CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-00869-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No constituye una nueva instancia En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica. (…) Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis

de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”. En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194 RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Debe expresarse en forma precisa la violación que se alega / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Juez del recurso sólo puede interpretar cargos formulados Esta Corporación ha reiterado que el recurso extraordinario de revisión tiene un carácter restrictivo como quiera que únicamente son admisibles los errores iuris in judicando, es decir, los desaciertos que en determinado momento pueda cometer el operador jurídico respecto de las normas jurídicas de naturaleza sustancial, los cuales deben producirse en forma directa, sin intermediación alguna. Así las cosas se reitera, que el recurso extraordinario de súplica exige que el recurrente en su escrito indique en forma precisa la noma o normas sustanciales presuntamente infringidas por la sentencia y el motivo de violación ya que la labor del fallador es la comparación directa entre la norma invocada y el fallo suplicado a fin de

establecer si se configura la causal invocada. (…) Como lo ha indicado esta Sala de Decisión, el juez del recurso no tiene la habilitación legal para corregir o subsanar los defectos técnicos sustanciales de los cargos formulados, simplemente los puede interpretar, en aras de garantizar el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pero siempre dentro de los limites trazados en el escrito de súplica, pues si lo interpretara abiertamente, vulneraría los derechos de defensa y al debido proceso que tiene la parte contraria FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. primero (1) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00869-00(S) Actor: MYRIAM FORERO DE RAMOS Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora el 2 de marzo de 2004 contra la sentencia de 23 de octubre de 2003, proferida por la Sección Segunda Subsección “B” de esta Corporación, que confirmó la sentencia de 30 de septiembre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora Myriam Forero de Ramos, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones

003236 de 2000 (4 de octubre) y 00102 de 2001 (12 de enero) a través de las cuales el Representante del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Bogotá, le negó el derecho a la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó ordenar a la entidad demandada reconocerle y pagarle una pensión mensual vitalicia en cuantía de un millón ochenta y cinco mil quinientos cuarenta y cinco pesos con treinta y seis centavos ($1.085.545.36 m/c) mensuales a partir de 6 de marzo de 2000, junto con los incrementos de ley. 1.1 Hechos La señora Myriam Forero de Ramos, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación, por haber prestado sus servicios como personal nacionalizado en la ciudad de Bogota durante más de 20 años y tener más de 50 años de edad. La entidad demandada le negó el derecho reclamado aduciendo para ello que para el 29 de enero de 1985 solo acreditó 8 años, 6 meses y 15 días de servicio y no los 15 años que exige el artículo 1º de la ley 33 de 1985, por lo que de acuerdo con la norma citada, la docente adquiría el estatus de pensionada una vez cumpliera los 20 años de servicio o tuviera más de 55 años de edad. Por lo anterior, interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto por la Resolución No. 00102 de 2001 (12 de Enero) confirmando en todas sus partes el

acto administrativo recurrido. 1.2 Normas violadas y concepto de violación La actora consideró violados los artículos 17 literal b) de la ley 6 de 1945, Acuerdo No. 86 de 1946 del Consejo de Bogotá, Ley 64 de 1946, Artículo 5º del Decreto 224 de 1972, artículo 4 de la Ley 4 de 1966, Ley 43 de 1975, inciso 2º del artículo 2º de la ley 91 de 1989, numeral 1 artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y artículo 6º de la Ley 60 de 1993. Afirmó que si los docentes nacionales y los vinculados a la administración a partir del 1 de enero de 1990 no estaban sujetos para efectos pensionales a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, con mayor razón los docentes nacionalizados o territoriales vinculados hasta el 31 de octubre de 1989 estaban excluidos de la aplicación de lo dispuesto en la ley 33 de 1985, para efectos pensionales. De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo No. 86 proferido por el Concejo de Bogotá, las prestaciones sociales de sus trabajadores oficiales se pagaban conforme a lo establecido en la Ley 6 de 1945. La demandante se vinculó a la docencia territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1989 y cumplió 50 años de edad y más de 20 de servicio docente nacionalizado al Distrito de Bogotá el 5 de marzo de 2000, por lo que se configuró el derecho al pago de la pensión de jubilación en cuantía del 75% de los salarios devengados durante el año anterior.

2. LA CONTESTACION

La NaciónMinisterio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: La demandante sostuvo que tenía derecho a la pensión de jubilación de conformidad con lo dispuesto en la ley 6ª de 1945, al cumplir 50 años de edad y 20 de servicio, sin embargo esa apreciación es errónea porque las leyes invocadas por la demandante fueron derogadas expresamente por la ley 33 de 1985. La ley 33 de 1985 unificó en 55 años la edad para pensionarse, la cual se aplicaría a los empleados oficiales sin distinción de sexo, ni de niveles u orden nacional o territorial. Esta norma previó un régimen de transición para quienes al 29 de enero de 1985, hubieran cumplido 15 años de servicio. Las Resoluciones que le negaron la pensión de jubilación a la señora Myriam Forero de Ramos, son válidas porque ella no cumplió con los requisitos exigidos para que se consolide el derecho a la pensión, esto es tener más de 20 años de servicio y 55 años de edad.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección “C” mediante sentencia de 30 de septiembre de 2002, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación.

De acuerdo con la prueba documental obrante a folio 73 del expediente la demandante ingresó el 15 de julio de 1976, por lo que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 completaba 8 años, 6 meses y 15 días de servicio

como docente del sector oficial. Es decir que para la fecha de entrada en vigencia de la ley 33 de 1985, la demandante no había cumplido con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión mensual vitalicia de jubilación ni mucho menos tenía derecho a los beneficios del régimen de transición consagrados en la citada ley. En otras palabras, la demandante no estaba cobijada por el régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985, pues para la fecha en que esta norma empezó a regir no cumplía con la condición prevista en el parágrafo 2º del artículo 1º ibídem, siendo por ello evidente que se le debía definir su situación pensional bajo el régimen legal establecido en la ley 33 de 1985 y no bajo el régimen que regía con anterioridad por no estar amparada por el régimen de transición. Concluyó que no era procedente declarar la nulidad de las Resoluciones acusadas, porque la demandante no reunió los requisitos de ley para obtener el derecho a la pensión y además no se logró demostrar que los actos impugnados se profirieron con desconocimiento del régimen legal que la administración estaba obligada a observar.

4. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión de primera instancia la demandante interpuso recurso de apelación.

Afirmó que el régimen de transición prestacional dispuesto en el numeral 1º, inciso 1º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se aplicaba a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 y no estaba regulado por lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, sino por lo establecido en el literal b)

artículo 17 de la Ley 6ª de 1945 en armonía con lo ordenado en el parágrafo del inciso 2º, artículo 2º de la ley 91 de 1989. Sostuvo que la Ley 91 de 1989 que contiene el régimen laboral único para el magisterio oficial, es una norma del régimen especial aplicable única y exclusivamente al ramo docente estatal, como excepción expresa del régimen general de pensiones de que trata la Ley 100 de 1993 y que ninguno de sus artículos se desprende que las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 hayan quedado regulados por lo dispuesto en la Ley 33 de 1995, todo lo contrario, hay exclusión, si se tiene en cuenta lo dispuesto por el legislador en el parágrafo inciso 2, artículo 2 y numeral 1 artículo 15 de la misma. Al haber quedado sujetas a un régimen especial las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados vinculados hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989, necesariamente quedaron excluidas de la aplicación de lo ordenado en la Ley 33 de 1985, pues dicha ley en su inciso 2º artículo 1º excluyó expresamente de su aplicación entre otros, a quienes disfrutaran de un régimen especial de pensiones. Insistió en que el régimen de transición prestacional para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 era el contenido en el artículo 17 de la Ley 6 de 1945.

II. EL FALLO SUPLICADO La Sección Segunda, Subsección “B”, de esta Corporación, mediante providencia de 23 de octubre de 2003, confirmó la sentencia de primera instancia, con

fundamento en los siguientes argumentos: La demandante solicitó el reconocimiento de la pensión de jubilación porque en su criterio, cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 6ª de 1945, al haber prestados sus servicios por más de 20 años y tener más de 50 años de edad. La Ley 6ª de 1945 rigió para los empleados del sector público nacional y del sector privado, luego se extendió al territorial. En materia de pensiones, esta Ley rigió en el ámbito nacional hasta la expedición del Decreto 3135 de 1968 y respecto a los servidores territoriales fue derogada por la Ley 33 de 1985. La Ley 33 de 1985 desde la fecha de su promulgación se aplicó sin distinción alguna a los empleados oficiales de todos los órdenes para la pensión ordinaria de jubilación y exigía que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad. De su aplicación se exceptuaron tres casos 1) Los empleados oficiales que trabajaban en actividades que por su naturaleza justificaran la excepción que la Ley determinó expresamente y aquellos que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. 2) Los empleados oficiales que a la fecha de entrar a regir hubieran cumplido 15 años de servicio, a quienes se les aplicaban las disposiciones que regían con anterioridad. 3) Los empleados oficiales que a la fecha de la vigencia de la ley hubieran cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, quienes continuaban rigiéndose por las normas anteriores. La Ley 33 de 1985 en su artículo 25 derogó en forma expresa el artículo 27 del Decreto 3135 de 1968 y en forma tácita, el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de

1945. La demandante no se encontraba dentro de las excepciones previstas en el artículo 1º de la ley 33 de 1985 y, en consecuencia, su derecho pensional estaba gobernado por el régimen general de los empleados oficiales, esto es la Ley 33 de 1985.

III. EL RECURSO DE SÚPLICA Cargo Único: La sentencia suplicada incurrió en violación directa de las normas sustanciales por aplicación indebida y por interpretación errónea de las mismas.

El fallo impugnado hace alusión a la Ley 91 de 1989, Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Ley 6 de 1945, Ley 43 de 1975, Decretos 3135 de 1918 y 1848 de 1969 para concluir que la accionante no está amparada por el artículo 17 de la ley 6 de 1945 ni por el Decreto 2277 de 1979. Las consideraciones plasmadas en la sentencia impugnada son erróneas, toda vez que el artículo 15 numeral 1º de la ley 91 de 1989, expresa de manera concreta que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrían el régimen prestacional del que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Por lo anterior, la demandante gozaba del régimen de excepción y no se le podían aplicar normas de carácter general sopena de incurrir en un error grave y protuberante de interpretación, vulnerando los derechos adquiridos.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades del recurso

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), estableció el recurso extraordinario de súplica, por violación directa de la ley sustancial, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Este artículo dice, en lo pertinente: “ARTÍCULO 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará”. En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las

razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica 1. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios que se hayan analizado en el curso del proceso. 4.2. Carácter sustancial de las normas cuya violación directa se invoca Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica

completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”2 En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto de las glosas formulada por el recurrente. 4.3. El Caso Concreto 1 Sentencia S-231 de 27 de noviembre de 2000, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (C.P. Dr. Mario Alario Méndez). 2 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 7 de marzo de 2006. Expediente Nº 2000-00428-01. M.P. Juan Àngel Palacio Hincapié Cargo Único: La sentencia suplicada incurre en violación directa de las normas sustanciales por aplicación indebida y por interpretación errónea de las mismas. Afirma el recurrente que el fallo impugnado hace alusión a la Ley 91 de 1989, Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Ley 6 de 1945, Ley 43 de 1975, Decretos 3135 de 1918 y 1848 de 1969 para concluir que la accionante no está amparada por el artículo 17 de la ley 6 de 1945 ni por el Decreto 2277 de 1979. Señala que el fallo incurrió en interpretación errónea porque la demandante goza

del régimen de excepción, por lo que no se le pueden aplicar normas de carácter general sopena de incurrir en un error grave y protuberante de interpretación, que atenta contra los derechos adquiridos. Al respecto, el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), contempla el recurso extraordinario de súplica, y establece que éste procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea de las normas sustanciales de las mismas (resaltado fuera del texto). Así mismo indica la norma citada, que en el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, los cuales se deben invocar de forma separada, pues son excluyentes entre sí. Esta Corporación ha reiterado que el recurso extraordinario de revisión tiene un carácter restrictivo como quiera que únicamente son admisibles los errores iuris in judicando, es decir, los desaciertos que en determinado momento pueda cometer el operador jurídico respecto de las normas jurídicas de naturaleza sustancial, los cuales deben producirse en forma directa, sin intermediación alguna. Así las cosas se reitera, que el recurso extraordinario de súplica exige que el recurrente en su escrito indique en forma precisa la noma o normas sustanciales presuntamente infringidas por la sentencia y el motivo de violación ya que la labor del fallador es la comparación directa entre la norma invocada y el fallo suplicado

a fin de establecer si se configura la causal invocada. Por lo anterior, es evidente que el recurso presentado no cumple ni siquiera de manera mínima, con los requisitos señalados el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), porque el recurrente alegó violación directa de las normas sustanciales por aplicación indebida y por interpretación errónea sin indicar de manera precisa las normas que considera se aplicaron indebidamente y las que considera fueron interpretadas de manera errónea y es evidente que una norma no puede ser aplicada indebidamente e interpretada erróneamente en forma simultánea. Como lo ha indicado esta Sala de Decisión3, el juez del recurso no tiene la habilitación legal para corregir o subsanar los defectos técnicos sustanciales de los cargos formulados, simplemente los puede interpretar, en aras de garantizar el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pero siempre dentro de los limites trazados en el escrito de súplica, pues si lo interpretara abiertamente, vulneraría los derechos de defensa y al debido proceso que tiene la parte contraria. Así las cosas, concluye la Sala que el cargo no está llamado a prosperar porque en su formulación se incurrió en defectos técnicos que imposibilita su estudio y, además porque el recurso extraordinario de súplica no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio ni para examinar nuevamente la legalidad o ilegalidad del acto administrativo acusado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 23 de octubre de 2003, proferida por la Sección Segunda Subsección “B” de esta Corporación. SEGUNDO. Condenase en costas a la parte recurrente como lo establece el artículo 194 inciso 4º del C.C.A. Liquídense por Secretaría. 3 Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 13 de diciembre de

2012. Expediente Nº 20050134300, M.P. Jaime Alberto Peña Casas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta decisión devuélvase el expediente a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARÍA CLAUDIA ROJAS

LASSO