CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00668-00(S)-2017

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Rechazo por extemporáneo / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Término para su interposición La Sala reitera el criterio adoptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en decisiones anteriores de Salas Transitorias de Decisión, en las cuales se consideró que no había lugar a la prosperidad del cargo, porque la interpretación dada en la sentencia cuestionada al artículo 66 del Decreto 185 de 1990 fue correcta y en razón a que no se demandaron los actos dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de su notificación, operó el fenómeno de la caducidad: “En efecto, la forma como se establecía, se distribuía y se recaudaba la contribución por valorización, como una forma de participación de los entes territoriales en la plusvalía que genera su actividad constructora, fue establecida en el departamento del Meta, con arreglo a las previsiones de la Ley 25 de 1921 y del Decreto Ley 1222 de 1986, a través del Decreto Departamental 185 de 1990, proferido por el Gobernador Departamental en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 2º de la Ordenanza 34 de 1989, por manera que este se erguía en norma especial en el respectivo trámite y descartaba la aplicación de las disposiciones de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, salvo ante la necesidad de llenar vacíos normativos. Según se lee en el artículo 66 del Decreto Departamental 185 de 1990 ‘Por medio del cual se determinan los objetivos y se reglamenta el funcionamiento del Instituto de Valorización del Departamento INVALMETA’ (…)El acto administrativo a través del cual se

distribuía la valorización causado por razón de la construcción de una vía pública en el departamento del Meta se notificaba mediante Edicto publicado en la Secretaría del Instituto de Valorización del Meta (INVALMETA), o en las Alcaldías o en las Inspecciones de Policía de los municipios ubicados en la zona de influencia de la obra, valga decir, con la fijación de un edicto en cualquiera de las secretarías de las dependencias departamentales o municipales a que se refiere la norma, y no como lo sostiene el recurrente, con la fijación del referido instrumento en las secretarías de las tres (3) dependencias aludidas. Interpretación consecuente con el hecho según el cual el Instituto de Valorización del Meta cumple su objetivo misional ‘la ejecución de toda clase de obra de interés público, mediante contratación de estudios, de obras e interventorías y el recaudo de valorización…’, respecto de todo el territorio del Departamento, por manera que dependiendo de ‘las zonas de influencia de la obra’, conforme los principios de eficacia, economía, celeridad y publicidad de las actuaciones administrativas, el respectivo acto debía notificarse mediante la fijación de un Edicto en alguna de las dependencias citadas según fuera el caso. Así las cosas, la publicidad de los actos demandados en el proceso de la referencia quedó perfeccionada con la publicación del respectivo Edicto en la Secretaría del Instituto de Valorización del Meta (INVALMETA), con sede en el municipio de Villavicencio (Meta), en cuya jurisdicción, según Resolución 006 de 24 de febrero de 1997, se adelantaría el proyecto de obra ‘Pavimentación Catama-Caños Negros k10 + 600 al k25+000’,

como se lee en el artículo 2º de la Resolución 002 de 1998, obrante en los folios 25 a 34 del cuaderno principal. A juicio de la Sala, la interpretación efectuada por el recurrente resulta acomodaticia y tiende a enervar los efectos de la ejecutoria de la Resolución 006 de 24 de febrero de 24 de febrero de 1997, modificada por la Resolución 002 de 28 de octubre de 1998 y, con ello, los de la caducidad de la acción; en efecto, mediante escrito de 27 de julio de 1999 (…), presentó recurso de reposición contra la decisión contenida en la Resolución 006 de 24 de febrero de 1997, modificada por la Resolución 002 de 28 de octubre de 1999, cuando esta ya se hallaba en firme, así, a pesar de que la Resolución 030 de 1998, a través de la cual se rechazó por extemporáneo el recurso de reposición haya sido notificado luego del 27 de septiembre de 1999, el término de caducidad de la acción debía computarse a partir de la fecha en la que se notificó el acto administrativo contenido en la Resolución 002 de 28 de octubre de 1998, en cuanto el recurso extemporáneo no tuvo la idoneidad para modificar la ejecutoria de la citada Resolución ni el momento a partir del cual empezaba a contar el término hábil para demandar” RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES – Puede presentarse por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea / RECURSO EXTRAORDINARIO DE

SÚPLICA – No constituye nueva instancia El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. (…) La Sala Plena de la Sección, definió el alcance de esa disposición, en los siguientes términos: (…) De acuerdo con la jurisprudencia que esta Corporación ha desarrollado sobre el recurso extraordinario de súplica puede afirmarse que presenta las siguientes características: (i) sólo procede por los llamados errores in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador, (ii) es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales, “entendiendo por tal... la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración,

creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial”; no tienen de consiguiente categoría sustancial “los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”. De lo anterior puede concluirse que el recurso extraordinario de súplica no puede utilizarse como si se tratara de la segunda o tercera instancia, según el caso, razón por la cual no es admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso y menos pueda cuestionarse la actividad judicial que antecede al fallo y que está compuesta por actuaciones interlocutorias o de mero trámite, que preparan el camino para la decisión final. La técnica del recurso impone que éste debe circunscribirse únicamente a la estricta confrontación, de manera directa, de la sentencia impugnada con las normas sustanciales que se aducen violadas, y además, sin consideración al aspecto probatorio. Por tanto, no puede el juez que conoce del recurso extraordinario separarse de las conclusiones a que llegó el juez natural sobre los hechos probados o no probados. Es decir, no cabe revivir la discusión sobre la causa petendi, objeto de la litis FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 194 / LEY 446 DE 1998

– ARTÍCULO 57

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00668-00(S)

Actor: MYRIAM GUTIÉRREZ ÁLVAREZ Demandado: INSTITUTO DE VALORIZACION DEL META Procede la Sala Especial de Decisión n.° 12 a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia de 5 de febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se revocó la que fue dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 8 de mayo de 2002 y, en su lugar, se declaró inhibida para resolver de fondo el asunto, por caducidad.

I. ANTECEDENTES

1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. Mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 1999 (f. 3-12 c-1), la señora Myriam Gutiérrez Álvarez, actuando en nombre propio y en representación de su hijo menor Oscar Guillermo Baquero Gutiérrez, y la señora Karol Bibiana Baquero Gutiérrez, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandaron los siguientes actos: (i) la Resolución

020 de 20 de noviembre de 1996, mediante la cual el Instituto de Valorización Departamental del Meta ordenó la ejecución de la obra “pavimentación CatamaCaños Negros del K10+600 al K25+000”; (ii) la Resolución 006 de 24 de febrero de 1997, por la cual la misma entidad liquidó y distribuyó provisionalmente la contribución por valorización de la carpeta asfáltica, que hacía parte de la obra; (iii) la Resolución 002 de 28 de octubre de 1998, que modificó la resolución anterior, y (iv) la Resolución 038 de 27 de septiembre de 1999, que rechazó el recurso de reposición interpuesto contra los actos mencionados y declaró agotada la vía gubernativa. A título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se declarara que los demandantes, en su calidad de propietarios y/o poseedores del inmueble denominado Villa Karol, ubicado en el municipio de Villavicencio, con matrícula inmobiliaria número 230-31832 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de esa misma ciudad, no estaban obligados al pago de la contribución de valorización ordenada en los actos administrativos acusados; se ordenara la cancelación del gravamen registrado en el folio de matrícula inmobiliaria y se les reintegraran los valores que hubieran cancelado por la contribución, debidamente indexados a la fecha de la devolución. 1.2. Afirmó la parte actora que en los actos aludidos, la entidad demandada incurrió en los siguientes vicios: (i) Violación de los artículos 29, 300-4, 209 y 338 de la Constitución y 84 del

Decreto 01 de 1984. La Constitución establece que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Sin embargo, en el caso concreto, fue la Junta Directiva del Instituto Departamental de Valorización del Meta, en ejercicio de las atribuciones señaladas en los artículos 3, 4 y 10 del Decreto 185 de 1990, proferido por el Gobernador de ese Departamento, la entidad que decretó, liquidó y distribuyó la contribución. Dicha contribución no fue creada ni autorizada por la Asamblea Departamental mediante ordenanza, en la cual se señalaran los sujetos activos, los hechos imponibles, las bases gravables, las tarifas, el sistema o método para definir los costos de los servicios y los beneficios proporcionados por la contribución, tal como lo exige el artículo 338 de la Constitución. En consecuencia, se solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad, por vía de excepción, de los artículos 3, 4 y 10 del Decreto 185 de 1990 y la consecuente declaratoria de nulidad de los actos acusados, que se fundamentaron en dichas normas. (ii) Violación del derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución. La Resolución 020 de 1996 vulneró los artículos 10, 11, 19, 20, 21, 22, 23, 35, 36 y 64 del Decreto 185 de 1990, porque la pavimentación del sector

Catama-Caños Negros incluida en dicha resolución no hace parte de las obras señaladas en el Decreto 185 de 1990, para ser financiadas por el sistema de contribución por valorización, que se refiere solamente a las incluidas en el plan vial departamental, las establecidas por ordenanza y aquellas que se construyan por solicitud de los contribuyentes o de la junta de INVALMETA. Además, para la ejecución de la obra no se obtuvo el concepto favorable de Planeación Departamental, como lo exige el artículo 11 del mencionado decreto; ni se atendieron las normas señaladas del mismo, en cuanto no se publicó el aviso que permitía a los propietarios o poseedores realizar las denuncias de sus respectivos predios; no se surtió el procedimiento señalado para la convocatoria a la asamblea de propietarios y poseedores; no se agotaron las formalidades para la formación del censo preliminar; en la asamblea se permitió la intervención de propietarios de terrenos que no hacían parte de la zona de influencia de la obra; en la asamblea no actuó como secretario el funcionario señalado en el decreto; no se presentó a la junta directiva el análisis técnico, administrativo, financiero y socioeconómico del proyecto. (iii) Las Resoluciones 006 de 1997 y 002 de 1998 violaron el debido proceso porque no fueron notificadas personalmente, como lo ordenan los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, ni en la forma prevista en el artículo 66 del Decreto 185 de 1990, que establece que la notificación debía hacerse mediante fijación de Edicto, por el término de 15 días en las dependencias de INVALMETA,

en las alcaldías locales e inspecciones de policía de la zona afectada por la obra y contribución y mediante publicación de aviso en por lo menos dos periódicos que circulen en el departamento o dos radiodifusoras de amplia sintonía en la zona, pero en los actos acusados se redujo la fijación del Edicto sólo a las oficinas de la entidad demandada, la publicación de un solo aviso en el periódico y se omitió señalar que las emisoras en donde este se publicara debían ser de amplia sintonía en la zona.

2. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 30 de julio de 2002 “rechazó” las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora (f. 200-213 c-1), por considerar que la demanda se interpuso por fuera del término legal, dado que la Resolución 002 de 28 de octubre de 1998 quedó en firme el 4 de diciembre de 1998 y, por lo tanto, para la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 30 de noviembre de 1999, ya habían transcurrido más de los 4 meses señalados en la ley para la oportuna impugnación de los actos cuestionados. Agregó que el recurso de reposición interpuesto el 27 de julio de 1999 contra todos los actos administrativos señalados en la demanda fue rechazado de plano por ser extemporáneo. En consecuencia, no podía contarse el término de caducidad desde la ejecutoria de dicho auto, como lo pretenden los demandantes.

La Magistrada Teresa Herrera Andrade salvó su voto (f. 214-215 c-1), por

considerar que la demanda había sido interpuesta en tiempo, si se atendía al hecho de que uno de aspectos que cuestionaba el demandante era el de la notificación de la Resolución 002 de 28 de febrero de 1998, la cual señaló que fue indebida, por no ajustarse a lo previsto en los artículos 66 y 67 del Decreto 185 de 1990, y 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Por lo tanto, mal se hace al contabilizar el término para accionar desde la presunta ejecutoria del acto, porque justamente esa ejecutoria es la que se cuestiona. Por lo tanto, debió conocerse de fondo el asunto.

3. La Sección Cuarta de la Corporación, en la sentencia objeto de este recurso, proferida el 5 de febrero de 2004, revocó la que fue dictada por el Tribunal Administrativo del Meta y, en su lugar, se declaró inhibida para conocer de fondo, por caducidad de la acción (f. 279-292 c-1). Se consideró en la sentencia que por existir regulación especial para la notificación de las resoluciones mediante las cuales se liquidó y distribuyó la contribución de valorización de las obras que realizara el Instituto Departamental de Valorización del Meta, no existía en el caso concreto el deber de acudir a las normas generales del Código Contencioso Administrativo que prevén la notificación personal de las decisiones que pongan término a una actuación administrativa.

A juicio de la Sala, los actos administrativos cuestionados fueron notificados de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 66 del Decreto 185 de 1990, dado que obra en el expediente constancia de fijación del Edicto en lugar

visible del Instituto de Valorización Departamental del Meta. De igual manera, se encuentra constancia de haberse realizado las publicaciones mediante aviso en medios radiales y periódicos, aunque, advirtió, tales publicaciones no hacen parte del proceso de notificación, sino que constituyen un trámite posterior, cuya finalidad es garantizar una mayor información a los interesados. Agregó que el recurso de reposición concedido contra las resoluciones no era obligatorio, de conformidad con lo establecido en los artículos 51 y 63 del Código Contencioso Administrativo; además, que el artículo 135 ibídem establece que cuando no se dé oportunidad de interponer los recursos, los interesados pueden acudir directamente a la jurisdicción, en tanto la notificación irregular de los actos constituye causal de nulidad. Concluyó que como la Resolución 002 de 1998 no fue recurrida, pues el recurso se interpuso de manera extemporánea, lo procedente era ejercer la acción de nulidad y restablecimiento, dentro del término de caducidad, que empezó a correr al día siguiente de la desfijación del Edicto, sin que fuera posible, jurídicamente, reabrir el debate de actos que debieron discutirse en su oportunidad, mediante la interposición del recurso de reposición. En consecuencia, que como la notificación de este acto se surtió el 3 de diciembre de 1998, fecha en la cual se desfijó el Edicto, el término para demandar corrió hasta el 4 de abril de 1999, pero la demanda sólo se presentó el 29 de noviembre de ese mismo año.

2. Oportunidad para interponerlo

El artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 preveía que el recurso extraordinario de súplica debía interponerse dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, ante la Sección o Subsección que hubiera proferido el fallo. Ese presupuesto se cumple en el caso concreto, toda vez que la sentencia objeto del recurso cobró ejecutoria el 1º de marzo de 2004 (f. 293 del cuaderno principal), y el recurso fue interpuesto el 17 de marzo del mismo año (f. 4 cuaderno del recurso extraordinario de súplica); en consecuencia, el recurso fue presentado en tiempo.

3. El recurso extraordinario de súplica Fue interpuesto el 17 de marzo de 2004 (f. 1-4 c-2). Mediante auto de 25 de agosto de 2004, el Magistrado Sustanciador lo rechazó, por considerar que la norma invocada en el recurso (art. 66 del Decreto 185 de 1990), no tiene carácter sustancial, en tanto se limita a regular el trámite de notificación de la resolución distribuidora de la notificación (f. 17-18 c. del recurso). La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de 1º de marzo de 2005, al resolver el recurso de súplica interpuesto en contra del mismo, lo revocó y, en su lugar, admitió el recurso extraordinario (f. 28-35 c. del recurso).

Señaló la parte recurrente que la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Cuarta violó los artículos 66 del decreto 189 de 1990 y 29 de la

Constitución, por interpretación errónea, al considerar que la notificación de los actos administrativos mediante los cuales se distribuyó y liquidó la contribución por valorización de la obra “pavimentación Catama-Caños Negros del K10+600 al K25+000”, se cumplió en forma legal, con la fijación del Edicto en la oficina de INVALMETA, a pesar de que de acuerdo con la norma invocada, dicho Edicto debió ser fijado, por el mismo término, en la Alcaldía de Villavicencio y en las inspecciones de policía ubicadas dentro de las zonas de influencia de la obra, lo cual le impidió ejercer el derecho de defensa contra tales actos. Agregó que como la notificación de los actos acusados no se practicó en la forma señalada en las normas aludidas, no puede darse por perfeccionada y sólo debe entenderse surtida, por conducta concluyente, desde la interposición del recurso de reposición, momento a partir del cual deberá contarse el término para presentar la demanda y, en consecuencia, solicita que se proceda a estudiar de fondo el asunto litigioso y se acceda a sus pretensiones.

4. Intervenciones en esta instancia Ni la parte demandada ni el Ministerio Público hicieron uso del término que les fue concedido mediante auto de 19 de julio de 2006, para presentar, respectivamente, sus alegatos de conclusión y su concepto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de la Corporación, el cual modificó su reglamento

interno, corresponde a la Sala Especial Transitoria de Decisión n.° 12 decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia de 5 de febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se revocó la que fue dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 8 de mayo de 2002 y, en su lugar, la Sala se declaró inhibida para resolver de fondo el asunto, por caducidad.

2. El recurso extraordinario de súplica El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, que fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, norma que estaba vigente para la época en que se interpuso este recurso (17 de marzo de 2004), establecía la procedencia del recurso extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señalaba como única causal posible de invocarse, la violación directa de la norma sustancial. Dicha norma establecía: El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o

normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar. Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibir durante aquella. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso.

Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida. La Sala Plena de la Sección, definió el alcance de esa disposición, en los siguientes términos: De acuerdo con la disposición legal trascrita, en sede del recurso extraordinario de súplica solo era posible evaluar los yerros in judicando en que pudo incurrir el fallador, esto es, el juicio que el fallador realizó sobre la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente. De ahí que la labor del juez del recurso al revisar la sentencia que se suplica sea, únicamente, la de hacer la confrontación objetiva de la misma con la norma de derecho que sirvió de fundamento esencial del fallo, para colegir, de esa confrontación, si se quebrantó el precepto normativo por desconocimiento dentro del fallo de la norma que amparaba el derecho del recurrente, por cualquiera de las modalidades de infracción de la norma sustancial. En este orden de ideas, como el análisis del recurso se limita al aspecto meramente jurídico, queda por fuera del mismo examinar los aspectos fácticos del proceso y los preceptos de carácter procedimental o probatorio; se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan, como tampoco es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. Por otra parte es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la

impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos; razón por la cual, no son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia. En síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia que esta Corporación ha desarrollado sobre el recurso extraordinario de súplica puede afirmarse que presenta las siguientes características: (i) sólo procede por los llamados errores in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador1, (ii) es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales, “entendiendo por tal... la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial”2; no tienen de consiguiente categoría sustancial “los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”3.

De lo anterior puede concluirse que el recurso extraordinario de súplica no puede utilizarse como si se tratara de la segunda o tercera instancia, según el caso, razón por la cual no es admisible que por su intermedio se pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del proceso y menos pueda cuestionarse la 1 Sentencia Sala Plena de 3 de junio de 2003. Exp. S-131. 2 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 20 de enero de 1995. Expediente 4305. 3 Sentencia ibídem. La sección cuarta de esta corporación en la providencia de 29 de noviembre de 1988, Exp. 1874, señaló: “...se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias”. actividad judicial que antecede al fallo y que está compuesta por actuaciones interlocutorias o de mero trámite, que preparan el camino para la decisión final. La técnica del recurso impone que éste debe circunscribirse únicamente a la estricta confrontación, de manera directa, de la sentencia impugnada con las normas sustanciales que se aducen violadas, y además, sin consideración al aspecto probatorio. Por tanto, no puede el juez que conoce del recurso extraordinario separarse de las conclusiones a que llegó el juez natural sobre los hechos

probados o no probados. Es decir, no cabe revivir la discusión sobre la causa petendi, objeto de la litis. Por otra parte, cabe precisar que cuando la sentencia suplicada ha definido un juicio de revisión de legalidad de un acto administrativo, la acusación de violación directa a norma sustancial no se constituye en el escenario para endilgar al acto administrativo, acusaciones que no se le hicieron desde la demanda, dado que no es este recurso extraordinario el escenario procesal para atacar el acto administrativo, puesto que el