrato cuestionado, por lo que a mi juicio, resulta en principio, que tal controversia corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación por ser la que según el Acuerdo 58 de 1999 conoce de los asuntos contractuales, independientemente de la posible investigación disciplinaria por parte del órgano competente, pues no cabe duda en cuanto a que ésta deriva del hecho mismo de la celebración del contrato, tema en el cual se especializa la mencionada Sección. En efecto, el artículo 42 de ka Ley 80 de 1993 en el que se establecen las condiciones para que se configure la urgencia manifiesta constituye además una forma de perfeccionamiento del contrato estatal el cual esta sometido al control de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría general de la Nación, organismos que ejercen sus facultades de conformidad con la regulación que la misma Ley de Contratación Estatal prevé. (Arts. 43 y 62).

No obstante, en los antecedentes de la providencia objeto de la presente aclaración se señala que el actor discute especialmente la decisión de la Contraloría >General de la republica de remitir la actuación a la Procuraduría General de la Nación en virtud del articulo 62 de la Ley 80 de 1993, lo cual apenas constituye el traslado de las actuaciones al Ministerio Público, entidad que si bien debe analizar el asunto a la luz de las disposiciones de la Ley de contratación, tal aspecto aún no implica el estudio de fondo al que he hecho referencia y por tanto no encuadra en ninguno de los asuntos de conocimiento de la Sección Tercera. En el anterior sentido comparto la conclusión de la Corporación de remitir el asunto a la Sección Primera por competencia residual. (Acuerdo 58 de 1999, Art. 13). Con todo respeto,

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Febrero 9 de 2009.