CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00779-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Procedencia En primer lugar, advierte la Sala, como en reiteradas oportunidades lo ha señalado esta Corporación, que el recurso extraordinario de súplica no constituía una nueva instancia que sirviera para hacer una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso obliga al recurrente a ceñirse exclusivamente a las razones que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Es decir, este recurso sólo encuentra fundamento en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Sólo la violación directa de la ley sustancial, por cualquiera de las modalidades enunciadas, se erige en causal válida para proponer el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. La procedencia del mencionado recurso se encuentra supeditada a enfrentar objetivamente, y sin ninguna intermediación, los términos de la sentencia con los de la norma constitucional o legal sustancial que se invoca como quebrantada, para deducir si ésta dejó de aplicarse, o lo fue indebidamente, o se interpretó erróneamente, sin que sea viable referirse a cuestiones de carácter probatorio o a hechos debatidos en el proceso. (…) Es requisito esencial del recurso la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los

cargos, razón por la cual, no son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia. FALLO DE EXEQUIBILIDAD DE LOS ARTICULOS 209 Y 211 DEL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – Efectos En el presente asunto, la Sección Cuarta de esta Corporación tuvo en cuenta que la sanción pecuniaria que impuso la Superintendencia Bancaria hoy financiera, a la Oficina de Representación del British Bank of Latin American Ltd, mediante las Resoluciones 0594 y 1080 de abril 30 y julio 12 de 1999 corresponden al desarrollo de las facultades sancionatorias otorgadas por los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero antes de ser modificados por la Ley 795 de 2003, por supuesta infracción a las disposiciones contenidas en los numerales 2.1), que señala las actividades que pueden realizar las Oficinas de Representación en Colombia, 3.1) que trata de las restricciones de las oficinas de Representación, 4) del régimen de contabilidad de ingresos propios y gastos de funcionamiento y 5.1) del régimen de la información que debe ser suministradas por las mimas oficinas de la Circular Básica 007 de 1996 expedida por la mima Superitendencia. Así mismo que esta facultad sancionatoria fue limitada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1161 de septiembre 6 de 2000 al

declarar exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el articulo 150-19 literal c) y que NO deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” Lo anterior significa que con el fallo proferido por la Corte Constitucional, los actos administrativos acusados perdieron su soporte jurídico y en consecuencia no pueden seguir produciendo efectos, pues si bien, gozan de presunción de legalidad mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa, en el presente asunto es procedente la figura de inaplicación por razones de inconstitucionalidad de la Circular Básica 007 de 1996. Textualmente, el Consejo de Estado en la sentencia suplicada, expresó: “En efecto al condicionarse la aplicación de las normas que soportan la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, desde ese momento la utilización la Circular 007 de 1996, como fundamento para mantener una sanción que aún no se encontraba en firme, constituye una aplicación indebida que genera la nulidad del acto por violación del artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso

Administrativo, pues aun cuando los hechos sancionados ocurrieron con anterioridad a la providencia de la Corte, el decaimiento del acto que tipificaba la infracción, tiene como consecuencia que la sanción ya no sea aplicable y que la Superintendencia Bancaria perdió su potestad sancionadora por los hechos tipificados en las disposiciones de la citada circular…”. Por consiguiente, la Sala reiteró su posición en el entendido de que si bien, los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa, también estimó procedente la figura de la inaplicación por razones de inconstitucionalidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 633 DE 1993 – ARTICULO 209 / DECRETON 633

DE 1993 – ARTICULO 211

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00779-00(S) Actor: BRITISH BANK OF LATIN AMERICA LIMITED De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y el Acuerdo No.321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, conoce la Sala Especial de Decisión Nº 19, del recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Superintendencia Bancaria - hoy Superintendencia Financiera, contra la sentencia de 26 de

febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. ANTECEDENTES El BRITISH BANK OF LATIN AMERICA LIMITED, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de las Resoluciones Nos. 0594 del 30 de abril y 1080 del 12 de julio de 1999, expedidas por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), por medio de las cuales se le impuso a la oficina de representación en Colombia de la entidad financiera una sanción por incumplimiento a las disposiciones contenidas en los numerales 4 y 5.1 del capítulo V, Título I, de la Circular Básica Jurídica No. 007 de 1996; y de los Oficios Nos. 1999029424-2 del 21 de junio y 1999029424-6 del 9 de septiembre de 1999, mediante los cuales se negó el incidente de nulidad formulado dentro del trámite administrativo que dio lugar a la expedición de la Resolución No. 0594 de 1999. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho pretendió que se condenara a la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) a reconocer y pagar a favor de la actora la suma de $44.000.000, por concepto de devolución del pago de la multa impuesta irregularmente y la suma de $350.000.000, por concepto de costos incurridos en la defensa del buen nombre e imagen comercial, sumas éstas que deberán actualizarse desde la fecha en que se realizó el respectivo pago. Así mismo solicitó, a título de lucro cesante, los intereses comerciales

causados sobre las sumas indicadas anteriormente, calculados desde la fecha en que se efectuaron los pagos y hasta la ejecutoria de la sentencia, y por concepto del daño al buen nombre e imagen comercial el equivalente a mil gramos oro. Las sumas líquidas devengarán intereses comerciales. LA SENTENCIA RECURRIDA La Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia del 21 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda. Para ello expuso los siguientes argumentos: “… Ahora bien, el a quo advirtió que a partir de los parámetros sentados por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000 donde se declaró la exequibilidad condicionada de algunos apartes de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no podía la Superintendencia Bancaria, en ejercicio de las atribuciones allí contempladas, imponer sanciones administrativas por violación de sus circulares. Sin embargo, en forma errónea concluyó que tal pronunciamiento no tenía incidencia en la sanción discutida, atendiendo a los efectos futuros del fallo, cuando está establecido en reiterada jurisprudencia, que si bien la declaratoria de inexequibilidad no desconoce la realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible y la sentencia de inexequibilidad no implica el desconocimiento de aquellas situaciones jurídicas que se habían constituido y consolidado con anterioridad, no puede seguir aplicándose a situaciones no consolidadas, que es precisamente la que se

presenta en el caso bajo análisis. Mediante la sentencia C-1161 de septiembre 6 de 2000 la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el articulo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” La anterior decisión se fundamentó en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, sobre el cual dijo la Corte en esa oportunidad: “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las

sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero será entonces retirado del ordenamiento.” Bajo el criterio expuesto, la Corte estudió la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del Estatuto del Sistema Financiero, y concluyó: En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.”Se tiene entonces que como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, los actos administrativos acusados perdieron su soporte jurídico y en consecuencia no pueden seguir produciendo efectos ni se puede cumplir, pues las conductas constitutivas de la infracción objeto de la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria, corresponden a las descritas en los numerales 2.1. 3.1. 4 y 5.1 de la Circular Básica Jurídica 007, acto administrativo cuyo incumplimiento por parte de los entes vigilados no puede servir de sustento a dicha entidad de control para tipificar los hechos y conductas sancionables, por

así haberlo dispuesto expresamente la Corte Constitucional en el fallo aludido. Así que no puede pretenderse que proferida la decisión de la Corte en el sentido anotado, puedan seguirse ejecutando las normas ignorando la interpretación que condiciona su exequibilidad, pues ello equivaldría a producir efectos ilegales y sin causa legítima, ya que si bien los actos administrativos que impusieron la sanción se expidieron antes de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional (octubre 11 de 2000), la situación respecto de dichos actos administrativos, por estar sub-judice, no se consolidó pues a la fecha de proferirse la sentencia de exequibilidad, se estaba debatiendo en la jurisdicción su legalidad. En efecto al condicionarse la aplicación de las normas que soportan la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, desde ese momento la utilización la Circular 007 de 1996, como fundamento para mantener una sanción que aún no se encontraba en firme, constituye una aplicación indebida que genera la nulidad del acto por violación del artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso Administrativo, pues aún cuando los hechos sancionados ocurrieron con anterioridad a la providencia de la Corte, el decaimiento del acto que tipificaba la infracción, tiene como consecuencia que la sanción ya no sea aplicable y que la Superintendencia Bancaria perdió su potestad sancionadora por los hechos tipificados en las disposiciones de la citada circular…”. EL RECURSO EXTRAORDINARIO En memorial que obra a folios 1 a 45 del cuaderno principal, la

Superintendencia Bancaria (Hoy Financiera), interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 26 de febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual formuló los siguientes cargos: Primer cargo: Falta de aplicación de los artículos 211 y 326numeral 5° literal i)- del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Para demostrar este cargo, expresó que las facultades reglamentarias y punitivas que cumple la superintendencia, en desarrollo de su función de policía administrativa, están indisoluble e irremediablemente ligadas, es decir, la función preventiva de las autoridades de supervisión se entremezcla con aquellas disuasivas y de sanción, sin que se pueda comprender que la una excluye a la otra. En ese evento, la función de vigilancia y control de la autoridad administrativa, cuando es ejercida por las superintendencias, encierra dos caracteres: uno, preventivo del orden sometido a su inspección, que se cumple, desarrolla y ejerce a través de la potestad reglamentaria y, dos, represivo, con el cual se pretende reconducir la acción realizada fuera del ordenamiento, por la vía de la medida administrativa sancionatoria. Desde esta perspectiva, es claro que a partir de la Ley 45 de 1923, artículo 19, se ha reconocido en nuestro ordenamiento que el Superintendente Bancario y sus Delegados son agentes del Gobierno y que las potestades asignadas en los numerales 11, 24 y 25 del artículo 189 de la C.P., se ejercen por su conducto. Conforme a la sentencia C-1161/00, el Superintendente Bancario y

sus delegados no pueden, a partir de la facultad asignada por el art. 211 del E.O.S.F., hacer referencia a reglamentos distintos, que no toquen con la actividad de las entidades objeto de supervisión, concluyendo que si estas sanciones son interpuestas por la superintendencia, debe tratarse de intervenciones en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de lo cual le corresponde vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados del público, de conformidad con las normas legales (arts. 325 y s.s. ibídem) que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de la superintendencia. En esa sentencia, la Corte no se refirió a la inexequibilidad de las facultades que le corresponden a este órgano de supervisión, que provienen de una Ley Marco (Ley 35/93, arts. 3 -literal fy 10), ni al otro pilar de sus facultades sancionatorias, fijado en el numeral 5° del artículo 326 del E.O.S.F. La expresión contenida en el artículo 211 del E.O.S.F. “o cualquiera otra legal a que deba ser sometido”, no fue aclarada, modificada o declarada inexequible por la Corte Constitucional en la anotada sentencia, por lo que la facultad de esta superintendencia, en relación con exigir el cumplimiento de sus circulares, las cuales se emiten en desarrollo de sus atribuciones legales, se mantiene vigente.

Concluye: los reglamentos a los que se hace referencia son aquellos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales y de conformidad con la respectiva ley marco,

regula y ejerce la intervención en este sector, de la misma manera, cuando la superintendencia pretenda sancionar a una entidad vigilada por violación a una norma que ésta emita en ejercicio de su competencia legal, no lo hace por vía de “reglamentos”, sino por la “de cualquiera otra legal o que deba estar sometido”, en otras palabras el desconocimiento de una circular no puede ser calificada como vulneración de un reglamento sino de “cualquier otra -normalegal a que deba estar sometido”.

Segundo cargo: Interpretación errónea del numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y Falta de aplicación de los artículos 211 y numeral 5°, literal i), del artículo 326 del Estatuto

Orgánico del Sistema Financiero. Al señalar la sentencia impugnada que el hecho de sobrevenir la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma que soportaba la sanción impuesta afectaba el acto principal y definitivo de la punición, está confundiendo aspectos diferentes como son el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo, en particular a lo que hace referencia a la afectación que una y otra conllevan de cara al acto administrativo y a la consolidación de la situación subyacente a éste. No cuenta con mayor asidero lógico, como tampoco legal, afirmar que por el sólo hecho de hallarse los actos administrativos en la jurisdicción contenciosa, los mismos son provisionales o temporales, o que no consolidaron una situación jurídica pues, aseverar lo contrario, implica que la jurisdicción contencioso coadministra el Estado, circunstancia que no se justifica en un Estado constitucional, en el que

prevalece la división de poderes. En ese sentido, no es acertada la afirmación que se hace en la sentencia cuando señala que las resoluciones acusadas, a pesar de haber quedado en firme, no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, en la medida en que estaban siendo debatidas en la jurisdicción. En cuanto al pronunciamiento de la Corte Constitucional, señaló que el fallo tiene efectos hacia futuro y respeta la presunción de legalidad de los actos cumplidos al amparo de la norma declarada posteriormente inexequible, siendo sus efectos inocuos frente a situaciones jurídicas consolidadas dentro de su vigencia, lo cual conllevaría a aceptar la retroactividad de la sentencia, desconociendo derechos adquiridos, máxime cuando en dicha sentencia la Corte no moduló los efectos de la exequibilidad condicionada del artículo 211 del Estatuto, por lo que debe entenderse que la vigencia o aplicación condicionada del mismo empezó a producir efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia.

Tercer cargo: Interpretación errónea de los artículos 211 y 326, numeral 5° literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Respecto a este cargo, advirtió que si bien el precedente judicial cumple una función especial en el ordenamiento jurídico, es posible apartarse del mismo cuando quiera que casos análogos sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Tal premisa, se cumple a cabalidad frente a la sentencia C-921/01, la cual contiene proposiciones jurídicas con el mismo contenido normativo que las estudiadas en la sentencia C-1161, toda vez que se

analiza la pertinencia de la facultad de sancionar con base en la normatividad expedida por el propio ente de control, es decir, la Corte adopta dos posturas distintas y opuestas.

Concluye: Del marco jurisprudencial se deriva que es necesario que se adopte la subregla aplicada en la sentencia C-921/01, en virtud de la cual la Superintendencia se encuentra facultada legalmente para dar instrucciones de carácter general con fuerza obligatoria, y por tanto, deben ser observadas por las entidades vigiladas, en la medida que los mencionados instructivos están amparados por la presunción de legalidad y son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción contencioso administrativa.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En memorial que obra a folios 80 a 98 del expediente, el apoderado judicial del BRITISH BANK OF LATIN AMERICA LIMITED, consideró que el recurso extraordinario de súplica debe desestimarse por las razones que se exponen a continuación: En cuanto al primer cargo, porque no puede sacrificarse el sentido literal de las normas, so pena de extender sus efectos, menos en materia sancionatoria, pues cuando el literal i), numeral 5° del artículo 326 del E.O.S.F. señala “o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse”, hace referencia a normas de carácter legal, desde el punto de vista material. De acuerdo con la sentencia C-1161/00, la Superintendencia Bancaria no puede imponer sanciones por violación a sus circulares, pues para los efectos de los artículos 209 y 326 del E.O.S.F., no se pueden

incluir circulares y conceptos de esa entidad, lo cual resulta acorde con el principio de reserva legal en materia sancionatoria, según el cual conductas de esa naturaleza sólo pueden estar previstas en la ley, tesis contenida implícitamente en la citada sentencia de la Corte. En relación con el segundo cargo, señala que la recurrente parte de una posición contraria a la defendida en el primero, como es la de considerar que del contenido de la sentencia C-1161/00 sí se desprende que la superintendencia está impedida para imponer sanciones por violación de sus circulares. Al respecto, expone que el concepto de firmeza de un acto administrativo, no tiene el mismo significado y alcance del concepto de situación jurídica consolidada, en razón a que los actos objeto de control judicial son los que están en firme. Tratándose de procesos declarativos, no se entiende que la situación jurídica esté consolidada hasta tanto haya un pronunciamiento del órgano judicial, toda vez, que ante el cuestionamiento formulado por el demandante contra los actos expedidos por la superintendencia, le corresponde a la jurisdicción contenciosa resolver de manera definitiva la situación jurídica planteada. Respecto de la aplicación inmediata de las sentencias de exequibilidad condicionada, existe una posición clara, según la cual, si bien, la regla general es que sobre éstos fallos rigen hacia el futuro, no es menos cierto que la misma Corte ha establecido la posibilidad de proferir fallos de interpretación, los cuales son obligatorios para los jueces frente a situaciones no consolidadas, esto es que se encuentren en curso y pendientes de una decisión de fondo, por considerar que se

trata de doctrina constitucional vinculante. En punto al tercer cargo, estima que no está llamado a prosperar, pues tal situación no da lugar a la interposición del recurso extraordinario de súplica, puesto que las aparentes contradicciones de los fallos citados de la Corte Constitucional, no son óbice para desconocer el carácter de cosa juzgada constitucional en un caso particular y concreto. CONSIDERACIONES DE LA COMPETENCIA.- Es competente esta Sala para conocer del presente recurso según lo establecido en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 2º, numeral 2º del Acuerdo 321 de 2014, que en lo pertinente dispone: “ARTÍCULO SEGUNDO: Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…)

2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente.

En primer lugar, advierte la Sala, como en reiteradas oportunidades lo ha señalado esta Corporación, que el recurso extraordinario de súplica no constituía una nueva instancia que sirviera para hacer una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso obliga al recurrente a ceñirse exclusivamente a las razones que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Es decir, este

recurso sólo encuentra fundamento en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Sólo la violación directa de la ley sustancial, por cualquiera de las modalidades enunciadas, se erige en causal válida para proponer el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. La procedencia del mencionado recurso se encuentra supeditada a enfrentar objetivamente, y sin ninguna intermediación, los términos de la sentencia con los de la norma constitucional o legal sustancial que se invoca como quebrantada, para deducir si ésta dejó de aplicarse, o lo fue indebidamente, o se interpretó erróneamente, sin que sea viable referirse a cuestiones de carácter probatorio o a hechos debatidos en el proceso. En otras palabras, al resolverse este medio extraordinario, se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan, por ser propios del alegato de instancia y no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos, ni juicios de valor, relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. Es requisito esencial del recurso la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos, razón por la cual, no son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos.

Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia. Precisado lo anterior, la Sala procede a estudiar los cargos formulados por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), contra la sentencia del 26 de febrero de 2004 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Primer cargo: Falta de aplicación de los artículos 211 y 326 numeral 5° literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

El impugnante estructura este cargo argumentando que la sentencia de la Sección Cuarta no tuvo en cuenta el aparte del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que señala “o cualquier otra norma legal a que deba estar sometido”, el cual no fue abordado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000, dentro del cual se incluyen las circulares expedidas por la superintendencia, razón por la cual éstas eran aplicables y se encontraban vigentes en el momento de ocurrencia de los hechos. Por su parte, la sentencia objeto del recurso, toma como fundamento el estudio realizado por la Corte Constitucional1 respecto de los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, concluyendo en esa oportunidad lo siguiente: “Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspeccionar, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas

legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa Superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo 1 Corte Constitucional, Sentencia C-1161 de 2000, 6 de septiembre de 2000, Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” (Subrayado fuera del texto) En efecto, la Corte Constitucional en esta sentencia declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal 1° del artículo 211 del mismo estatuto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superint