CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-01034-00(S)-2017

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Procede por violación directa de normas sustanciales. No constituye una nueva instancia / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES - Noción. Puede presentarse por aplicación indebida falta de aplicación o interpretación errónea La única causal prevista era la violación directa de normas sustanciales, entendiendo que estas eran las “que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación.” En consecuencia, este recurso no procedía por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales. Así lo explicó una de las Salas Especiales Transitorias, al precisar que la violación directa podía presentarse en tres modalidades: i) aplicación indebida, ii) falta de aplicación e iii) interpretación errónea, eventos estos explicados de la siguiente forma: “La falta de aplicación se presenta cuando el fallador omite aplicar la norma que correspondía. Por su lado, la aplicación indebida se configura cuando el juez aplica normas que no eran las pertinentes al caso objeto de decisión. Y, por último, la interpretación errónea se da cuando el juez elige acertadamente la norma pero le atribuye un significado que no es correcto.” A partir de la única causal en que este se podía fundar, la jurisprudencia fue clara en señalar que el recurso extraordinario de súplica no era un medio judicial para replantear o volver sobre la discusión de fondo, es decir, no era una instancia adicional o una tercera instancia. Por tanto, las controversias sobre aspectos fácticos o la valoración de los medios de prueba, no podían ser el

fundamento o sustento de este recurso excepcional FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 194 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Indebida aplicación / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Concepto. Finalidad La condición para ser titular del régimen especial de la Ley 4ª, artículo 17, necesariamente era la vinculación a la entidad para el 1 de abril de 1994, porque solo así se podía predicar que se era titular de un régimen especial y cumplir los requisitos de la transición para que derogado aquel, se pudiera predicar el derecho obtener la pensión bajo sus lineamientos. Lo anterior se deduce de lo que debe entenderse por un régimen de transición, pues es importante advertirlo, este se ha determinado como una forma de proteger las expectativas de un grupo de personas de poder pensionarse bajo las condiciones del sistema que lo cobijaba al momento del cambio de legislación. Es decir, pese a no tener un derecho adquirido, la modificación de condiciones legales para obtener el derecho pensional generaba una carga que las personas en ciertas condiciones no estaban obligadas a soportar, en la medida en que tenían una expectativa de adquirir su pensión con los requisitos que venían gobernando el tema, hecho que obligaba al legislador a intervenir para no modificar esas condiciones, creando lo que se denominó “régimen de transición” para proteger unas “expectativas legítimas” para que quienes estuvieran en él, fueran amparados por la normativa que regía antes de la reforma, convirtiéndose así, en un verdadero derecho. Entiéndase, el derecho al régimen o sistema de transición y no a la prestación, pues esta no se

había consolidado “(…) si bien frente a un tránsito legislativo y al régimen de transición respectivo el derecho a la pensión no es un derecho constitucional adquirido, sino una expectativa legítima, sí existe un derecho al régimen de transición de las personas cobijadas por el mismo” FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 36

RÉGIMEN PENSIONAL DE FUNCIONARIOS JUDICIALES – Magistrados de Altas Corporaciones / RÉGIMEN PENSIONAL DE FUNCIONARIOS JUDICIALES – Evolución normativa Antes de la vigencia de la Constitución de 1991, los funcionarios y empleados de la rama judicial tenían un régimen especial en materia pensional contenido en el Decreto-Ley 546 de 1971, El tema prestacional, en vigencia de la Constitución de 1886, podía ser objeto de precisas facultades extraordinarias, hecho que hacía que el Presidente de la República fuera el que generalmente hiciera su regulación, como lo hizo expresamente para la rama judicial. La entrada en vigencia de la Constitución de 1991, en relación con el régimen laboral y pensional de los empleados públicos, incluidos el poder legislativo y la Fuerza Pública, implicó que solo el Congreso de la República podía determinar su regulación mediante una ley marco o cuadro, en los precisos términos del artículo 150, numeral 19. Por tanto, esa facultad fue ejercida por el Congreso de la República en la Ley 4ª, en la que se fijaron los objetivos y criterios que debería tener en cuenta el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial, entre otros, de los funcionarios y

empleados de la rama judicial. En dicha normativa, específicamente en el artículo 17, se indicó que el Gobierno Nacional fijaría un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los congresistas que no podría ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año y por todo concepto estos llegaren a percibir. Esos factores estaban expresamente determinados en mismo artículo 17 de la Ley 4ª. Así mismo, el Gobierno Nacional, en el artículo 28 del Decreto 104 de enero 13 de 1994 equiparó el régimen pensional de los magistrados de las Altas Cortes al de los congresistas, al indicar que: “A los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se les reconocerán las pensiones teniendo en cuenta los mismos factores salariales y cuantías de los senadores de la República y Representantes a la Cámara en los términos establecidos en las normas legales vigentes.”. En ese orden de ideas se entendió que los magistrados de las denominadas Altas Corporaciones para enero de 1994, cuando entró en vigencia el Decreto 104, podían estar amparados por el régimen del Decreto Ley 546 de 1971 o el del artículo 17 de la Ley 4ª, según las condiciones de cada caso

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 / DECRETO LEY 546

DE 1971 – ARTÍCULO 6 / DECRETO LEY 546 - ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 – ARTÍCULO 150 NÚMERAL 19 / LEY 4 DE 1992 –

ARTÍCULO 17 / DECRETO 104 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTIDOS ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., seis (06) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01034-00(S) Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Decide la Sala Especial de Decisión No. 22, el recurso extraordinario de súplica presentado por el Ministerio Público contra la sentencia de 29 de mayo de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda 1.1. El ciudadano Tomás Javier Díaz Bueno, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante apoderado, solicitó la nulidad parcial de las resoluciones: 00791 de 1998, expedida por el Instituto de Seguros Sociales, que le reconoció la pensión vitalicia de jubilación; la 004272 de 1999 que resolvió el recurso de reposición contra la anterior y la 000221 de 1999 que desató el recurso de apelación contra esta última. 1.2. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en cuantía del 75% de los ingresos percibidos durante el último año de servicios y que se declarara que la misma no estaba sujeta a ningún

tope. 1.3. Al momento de solicitar la pensión de jubilación, año 1997, el ciudadano Díaz Bueno contaba con 63 años, 4 meses y 20 días de edad y 34 años, 6 meses y 27 días de tiempo de servicio. 1.4. El doctor Díaz Bueno, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100, contaba con más de cuarenta (40) años de edad y, en consecuencia, alegó estar amparado por el régimen de transición del artículo 36 de la mencionada ley, razón por la que adujo tener derecho al reconocimiento de su pensión en los términos del régimen especial de transición reconocido para los congresistas en el Decreto 1293 de 19941. 1 Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos.

2. Sentencia recurrida El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en providencia de 29 de mayo de 2003, consideró que las resoluciones demandadas desconocieron que los magistrados de las Altas Cortes eran beneficiarios del régimen especial de pensiones de los congresistas. Por tanto, las pensiones reconocidas a estos funcionarios judiciales estaban sujetas a las siguientes reglas: Edad: Determinó que tenían derecho a la pensión quienes “lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º del parágrafo 2º de la Ley 33 de 1985…”, dicha norma hacía referencia a la edad establecida en las disposiciones

especiales para la rama judicial, es decir, los 50 años que fijó el Decreto 1723 de 1964, artículo 2, literal b).

Cuantía: Con fundamento en el artículo 7° del Decreto 1359 de 1993, que se reiteró en el 3º del Decreto 1293 de 1994, la pensión no podía ser inferior al 75% del promedio que durante el último año y por todo concepto percibiera un congresista.

Tiempo de servicio: Precisó que debía ser de 20 años, continuos o discontinuos, en diferentes entidades de derecho público o privado, según lo estipulado en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988.

El fundamento de la decisión estuvo en que los servidores de la rama judicial gozaban de un régimen especial de pensiones: el previsto en el Decreto Ley 546 de 1971, por lo que quienes, en vigencia de la Ley 33 de 1985, cumplieran con los requisitos señalados en el artículo 6° del citado decreto, eran beneficiarios del régimen especial, incluidos los magistrados de las Altas Cortes que estuvieran amparados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100. Igualmente se indicó que a partir de la expedición de las leyes 4ª de 1992 y 100, a los magistrados de las Altas Cortes que no estuvieran amparados por el régimen del Decreto 546 de 1971 se les debía aplicar el régimen de los congresistas, en concordancia con el artículo 17 de la Ley 4ª y el artículo 7° del Decreto 1359 de 19932 que estableció para estos un régimen especial de pensiones.

En ese sentido, el pronunciamiento indicó que el régimen especial que beneficiaba a los congresistas cobijaba a los magistrados de las Altas Cortes desde la expedición del Decreto 104 de 1994, que expresamente incluyó a estos como titulares de las normas creadas para los legisladores. Por tanto, el Decreto 691 de 19943 que incorporó al sistema general de pensiones de la Ley 100, entre otros, a los servidores de la rama judicial, dejó a salvo para los magistrados de las Altas Cortes el régimen especial de pensiones diseñado para los congresistas. En ese orden ideas y, para el caso concreto, consideró que al demandante Díaz Bueno se le debía aplicar el régimen especial de los congresistas pese a que para el 1º de abril de 1994 no desempeñaba el cargo de magistrado de Alta Corte, en razón al régimen de transición que fijó el Decreto 1293 de 1994. Por tanto, consideró que el artículo 25 del Decreto 43 de 1993 no podía tener aplicación al demandante. En consecuencia, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se ordenó al Instituto de Seguros Sociales reliquidar la pensión del demandante en una cuantía igual al 75% de los ingresos percibidos durante el último año de servicio por todo concepto, es decir, como Magistrado del Consejo de Estado. Igualmente señaló que debía descontarse del monto de la pensión, el valor de los aportes que han debido entregarse al I.S.S. sobre los salarios devengados por el demandante.

3. Recurso extraordinario La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado interpuso el recurso

extraordinario de súplica el 29 de septiembre de 2003 contra el fallo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 2 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara”. 3 "Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones". El actor se desempeñó como Consejero de Estado entre el 1º de junio de 1996 hasta el 8 de marzo de 2000, con anterioridad a este período no fue ni servidor de la rama judicial ni congresista. Asimismo, para el 1º de abril de 1994, ya había cumplido con los requisitos del régimen general de pensiones administrado por el ISS. En consecuencia, señaló que la providencia objeto de recurso desconoció: Primero: los artículos 1, 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 1359 de 1993; 1, 2 y 3 del Decreto reglamentario 691 de 1994; 17 de la Ley 4º y 28 del Decreto 104 de 1994. Una interpretación sistemática de las anteriores normas, permitía concluir que el régimen especial de pensiones creado por el Decreto 1359 de 1993 se aplicaba a quienes, a partir de la vigencia de la Ley 4ª, tuvieran la calidad de miembros del Congreso y estuvieran afiliados al Fondo de Previsión del Congreso, norma que estuvo vigente hasta el 19 de diciembre de 1993, cuando entró a regir el Decreto 691 de 1994 que incorporó a los funcionarios de la ramas legislativa y judicial al

régimen pensional de la Ley 100. Por tanto, la sentencia objeto de súplica le reconoció equivocadamente al demandante el régimen pensional especial de congresista, es decir, aplicó indebidamente los artículos 17 de la Ley 4ª; 28 del Decreto 104 de 1994; 5°, 6° y 7° del Decreto 1359 de 1993 y dejó de aplicar los artículos 1° y 4° de esta última norma. También inaplicó los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 691 de 1994 que incorporó a los congresistas y servidores de la rama judicial al sistema de la Ley 100 de 1993, a partir del 1º de enero 1994, toda vez que el actor solo se desempeñó como Consejero de Estado desde el 1º de junio de 1996.

Segundo: Los artículos 1, 2, 3 y 4 del Decreto 1293 de 1994; 1, 4, 5, 6, 7 y 8 del Decreto 1359 de 1993; 1, 2 y 3 del Decreto reglamentario 691 de 1994; 17 de la Ley 4ª y 28 del Decreto 104 de 1994.

La agente del Ministerio Público consideró que como el actor no tenía derecho al régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 1359 de 1993, tampoco tenía derecho al régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, es decir, el fallo recurrido aplicó indebidamente los artículos 1°, 2°, 3° y 4° del

Decreto 1293 de 1994; el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; los artículos 1°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8° del Decreto 1359 de 1993, el 17 de la Ley 4º de 1992, el 28 del Decreto 104 de 1994 y dejó de aplicar los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 691 de 1994. Explicó que las normas de transición no son para crear un régimen especial sino para conservar en el tiempo uno sustituido por otro. Por lo tanto, si el actor no estaba en el régimen de los congresistas para el 1º de abril de 1994, este no se le podía aplicar como erróneamente lo hizo la decisión suplicada.

4. Trámite del recurso El recurso fue concedido mediante auto de 18 de febrero de 2004 (fl. 66, cdno ppal) y se admitió el 15 de octubre del mismo año (fl. 71, cdno ppal). 4.1. El apoderado del Instituto de Seguros Sociales mediante escrito de 30 de marzo de 2005, coadyuvó los argumentos expuestos por la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado en el recurso extraordinario de súplica y solicitó “infirmar” la sentencia, para que, como consecuencia se revoque la de primera instancia y, se profiera un nuevo fallo que deniegue las pretensiones de la demanda. 4.2. La parte demandante, al descorrer el traslado del recurso de súplica sostuvo que en la sentencia IJ-008 de 18 de noviembre de 2002, la Sala Plena de lo

Contencioso precisó la aplicación del régimen normativo especial de pensiones para los magistrados de las Altas Cortes, providencia que deja sin piso jurídico la interpretación en que se sustenta el recurso de súplica. 4.3. Por auto de 6 de diciembre de 2005, se corrió traslado para alegatos de conclusión. El apoderado del señor Tomás Javier Díaz Bueno señaló que la Procuraduría General de la Nación, mediante Circular 042 de 2004, sostuvo que a los magistrados de las Altas Cortes no se les podía exigir el requisito de estar desempeñando el cargo en propiedad al 1º de abril de 1994. Mediante escrito de 18 de enero de 2006, el apoderado del Instituto de Seguros Sociales reiteró los argumentos expuestos en el escrito de coadyuvancia del recurso extraordinario. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el 18 de enero de 2006, presentó un escrito en el que dijo coadyuvar el recurso extraordinario de súplica y solicitó se “quiebre la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte sentencia de instancia denegando las pretensiones de la demanda” (fl 384, cdno ppal). 4.6. La Consejera Olga Mélida Valle de De la Hoz, por escrito de 7 de noviembre de 2012, se declaró impedida para seguir conociendo del recurso extraordinario de súplica con fundamento en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. 4.7. Por auto de 29 de noviembre de 2012, suscrito por quien ahora funge como

ponente, se aceptó el impedimento manifestado por la Consejera Olga Médila Valle de De la Hoz, y, por tanto, se ordenó separarla del conocimiento del asunto de la referencia y avocó el conocimiento para decidir sobre el recurso extraordinario de súplica. 4.8. El expediente fue remitido al despacho el 21 de enero de 2013 después de surtidos los trámites del impedimento. 4.9. La Consejera Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, por escrito de 20 de marzo de 2014, se declaró impedida para fallar el recurso extraordinario de súplica con fundamento en la causal contemplada en el numeral 1° del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. 4.10. Por auto de 2 de abril de 2014, el ponente aceptó el impedimento manifestado por la Consejera Ortiz de Rodríguez, y, por tanto, ordenó separarla del conocimiento del asunto de la referencia y el sorteo de dos magistrados, uno de la Sección Tercera y otro de la Cuarta, para restablecer el quórum deliberatorio y decisorio en la Sala Especial. 4.11. En diligencia realizada el 9 de abril de 2014 por la Presidenta de la Corporación y el Secretario General, fueron sorteados los doctores Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Jorge Octavio Ramírez Ramírez para integrar la Sala Especial 2D. 4.12. El 7 de julio de 2014, el Consejero Ponente registró el proyecto de fallo. 4.13. La Consejera María Elizabeth García González, por escrito de 15 de agosto de 2014, se declaró impedida para fallar el recurso extraordinario de súplica con

fundamento en la causal contemplada en el numeral 1° del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil. 4.14. Por auto de 3 de octubre de 2014, el ponente aceptó el impedimento manifestado por la Consejera García González, y, por tanto, ordenó separarla del conocimiento del asunto de la referencia y el sorteo un magistrado de la Sección Primera, para restablecer el quórum deliberatorio y decisorio en la Sala Especial. 4.15. En diligencia realizada el 14 de octubre de 2014 por la Presidenta de la Corporación y el Secretario General, fue sorteada la doctora María Claudia Rojas Lasso para integrar la Sala Especial 2D. 4.16. El 2 de diciembre de 2014, la Sala Plena de la Corporación, en ejercicio de la facultad contenida en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, profirió el Acuerdo 321 de 2014, mediante el cual creó las llamadas Salas Especiales de Decisión para conocer de aquellos procesos de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las Salas Especiales Transitorias. 4.17. En sesión del 7 de julio de 2015, el proyecto fue presentado a consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sesión en la que los doctores Stella Conto Díaz del Castillo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Hernán Andrade Rincón, presentaron impedimento para conocer del asunto. 4.18. El ponente retiró el proyecto de fallo del conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en razón al cúmulos de impedimentos que se expresó

se podían manifestar teniendo en cuenta el objeto del litigio. 4.19 En ese sentido, el proceso regresó a la Sala Especial de Decisión No. 22, la que, por auto de 4 de agosto de 2015, concluyó que solo debía resolver el impedimento manifestado por el doctor Andrade Rincón, integrante de la Sala Especial de Decisión, porque los otros dos impedimentos fueron presentados por Consejeros que no hacían parte de la Sala Especial de Decisión. 4.20. Aceptado el impedimento del doctor Andrade y sorteado un magistrado de la mencionada Sección para reemplazarlo en la Sala Especial, nuevamente el proyecto se dejó a consideración de la Sala Especial para ser discutido el 1 de septiembre de 2015. 4.20. Aceptado el impedimento del doctor Andrade y sorteado un magistrado de la mencionada Sección para reemplazarlo en la Sala Especial, nuevamente el proyecto se dejó a consideración de la Sala Especial para ser discutido el 1 de septiembre de 2015. 4.21. La Consejera María Claudia Rojas Lasso, por escrito de 1 de febrero de 2016, se declaró impedida para fallar el recurso extraordinario de súplica, porque el tema de fondo tiene incidencia en su situación pensional, es decir, arguyó tener un interés directo en las resultas del proceso. 4.22. El 4 de noviembre de 2015, la Dra. Marta Nubia Velásquez Rico inició su periodo como Consejera de Estado, titular del Despacho del que, hasta ese momento, estaba encargado el Dr. Hernán Andrade. 4.23. Por auto de 2 de febrero de 2016, la Sala Especial de Decisión aceptó el

impedimento manifestado por la doctora María Claudia Rojas Lasso y la separó del conocimiento del asunto. 4.24. Por auto de 12 de febrero, el Consejero Ponente ordenó la recomposición de la Sala Especial con los dos consejeros de la Sección Primera que no se habían declarado impedidos para conocer del asunto. 4.25. En diligencia realizada el 16 de febrero de 2016, por el Presidente de la Corporación y el Secretario General, se sorteó al doctor Guillermo Vargas Ayala para integrar la Sala Especial de Revisión No. 22. 4.26. En la sesión del 1 de marzo de 2016, se presentó un empate entre los cuatro miembros que, para este caso, componen la Sala Especial de Decisión, en tanto los miembros de la Sección Segunda no pueden conocer del asunto, porque fue la que dictó la decisión objeto del recurso extraordinario de súplica, artículo 186 del C.C.A. 4.27. Por auto de ponente de 8 de febrero de 2016, y en razón del empate que se suscitó, se ordenó el sorteo de un nuevo integrante de la Sala Especial de Decisión. Para el efecto, se solicitó al Presidente de la Corporación y al Secretario General hacer el sorteo correspondiente entre los miembros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluyendo a todos aquellos a los que se les había previamente aceptado impedimento como a los integrantes de la Sección Segunda. 4.28. En el sorteo que se realizó el 31 de marzo de 2016, la doctora Stella Conto Díaz del Castillo resultó designada integrante de la Sala Especial de Decisión No. 22 para resolver el asunto de la referencia.

4.29. Por auto de 25 de mayo de 2016, la Sala Especial estudió y aceptó los impedimentos pendientes de resolución, es decir, los presentados por la doctora Stella Conto Díaz del Castillo y el doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En esta misma providencia se decidió que el nombramiento de conjueces no podía hacerse con los magistrados de la Sala Plena, como lo consideró el ponente, sino de la lista de conjueces, razón por la que se ordenó el sorteo de uno del mencionado listado. 4.30. En cumplimiento de la mencionada providencia, el 2 de junio de 2016 se realizó el sorteo de conjuez, en el que resultó designado el doctor Alejandro Venegas Franco. 4.31. Sin embargo, con ocasión de las elecciones de los Consejeros de Estado Hernando Sánchez Sánchez y Milton Chaves García la Sala Especial de Decisión No. 22 fue prácticamente renovada por el vencimiento del periodo y posterior reemplazo de 2 de sus 4 integrantes. De conformidad con lo anterior, se impone desplazar al conjuez sorteado para que la decisión sea adoptada por los Consejeros Titulares. Por tanto, reconformada la Sala Especial, se entra a resolver el recurso extraordinario de súplica propuesto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Lo primero que debe advertirse es que el artículo 3º de la Ley 954 y del artículo transitorio 194-A del Código Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 63 de la Ley 1395, en concordancia con el Acuerdo 036 de 14 de junio de 2005 de la Sala Plena del Consejo de Estado, asignaron a las Salas Especiales de Decisión la resolución del recurso extraordinario de súplica, competencia que se

prolongó hasta el 2 de diciembre de 2014, cuando se expidió el Acuerdo 321 de 2014. En el mencionado acuerdo, la Sala Plena del Consejo de Estado, se repite, creó las Salas Especiales de Decisión para conocer, entre otros, los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión, creadas por el artículo 3 de la Ley 954. Igualmente, en el parágrafo transitorio del mencionado artículo 2, se determinó que los asuntos asignados a las Salas Especiales de Decisión que a la fecha de entrada en vigencia del acuerdo se encontraren pendientes de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las Salas Especiales Transitorias, pasarían al conocimiento de la Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente. En ese orden de ideas, como en el vocativo de la referencia, el proyecto de fallo se encontraba registrado ante la Sala Especial Transitoria 2 D, desde el 7 de julio de 2014, sin que para el 2 de diciembre de ese mismo año, cuando entró a regir el mencionado acuerdo, se hubiese adoptado decisión de fondo, le compete a la Sala Especial de Decisión 22 dictar el fallo en el presente asunto, en cumplimiento del Acuerdo 321 de 2014. Es de advertir que, para resolver esta clase de recursos comoquiera que fueron interpuestos antes de la vigencia de la Ley 1437, en los términos del parágrafo segundo del Acuerdo 321 de 2014 se debe excluir, “al integrante de la Sección que profirió la sentencia impugnada”. En consecuencia, dado que esta Sala Especial de Decisión está conformada por

un miembro de cada sección, el doctor RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, como parte de la Sección que adoptó la decisión objeto del recurso extraordinario de súplica, no participará en la conformación de la Sala.

2. Evolución normativa y desaparición del recurso extraordinario de súplica La Ley 11 de 1975, “por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del decreto-ley 528 de 1964 y el artículo 4 de la ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado” creó en el artículo 2º el “recurso de súplica”, contra los autos interlocutorios o las sentencias de las secciones de esta Corporación que acogieran “doctrina contraria a alguna jurisprudencia” y le atribuyó la competencia a la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo. Dicha norma -que en su momento se integró al Código Contencioso Administrativo en el artículo 130fue subrogada por el artículo 21 del Decreto Ley 2304 de 1989, para establecer que los consejeros de la Sección que profirió el fallo suplicado no podían participar en la decisión que definiera el recurso de súplica. Posteriormente, la Ley 446, artículo 57, modificó sustancialmente el recurso en cita, para darle el carácter de recurso extraordinario, el cual quedó regulado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Así concebido, este procedía contra las sentencias ejecutoriadas de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado por la causal única de violación directa de normas sustanciales, por

cualquiera de tres modalidades de violación, a saber, i) aplicación indebida, ii) falta de aplicación o iii) interpretación errónea. La competencia para su conocimiento se asignó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 y, en consecuencia, el recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento jurídico colombiano. No obstante, los recursos presentados con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de esa ley debían ser resueltos y, en consecuencia, en la misma Ley 954 se crearon las Salas Especiales Transitorias en el Consejo de Estado, cuya conformación fue desarrollada por el Acuerdo 036 de 14 de junio de 2005 de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica que no habían sido fallados, como sucede en el caso de la referencia, competencia que se modificó por el Acuerdo 321 de 2014, según lo que se explicó en el acápite de competencia.

3. Generalidades del recurso extraordinario de súplica El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo que regía para la época en que fue interpuesto el recurso de la referencia, establecía las condiciones de procedencia, los requisitos, caducidad y el trámite de este medio de impugnación de sentencias.

La única causal prevista era la violación directa de normas sustanciales, entendiendo que estas eran las “que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones juríd