CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00303-01(C)-2007

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre los tribunales administrativos de Cundinamarca y Norte de Santander / FALTA DE COMPETENCIA - Por factores distintos del funcional es saneable si no se alega oportunamente / DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA - Obligación de los jueces a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial / PRINCIPIO PRO ACTIONEViolación al derecho de acceso a la justicia Observa la Sala que entre la presentación de la demanda y el auto que ordenó remitir el expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto de competencias planteado, han transcurrido más de dos años, dentro de los cuales se adelantó el proceso con la intervención de las partes en defensa de sus intereses. A pesar de lo anterior, ambos tribunales insisten en la carencia de competencia, lo cual hace entrever una violación al derecho de acceso a la justicia, reconocido en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política, el cual obliga a los jueces a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permiten resolver el fondo de los asuntos sometidos a su consideración (principio pro actione). “En el presente caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda sin realizar ninguna observación en ese momento sobre su incompetencia. Así mismo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ni recurrió el auto admisorio, ni propuso la excepción de falta de competencia. “La Corporación reiteradamente ha señalado que la falta de competencia por factores distintos del funcional es saneable si no se alega oportunamente. Si el Tribunal da curso al proceso y el

demandado no propone la excepción de falta de competencia utilizando los medios que le otorga la ley, queda radicado definitivamente en el Juez o Tribunal que admitió la demanda, pues de llegar a existir la falta de competencia ha operado la causal de saneamiento prevista en el numeral 5° del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso, de conformidad con el artículo 165 del Código Contencioso Administrativo. Por tratarse de una situación procesal que es subsanable, si no se presentan en su oportunidad objeciones de la parte demandada, la Ley dispone expresamente que el juez siga conociendo del proceso, no siendo procedente invocar su incompetencia en otra etapa posterior. En consecuencia, toda vez que la alegada falta de competencia quedó saneada, sin que sea admisible en el estado en que se encuentra el proceso invocarla, no hay lugar a dirimir el conflicto de competencia planteado, siendo suficiente declarar que la competencia continúa radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo tanto, en el caso concreto, la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora, radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consideración a que la posible nulidad derivada de la falta de competencia territorial, por desconocimiento de lo estipulado en el artículo 134D del C.C.A. (modificado por el artículo 43 de la ley 446 de 1998), quedó saneada de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 144 del C.P.C., con la salvedad de que la validez de todo lo actuado no se ve afectada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C., nueve (9) de octubre de dos mil siete (2007).

Radicación numero: 11001-03-15-000-2004-00303-01(C)

Actor: COMERCIALIZADORA BENAVIDES RUEDA Y CIA Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el conflicto de competencias negativo, surgido entre los Tribunales Administrativos de Norte de Santander y el de

Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES: 1) El apoderado de la Sociedad Comercializadora Benavides Rueda y Cia., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 03-064-192-534-25973 del 13 de diciembre de 2000 y 03-072-193-6201-1653 del 5 de febrero de 2001, proferidas por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante las cuales se realizó una liquidación oficial de corrección que contiene la cuenta adicional a nombre de la Comercializadora Benavides Rueda y Cia. en Liquidación, por la suma de $2.795. 904,oo (fls. 1 a 7 cdno. ppal). 2) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda mediante auto de 22 junio de 2001 y, en consecuencia, fijó a la parte demandante la suma de

$40.000 para gastos ordinarios del proceso; ordenó así mismo, notificar personalmente al procurador judicial, al jefe de la Administración de Operación Aduanera de Bogotá, proceder a la fijación en el lista por el término de 10 días para que los demandados contestaran la demanda, y a la actora prestar caución del 10% de conformidad con el artículo 140 de C. C. A . (fl. 33 cdno. ppal.). 3) La Administración Especial de Aduanas de Bogotá, “DIAN”, contestó la demanda el 1º de octubre de 2001 (fls. 38 a 48 cdno. ppal). 4) Con posterioridad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 12 de junio de 2002, se declaró incompetente para adelantar el proceso y ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Norte de Santander por considerar que la competencia territorial para conocer del mismo está determinada por el literal g) del articulo 134D del Código Contencioso Administrativo –modificado por el artículo 40 de la ley 446 de 1998-, según el cual, en los asuntos promovidos sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, la competencia se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos que ésta proceda; en los demás, donde se practicó la liquidación (fls. 69 a 72 cdno. ppal). 5) El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante proveído de 13 de enero de 2003, avocó el conocimiento del proceso (fls. 76 a 77 cdno. ppal), y

cuando se estaba a la espera de la consignación de los gastos para efectuar la notificación a la entidad demandada, el tribunal advirtió causal de nulidad -por falta de competencia funcionalinvalidante de todo lo actuado y, por ende, provocó el conflicto negativo de competencias a través de providencia de 14 de noviembre de 2003. Estructuró su decisión en la misma norma en que se fundamentó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, e indicó que dicho precepto define de manera clara que la competencia por el factor territorial se encuentra establecida en el lugar donde se practicó la liquidación oficial. Además, señaló que de conformidad con el artículo 579 del Estatuto Tributario y del decreto 2652 de 1998 en materia de declaraciones tributarias, y específicamente para las personas jurídicas, aquéllas se deben presentar en el lugar de su domicilio social principal y, por tanto, la competencia le corresponde al Tribunal de Cundinamarca (fls. 78 a 83 cdno. ppal. 1º).

II. ACTUACION PROCESAL 1) Mediante auto de 13 de abril de 2004, el Despacho al que inicialmente se repartió el proceso, admitió el conflicto de competencia negativo suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección A) y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y ordenó dar traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones, de conformidad a lo previsto en el inciso tercero del artículo 215 del C.C.A. (fls. 87 cdno. ppal.). 2) El 26 de agosto de 2005, el Consejero Ponente presentó proyecto el cual fue

derrotado y, en consecuencia, se devolvió el proceso a la Secretaría General para que pasara al Magistrado siguiente en turno (fl. 89 cdno. ppal), orden que se cumplió el 7 de septiembre del mismo año.

III. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, decidir el conflicto negativo de competencia surgido entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y de Norte de Santander (art. 97 C.C.A., modificado por la ley 270 de 1996).

La competencia funcional para decidir la presente controversia, tiene su origen en la ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia): “ARTICULO 37. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones:

1. Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y las Secciones de los Tribunales Administrativos, y entre los Tribunales y Jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos (…)” (subrayado de la Sala).

El conflicto de competencias planteado está dirigido a determinar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado frente a la Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales –Bogotá D.C.-, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos, mediante los cuales la Administración Aduanera del distrito capital formuló una cuenta adicional a través

de liquidación oficial de corrección, en relación con la declaración de importación, presentada en la ciudad de Cúcuta por la empresa Comercializadora Benavides Rueda y Cia., por considerar que la mercancía, de la subpartida arancelaria 23.09.09.20.00, a diferencia de lo registrado por el declarante, sí se encontraba gravada con el impuesto sobre las ventas. En materia de competencias, el Código Contencioso Administrativo dispone en cuanto al factor funcional, en el numeral 4 del artículo 132, que los Tribunales conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se promuevan en relación sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales. Y en relación con el factor territorial para establecer la competencia jurisdiccional de un asunto, el numeral 2 literal g) del artículo 134D señala: “g) En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda, en los demás casos, donde se practicó la liquidación (…)”. De otra parte, vale la pena señalar que las anteriores disposiciones resultan aplicables al caso concreto, en cuanto regulan la “competencia” y, por consiguiente, el presente conflicto debe desatarse bajo el amparo de los preceptos contenidos en la ley 446 de 1998, en tanto frente a las normas que

determinan aquélla no es aplicable el principio de la perpetuatio jurisdictionis, tal y como lo ha precisado esta misma Sala y las distintas Secciones de la Corporación, al puntualizar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la ley 153 de 18871, las leyes perocesales entran a regir de manera inmediata, sin que pueda exceptuarse la aplicación del mencionado principio. Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “De corte similar es la ley 153 de 1887 en su artículo 40, que regula la vigencia de la ley procesal en el tiempo para las leyes concernientes a la sustanciación y al rito, en tanto establece que los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Esta excepción al principio de vigencia inmediata de la ley procesal no tiene cabida tratándose de la regulación de competencias, a no ser que la nueva norma estipule algo diferente para el período de tránsito entre la disposición recién expedida y la derogada(...) Se tiene que la ley procesal rige, por 1 “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieran en iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” principio, de manera inmediata afectando las actuaciones en curso, salvo en aquellos eventos excluidos por el artículo 40 de la ley 153 de 1887 y por normas particulares que en cada ordenamiento

regulan el tránsito de legislación”2(Destaca la Sala). La perpetuatio jurisdictionis entendida como el principio según el cual “es la situación de hecho existente en el momento de admitirse la demanda, la determinante de la competencia para todo el curso del proceso, sin que las modificaciones posteriores puedan afectarla”3, no resulta aplicable frente a las nuevas leyes procesales, y sólo opera en relación con específicas circunstancias de hecho que determinan la competencia respecto de algunos factores del proceso (v.gr. modificación del domicilio, modificación de la ubicación del bien mueble, incremento o disminución del valor comercial que determina la cuantía del proceso, entre otros). Ahora, según los parámetros normativos antes mencionados, habría lugar a concluir que el tribunal competente para conocer del proceso de la referencia es el de Norte de Santander, pero lo cierto es que en atención a los antecedentes señalados en esta providencia, se debe, en este específico momento, reiterar la tesis mayoritaria en relación con los efectos que se producen cuando presentada la demanda ante un tribunal que es, en principio, incompetente para tramitar la misma pero que no obstante la admitió y tramitó. En efecto, en la respectiva oportunidad la Corporación puntualizó: “Observa la Sala que entre la presentación de la demanda y el auto que ordenó remitir el expediente a esta Corporación para dirimir el conflicto de competencias planteado, han transcurrido más de dos años, dentro de los cuales se adelantó el proceso con la intervención de las partes en defensa de sus intereses. A pesar de lo anterior, ambos tribunales insisten en la carencia de competencia, lo cual hace entrever una violación al derecho de acceso a la

justicia, reconocido en los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política, el cual obliga a los jueces a interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permiten resolver el fondo de los asuntos sometidos a su consideración (principio pro actione). “En el presente caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda sin realizar ninguna observación en ese momento sobre su incompetencia. Así mismo, la Dirección de 2 Corte Suprema de Justicia - Sala de casación Penal, Sentencia del 8 de febrero de 1995, Radicación: 9923, Magistrado Ponente: Carlos Eduardo Mejía Escobar. 3 DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso, Ed. Universidad, Buenos Aires, Pág. 144. Impuestos y Aduanas Nacionales ni recurrió el auto admisorio, ni propuso la excepción de falta de competencia. “La Corporación reiteradamente ha señalado4 que la falta de competencia por factores distintos del funcional es saneable si no se alega oportunamente. Si el Tribunal da curso al proceso y el demandado no propone la excepción de falta de competencia utilizando los medios que le otorga la ley, queda radicado definitivamente en el Juez o Tribunal que admitió la demanda, pues de llegar a existir la falta de competencia ha operado la causal de saneamiento prevista en el numeral 5° del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al proceso, de conformidad con el artículo 165 del Código Contencioso Administrativo: “Artículo 144. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: “(...) “5. Cuando la falta de competencia distinta de la funcional no

se haya alegado como excepción previa. Saneada esta nulidad, el juez seguirá conociendo del proceso.” (Se subraya) “Por tratarse de una situación procesal que es subsanable, si no se presentan en su oportunidad objeciones de la parte demandada, la Ley dispone expresamente que el juez siga conociendo del proceso, no siendo procedente invocar su incompetencia en otra etapa posterior. “En consecuencia, toda vez que la alegada falta de competencia quedó saneada, sin que sea admisible en el estado en que se encuentra el proceso invocarla, no hay lugar a dirimir el conflicto de competencia planteado, siendo suficiente declarar que la competencia continúa radicada en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.”5 Por lo tanto, en el caso concreto, la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la actora, radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consideración a que la posible nulidad derivada de la falta de competencia territorial, por desconocimiento de lo estipulado en el artículo 134D del C.C.A. (modificado por el artículo 43 de la ley 446 de 1998), quedó saneada de conformidad con lo establecido en el numeral 5 4 Auto del 21 de agosto de 2001, exp. C-744, C.P. Dra. Ligia López Díaz y auto del 26 de agosto de 2003, exp. C124, C.P. Dra. Denise Doviau de Puerta; Auto del 25 de julio de 2002, exp. 18092, C.P. Dra. María Elena Giraldo 5 Auto de 27 de julio de 2004, expediente C-382, M.P. Ligia López Díaz.

del artículo 144 del C.P.C., con la salvedad de que la validez de todo lo actuado no se ve afectada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Primero. Declarar que el competente para conocer de la demanda instaurada por la sociedad Comercializadora Benavides Rueda y Cia Ltda. frente a la Nación (Ministerio de Hacieda y Crédito Público) y otro, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Comuníquese esta providencia al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Tercero. Remítase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Ligia López Díaz Vicepresidente Ausente Camilo Arciniégas Andrade Susana Buitrago Valencia Ruth Stella Correa Palacio Mauricio Fajardo Gómez Enrique Gil Botero Gustavo Gómez Aranguren María Nohemí Hernández Pinzón Filemón Jiménez Ochoa Jesús María Lemos Bustamante Jaime Moreno García Alejandro Ordóñez Maldonado Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta María Inés Ortiz Barbosa Juan Angel Palacio Hincapié Héctor J. Romero Díaz Bertha Lucía Ramírez de Páez Martha Sofía Sanz Tobón Ramiro Saavedra Becerra Ausente Mauricio Torres Cuervo Alfonso Vargas Rincón Ausente Marco Antonio Velilla Moreno