CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00595-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No procede cuando se alega la violación de normas de naturaleza procesal De la lectura de la norma que se invoca la Sala observa que se trata de una disposición de naturaleza procesal, por lo cual ninguna de ellas tipifica la causal que permite formular cargo o acusación a través del recurso extraordinario de súplica. Sobre el punto la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que “…constituye error formular cargo o acusación a través del recurso extraordinario de súplica, con fundamento en preceptos que no tengan la categoría de norma sustancial, como sucede con las normas simplemente definitorias, las enunciativas, las que se limitan a describir los elementos de una institución jurídica, las que apenas hacen enumeraciones o las de carácter procesal, es decir, las que indican al juzgador la forma de adelantar o rituar un proceso o una actuación. El desconocimiento de éstas, estructura lo que la doctrina ha llamado “error in procedendo”, no previsto como causal para recurrir en súplica extraordinaria”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00595-00(S) Actor: LUZ STELLA HERNANDEZ DE JAUREGUI De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3° de la Ley

954 de 2005, 63 de la Ley 1395 de 2010 y en los Acuerdos 036 de 2005 y 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto oportunamente por la parte actora contra la sentencia de 24 de julio de 2003, proferida por la Sección SegundaSubsección “A”- de esta Corporación, que confirmó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegatoria de las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. LUZ STELLA HERNÁNDEZ DE JAUREGUI, obrando a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que mediante sentencia a su favor y en el de su menor hijo JULIAN DARÍO JAUREGUI HERNÁNDEZ, se dispusiera: La nulidad del acto administrativo presunto que generó el silencio administrativo del MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALCAJA DE SUELDOS DE RETIROrespecto de la petición formulada el 8 de junio de 1999, relativa al reajuste de la asignación de retiro reconocida mediante Resolución 2917 de 15 de septiembre de 1989 a favor del señor Coronel retirado de la Policía Nacional JESÚS MARÍA JAUREGUI CÁRDENAS, fallecido el 26 de abril de 1991; al reajuste de las prestaciones de carácter legal, reglamentario y extralegal, a partir del 1º de enero de 1992, todo ello conforme al Decreto 201 de 27 de

enero de 1987, por el cual se fijó el porcentaje salarial para los oficiales de la Policía Nacional; y respecto de los Coroneles previó que devengarían el 70% de la asignación que por todo concepto perciban los Miembros del Congreso de la República; y la indexación, según certificación del índice de precios al consumidor. I.2.- La actora citó como normas violadas, los artículos 2º, 5º, 6º, 13, 53, 58, 83 y 93 de la Constitución Política; 2º, 4º y 10º de la Ley 4ª de 1992; los Decretos 201 de 1987, 116 de 1988, 51 de 1989, 69 de 1990, 145 de 1991 y 335 de 1992. En síntesis, adujo la actora que al Coronel fallecido se le desconocieron los derechos adquiridos y consolidados desde 1987, a devengar el 70% sobre lo que por todo concepto y en todo tiempo devengarán los miembros del Congreso. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA La Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación en providencia de 24 de julio de 2003, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda. Para ello, razonó, en esencia, de la siguiente manera: Que operó el silencio administrativo negativo respecto de la petición de la actora de 8 de junio de 1999, encaminada a obtener el reajuste de la asignación de retiro reconocida mediante Resolución

2917 de 1989 y demás prestaciones a partir del 1º de enero de 1992, hasta cuando efectivamente se hicieran dichos reajustes, de conformidad con lo previsto en el Decreto 201 de 1987. Que mediante Resolución 2917 de 15 de septiembre de 1989 se reconoció asignación mensual de retiro al Coronel Jesús María Jauregui Cárdenas en cuantía equivalente al 95% del sueldo básico y partidas legalmente computables para el grado a partir del 26 de agosto del mismo año, fecha de desvinculación del servicio de acuerdo con lo previsto en el Decreto 096 de 1989 y “demás normas concordantes en la materia”. Que más tarde, por razón del fallecimiento del Coronel se produjo la sustitución de la citada asignación de retiro a sus beneficiarios por Resolución 2463 de 18 de julio de 1991, como se infiere de la Resolución 5469 de 1999. Que la controversia se circunscribió a determinar si era viable o no el reajuste en un porcentaje salarial del 70% de lo que por todo concepto y en todo tiempo devengara un miembro del Congreso de la República a partir del 1º de enero de 1992, en virtud del grado de Coronel que ostentaba, derecho que lo amparaba durante todo el tiempo en que se causara la asignación de retiro, ya que según la demanda el monto de la misma no se ajustaba a la normativa legal aplicable al caso, como lo es el Decreto 201 de 1987. A juicio del fallador de segundo grado, careció de fundamento legal la argumentación expuesta por la parte actora en la cual apoyó su

pretensión, pues como reiteradamente lo ha sostenido la Corporación, los derechos adquiridos resultan aplicables frente a situaciones jurídicas consolidadas y no respecto de aquellas que no han sido incorporadas de manera definitiva al patrimonio del titular y que, por ende, constituyen meras expectativas o regulaciones de carácter general y abstracto. Los derechos individuales adquiridos sólo pueden determinarse en cada caso particular cuando ante un cambio de legislación quien tenga un derecho causado indique la ley vigente para cuando éste nació, pues no existe derecho a la legislación anterior en el sentido en que lo pretendió la demandante. Igualmente, reiteró la tesis de la Sección Segunda en cuanto a que de la sola modificación de los porcentajes para efectos de fijar la base de las asignaciones de los miembros de la fuerza pública, no puede colegirse desconocimiento de los derechos que se habían consagrado en normas anteriores; y que no pueden confundirse los derechos adquiridos con la intangibilidad de la norma, pues se estaría creando una limitación a las competencias constitucionales del Congreso y del Gobierno para fijar el marco legal del régimen salarial y prestacional y establecer las escalas salariales de los miembros de la fuerza pública. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA La actora, a través de apoderada, le formula a la sentencia de segundo grado, los siguientes cargos: 1.- Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 2512, 2513 y 2517 del Código Civil; 155 del Decreto 1212 de 1990; 164 del C.C.A.; 4º el C. de P.C., en relación con el Decreto Ley 0195 de 1987; 3º del

Decreto Ley 201 de 1987; 2º del Decreto Ley 116 de 1988; 2º del Decreto Ley 51 de 1989; 2º del Decreto Ley 69 de 1990; 2º del Decreto Ley 145 de 1991; y 2º del Decreto 335 de 1992. Hace consistir el cargo, en síntesis, así: Resalta que conforme al artículo 164 del C.C.A. la sentencia definitiva debe resolver sobre cualquier excepción que el fallador encuentre probada. Que esta norma procedimental busca garantizar el derecho sustancial. Que el Código Civil se refiere a la prescripción como medio de extinguir las obligaciones y según el artículo 2513 el que quiera favorecerse con la prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio. Que, por su parte, el artículo 2517 del C.C. prevé que las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra de la Nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo. Sostiene que el artículo 164 del C.C.A. no puede ser mirado independientemente de las normas sustantivas que hablan del fenómeno de la prescripción como extinción de las obligaciones; y no puede confundirse el término establecido en cada una de las materias del derecho, en este caso, el del Decreto 1212 de 1990, artículo 155, que establece que los derechos consagrados en ese Estatuto prescriben en cuatro años contados desde la fecha en que se hicieron exigibles y que el reclamo sobre el derecho interrumpe la prescripción, pero solo

por un lapso igual y que el derecho al pago de los valores reconocidos prescribe en dos años contados a partir de la ejecutoria del respectivo acto administrativo. Señala que el artículo 2512 del C.C. consagra que la prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas o de extinguir las acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo; y que se prescribe un derecho o una acción cuando se extingue por la prescripción. Concluye que era necesario que el Consejo de Estado hubiese considerado las reglas que sobre la prescripción se expresan, por interpretación sistemática, lo cual no se dio en la sentencia recurrida, desconociéndose el artículo 4º del C. de P.C., que busca garantizar la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. A su juicio, en la sentencia del Consejo de Estado no se hace alusión a la excepción de prescripción alegada por la entidad demandada, lo que constituye una aceptación del derecho y por ello ha debido accederse a las pretensiones de la demanda. 2.-Acusa la sentencia de haber incurrido en la causal de interpretación errónea del principio de oscilación contenido en los Estatutos de la Carrera para oficiales y suboficiales de la Policía Nacional (Decreto Ley 2338 de 1971, artículo 108; Decreto Ley 613 de 1977, artículo 120; Decreto Ley 1212 de 1990, artículo 151; Decreto Ley 2062 de 1984, artículo 153; Decreto Ley 96 de 1989, artículo 150; Decreto Ley 1212 de

1990, artículo 151; Decreto Ley 201 de 1987, artículo 2º; Decreto Ley 116 de 1988, artículo 2º; Decreto Ley 51 de 1989, artículo 2º; Decreto Ley 69 de 1990, artículo 2º; Decreto Ley 145 de 1991, artículo 2º; Decreto 335 de 1992, artículo 2º; Ley 4ª de 1992, artículos 1º, 2º, 4º, 10º, 11 y 13; Decreto 0195 de 1987, artículo 3º; Decreto 333 de 1992, artículo 1º; Decreto 334 de 1992, artículos 1º a 3º; Decreto 801 de 1992, artículos 1º a 5º, Decreto 872 de 1992, artículo 2º; Decreto 873 de 1992, artículos 1º a 5º; Decreto 921 de 1992, artículos 15 y 16; Decreto 10 de 1993, artículos 1º a 5º; Decreto 11 de 1993, artículo 6º y artículos 2º, 5º, 6º, 13, 53, 58, 83, 93 y 230 de la Constitución Política. Explica que del Decreto Ley 2062 de 1984 nace el principio especial de oscilación que regula la asignación de retiro para los oficiales en cualquiera de los grados de General, diferenciándola de los demás grados de la fuerza pública. Que a partir de 1981 en los decretos salariales para la fuerza pública dejó de fijarse la remuneración mensual de los Generales en una suma fija y se pasó a relacionarla con la del

Congreso de la República y los Ministros. A partir de los Decretos Leyes 262 de 1982 y 106 de 1983, se relacionó únicamente con los Ministros, de tal manera que conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 153, el porcentaje como sueldo básico se liquida conforme a las disposiciones legales que regulan la materia, es decir, las que determinan la remuneración mensual total de los Ministros. En el Decreto Ley salarial 392 de 1984 se incluyó para los Generales y almirantes el 100% por todo concepto igual al que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho Ejecutivo; para los Mayores Generales y Vice Almirantes el 90%; Brigadieres Generales y Contraalmirantes el 80% y para estos últimos a partir del Decreto 120 de 1985 se aumentó al 8%. A partir del 7 de agosto de 1986 se aumentaron nuevamente las remuneraciones de los Ministros y las de los grados de General, Mayor General, Brigadier General en un 6.14%. A partir del 1º de enero de 1987 la escala gradual porcentual se estableció con el sistema para liquidar su monto por todo concepto igual al que en todo tiempo devenguen los miembros del Congreso cuyos rubros eran: Congreso (Sueldo básico más gastos de representación); Ministros (Sueldo Básico más gastos de representación) y Oficiales (sueldo básico más primas). Posteriormente, la recurrente siguió con el análisis de cada uno de los Decretos Leyes cuya interpretación errónea endilga, relativos a las remuneraciones para los miembros del Congreso,

Ministros y Oficiales de grado de Coronel, Brigadier General, Mayor General y General y concluye que el monto de las remuneraciones porcentuales de los Ministros y Grados de oficiales de General a Coronel OSCILA anualmente conforme a las disposiciones legales vigentes que regulan la materia. Destaca que la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 921 de 1992 no se pueden interpretar como modificatorios o derogatorios de los derechos salariales adquiridos antes de su vigencia; además de que no obstante que esta Ley en su artículo 8º ordenó que la asignación mensual de los Congresistas solo se aplicaría en forma exclusiva a éstos, en la misma forma se incrementó la remuneración de los Magistrados de las altas Cortes, del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Registrador Nacional del Estado Civil, de los Ministros del Despacho y los Generales y Almirantes, al establecerse para ellos la Prima Especial de Servicios. Adjunta como prueba una certificación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares para un Oficial de grado de General de tres soles, en uso de buen retiro desde 1990, donde se aprecia que su asignación de retiro no oscila conforme a la remuneración de los Generales en servicio activo. Trae a colación la sentencia SU 1354/00 en la que la Corte Constitucional accede en una acción de tutela a ordenar el reajuste de la pensión de un ex Consejero de Estado.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Prevé el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso

extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas….”. Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3°, ibídem, las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación deberán decidir aquellos en los que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 21 de abril de 2005, se había dictado auto admisorio, lo anterior en coherencia con los Acuerdos 036 de 2005 y 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso 2º del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Este recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza, igualdad en el trato y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales. Del texto legal trascrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal, a saber: la violación

directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de aplicar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó. En este caso la actora invocó la violación directa de la ley sustancial por dos modalidades: 1.- La Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 2512, 2513 y 2517 del Código Civil; 155 del Decreto 1212 de 1990; 164 del C.C.A.; 4º el C. de P.C., en relación con el Decreto Ley 0195 de 1987; 3º del Decreto Ley 201 de 1987; 2º del Decreto Ley 116 de 1988; 2º del Decreto Ley 51 de 1989; 2º del Decreto Ley 69 de 1990; 2º del Decreto Ley 145 de 1991; y 2º del Decreto 335 de 1992. 2.- La interpretación errónea del principio de oscilación contenido en los Estatutos de la Carrera para oficiales y suboficiales de la Policía Nacional (Decreto Ley 2338 de 1971, artículo 108; Decreto Ley 613 de 1977, artículo 120; Decreto Ley 1212 de 1990, artículo 151; Decreto Ley 2062 de 1984,

artículo 153; Decreto Ley 96 de 1989, artículo 150; Decreto Ley 1212 de 1990, artículo 151; Decreto Ley 201 de 1987, artículo 2º; Decreto Ley 116 de 1988, artículo 2º; Decreto Ley 51 de 1989, artículo 2º; Decreto Ley 69 de 1990, artículo 2º; Decreto Ley 145 de 1991, artículo 2º; Decreto 335 de 1992, artículo 2º; Ley 4ª de 1992, artículos 1º, 2º, 4º, 10º, 11 y 13; Decreto 0195 de 1987, artículo 3º; Decreto 333 de 1992, artículo 1º; Decreto 334 de 1992, artículos 1º a 3º; Decreto 801 de 1992, artículos 1º a 5º, Decreto 872 de 1992, artículo 2º; Decreto 873 de 1992, artículos 1º a 5º; Decreto 921 de 1992, artículos 15 y 16; Decreto 10 de 1993, artículos 1º a 5º; Decreto 11 de 1993, artículo 6º y artículos 2º, 5º, 6º, 13, 53, 58, 83, 93 y 230 de la Constitución Política. Al respecto, advierte la Sala que los cargos en estudio no están llamados a prosperar, por lo siguiente: La modalidad de violación directa de la norma sustancial por falta de aplicación implica, como ya se dijo, que el fallo suplicado omita aplicar una norma cuya observancia en él es indispensable. En este caso, el Juzgador de segunda instancia no estaba

obligado a referirse al fenómeno de la prescripción, que según se alega en el recurso fue invocado por la entidad demandada en su contestación de demanda, pues quien apeló la sentencia de primera instancia, obviamente por ser la parte que tenía interés jurídico para hacerlo, fue la actora. En consecuencia, al no haber tenido dicho fenómeno incidencia alguna en la controversia, pues en la medida en que no fue objeto de argumento en la sentencia de primer grado tampoco lo fue en el recurso que se interpuso contra la misma, por sustracción de materia, no podían constituir tema de argumentación en la sentencia de segunda instancia las normas que cita la demandante, que consagran la figura extintiva de los derechos y acciones. Conforme se dejó reseñado en el resumen que antecede, y así lo precisó el sentenciador de segundo grado al demarcar el objeto de la controversia, la misma se circunscribe a determinar si es viable o no el reajuste en un porcentaje salarial del 70% de lo que por todo concepto y en todo tiempo devenga un miembro del Congreso de la República a partir del 1º de enero de 1992, en virtud del grado de Coronel que ostentaba, derecho que lo amparaba durante todo el tiempo en que se causara la asignación de retiro. Al desatar la controversia el fallo objeto del recurso no halló fundamento legal a la argumentación expuesta por la parte actora, pues consideró que los derechos adquiridos resultan aplicables frente a situaciones jurídicas consolidadas y no respecto de aquellas que no han sido incorporadas de manera definitiva al patrimonio del titular y que, por ende, constituyen meras expectativas o regulaciones de carácter general y abstracto; que de

la sola modificación de los porcentajes para efectos de fijar la base de las asignaciones de los miembros de la fuerza pública, no puede colegirse desconocimiento de los derechos que se habían consagrado en normas anteriores; y que no pueden confundirse los derechos adquiridos con la intangibilidad de la norma, pues se estaría creando una limitación a las competencias constitucionales del Congreso y del Gobierno para fijar el marco legal del régimen salarial y prestacional y establecer las escalas salariales de los miembros de la fuerza pública. Adicionalmente, de la lectura de la norma que se invoca la Sala observa que se trata de una disposición de naturaleza procesal, por lo cual ninguna de ellas tipifica la causal que permite formular cargo o acusación a través del recurso extraordinario de súplica. Sobre el punto la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que “…constituye error formular cargo o acusación a través del recurso extraordinario de súplica, con fundamento en preceptos que no tengan la categoría de norma sustancial, como sucede con las normas simplemente definitorias, las enunciativas, las que se limitan a describir los elementos de una institución jurídica, las que apenas hacen enumeraciones o las de carácter procesal, es decir, las que indican al juzgador la forma de adelantar o rituar un proceso o una actuación. El desconocimiento de éstas, estructura lo que la doctrina ha llamado “error in procedendo”, no previsto como causal para recurrir en súplica extraordinaria”1. De otro lado, la causal de violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea se traduce en que el fallador de

segunda instancia aplica la norma que corresponde al caso en litigio, solo que con un alcance diferente al que le corresponde. De la argumentación de la sentencia suplicada, que ha quedado reseñada, no infiere la Sala que la denegatoria de las pretensiones de la demanda se fundamente en el alcance del principio de oscilación, sino en la teoría de los derechos adquiridos y su incidencia frente a situaciones jurídicas no consolidadas. De ahí que concluyera que frente a la parte actora solo existían meras expectativas o regulaciones de carácter general y abstracto. Sin perjuicio de lo anterior, se evidencia que el propio juzgador precisó que los decretos en cuya censura apoya la inconformidad la parte demandante para la reliquidación de sus asignaciones año por año, por el principio de oscilación, tienen efecto en la asignación de retiro, al haber variado la escala gradual porcentual de tales miembros y que la forma de contabilizar su monto no ha sido anulada por esta Corporación. Por tal razón no vislumbra la Sala de qué manera pudo el sentenciador de segunda instancia incurrir en la interpretación errónea a las normas que consagran el mencionado principio, que le endilga la recurrente. Consecuente con lo anterior, debe la Sala declarar la improsperidad del recurso extraordinario, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente y ante la falta de mérito del recurso extraordinario ejercido por el demandante, en aplicación de lo especialmente reglado en el artículo 194 del Código 1 Consejo de Estado. Sala Especial Transitorio de Decisión 3D. Sentencia de 4 de octubre de 2005. Rad. 1999 – 156. Magistrada Ponente Dr. María

Claudia Rojas Lasso. Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se condenará en costas a la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 20, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad la Ley, F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE que no prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 24 de julio de 2003, proferida por la Sección SegundaSubsección “A”- de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la actora, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 194 del C.C.A. y 392 y siguientes del

C. de P.C.

TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente a la Sección de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ