CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-01471-01(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARI DE SUPLICA – No constituye una nueva instancia ni permite reabrir el debate probatorio En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica. (…) Reitera la Sala que en el recurso extraordinario de súplica no es posible reabrir el debate probatorio, por no corresponder éste a una nueva instancia, pues la tarea del juez se circunscribe a confrontar el fallo impugnado con el precepto invocado con el fin de deducir la supuesta violación directa de las normas sustanciales, en las modalidades de falta de aplicación, aplicación indebida o errónea interpretación FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194 / LEY 446 DE 1998

– ARTICULO 57

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Debe expresarse en forma precisa la violación que se alega: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”. En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. (…) Advierte la Sala que al presentar los cargos, el recurrente omitió identificar de forma expresa, clara y concreta, cuál o cuáles de los tres supuestos que existen para que proceda el recurso por violación de norma

sustancial se configuró.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

NOTAS DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión Número 2ª, Sentencia de 13 de diciembre de 2012, Exp. 11001-03-15000-2006-00086-00, MP. María Claudia Rojas Lasso

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. primero (1) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01471-01(S) Actor: JAIME GUTIERREZ CASTILLO Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor el 16 de diciembre de 2003 contra la sentencia de 4 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, que confirmó la sentencia de 6 de mayo de 1999, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La Nación-Rama JudicialConsejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de la acción contractual, solicitó dar por terminado el contrato de arrendamiento celebrado el 13 de diciembre de 1982 entre el exgerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, señor Alfonso Cuevas Zambrano y el señor Jaime Gutiérrez

Castillo. Como consecuencia de lo anterior, solicitó ordenar la restitución del inmueble

arrendado y el pago de indemnización por los perjuicios causados con el incumplimiento en la entrega, los cuales cuantificó en $2.000’.000.000 por daño emergente, además del pago por lucro cesante e intereses de ley. 1.1 Hechos El día 13 de diciembre de 1982, se firmó en Bogota, el contrato de arrendamiento No. 14, entre el señor Alfonso Cuevas Zambrano en calidad de representante del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, en condición de arrendador y el señor Jaime Gutiérrez Castillo, persona natural, en condición de arrendatario, sobre el bien inmueble ubicado en la ciudad de Bogota, calle 16 No. 12-36/37 y carrera 12 No. 15-45/43. En la cláusula segunda del contrato de arrendamiento se pactó que el inmueble se destinaría única y exclusivamente para el funcionamiento de parqueadero. Conforme a la cláusula tercera del contrato, el término de duración era por tres (3) años, contados desde el 1º de enero de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1985, término que al tenor del artículo 136 del Decreto 150 de 1976, era improrrogable. Sin embargo el arrendatario no cumplió con la obligación de entregar el inmueble. En la cláusula quinta se acordó que el canon mensual de arrendamiento era de ciento sesenta mil pesos ($160.000), pagaderos por mensualidades anticipadas. De conformidad con la cláusula décimo primera del contrato, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia cedió el contrato de arrendamiento en mención a la

Nación – Rama JudicialConsejo Superior de la Judicatura, hoy Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, cesión que fue notificada debidamente al arrendatario. En la cláusula décimo tercera, se pactó como clausula penal pecuniaria en caso de incumplimiento de alguna o algunas de las obligaciones por parte del arrendatario, la suma de trescientos veinte mil pesos ($320.000) a favor de la entidad arrendadora. 1.2 Normas violadas y concepto de violación El actor consideró violados los artículos 1602, 1603, 1618 a 1624 del Código Civil, Decreto 150 de 1976, Ley 80 de 1993, 408 a 424 del C.P.C Indicó que conforme al artículo 1602 del C.C, el contrato legalmente celebrado es ley para las partes y no puede ser invalidado sino por el mutuo consentimiento o por causas legales.

2. LA CONTESTACION El señor Jaime Gutiérrez Castillo se opuso a las pretensiones de la demanda, por improcedentes y por carecer de fundamento jurídico.

Indicó que el demandante incumplió el contrato toda vez que no entregó el inmueble arrendado en su totalidad, pues no se hizo entrega de los locales identificados con los números 15-41 y 15-49 de la carrera 12 de Bogotá, que hacen parte del inmueble. Argumentó que para dar por terminado un contrato de arrendamiento, se requiere que exista una causa legal y que en el presente caso, no se configura ninguna de las causales previstas en la ley. Además no se puede desconocer el derecho de renovación previsto en el código de comercio y que se debe aplicar en el presente

caso. Mencionó que le asiste el derecho de retención pues se le debe pagar el valor de las mejoras que fueron autorizadas por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, así como el valor por pago de impuestos y servicios, conceptos que cuantifica en la suma de trescientos millones de pesos ($300.000.000). Señaló que es el demandante quien debe indemnizar al arrendatario por su incumplimiento en la entrega total del inmueble y que además es la jurisdicción civil la que debe conocer del proceso.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, mediante sentencia de 6 de mayo de 1999, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación.

Obra prueba dentro del proceso de que el inmueble fue entregado y recibido a entera satisfacción, como se deduce de la copia auténtica del acta de entrega de fecha 22 de diciembre de 1.98 (sic) que aparece firmada por el demandado. No era procedente invocar el derecho de retención, ya que la ley ha establecido en forma expresa que el arrendador no está obligado a restituir las mejoras útiles, que no ha consentido expresamente en abonar (art. 1994 C.C.) y que la construcción de tres locales comerciales no puede considerarse como reparaciones indispensables o necesarias, más aun cuando el demandante no las aprobó. El contrato de arrendamiento ya terminó y por disposición legal no es prorrogable, por lo que se debe ordenar la restitución y de no acceder al mismo se debe recurrir al lanzamiento. En relación con la pretensión de ordenar el pago de las indemnizaciones causadas

por los perjuicios derivados del incumplimiento en la entrega, la Sala advirtió que tal pretensión es ajena a esta instancia, toda vez que se debe demandar en un proceso ejecutivo. En consecuencia declaró no probadas las excepciones propuestas, y la terminación del contrato de arrendamiento No. 14 celebrado el 13 de diciembre de 1982, entre el señor Jaime Gutiérrez Castillo y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, sobre el inmueble ubicado en Santafé de Bogotá, en la calle 16 No. 1236/37 a 12-46 y carrera 12 No. 15-42/43 y ordenó su restitución.

4. EL RECURSO DE APELACION El demandante sustentó el recurso de apelación presentando tres cargos contra la sentencia de primera instancia.

Como primer cargo, argumentó que la sentencia está afectada por nulidad procesal, toda vez que dentro del proceso no se corrió traslado para alegar de conclusión y aun así se dictó sentencia condenatoria, lo cual atenta contra el derecho al debido proceso y genera nulidad de conformidad con lo establecido en el inciso 1º del artículo 142 del C.C.A y numeral 6º del artículo 140 del C.P.C. En el segundo cargo indicó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, carece de legitimación para obrar como parte actora, dentro del presente proceso, pues el contrato de arrendamiento expiró el 31 de diciembre de 1985, y como la cesión fue posterior, la Dirección Ejecutiva solo era poseedora. En el tercer cargo señaló que el arrendador incurrió en mora, pues no pagó la vigilancia de los vehículos de la Rama Judicial y tampoco pagó las mejoras por él

autorizadas.

II. EL FALLO SUPLICADO La Sección Tercera de esta Corporación, mediante providencia de 4 de septiembre de 2003, confirmó la sentencia de primera instancia.

En relación con la solicitud de nulidad procesal, el ad quem señaló que tal solicitud fue decidida en primera instancia y, en consecuencia, la Sala carecía de competencia para pronunciarse sobre la misma. De acuerdo con la cláusula tercera del contrato, el artículo 136 del Decreto 150 de 1976, y los medios probatorios allegados, el contrato de arrendamiento terminó el 31 de diciembre de 1985, por lo que surge para el arrendatario la obligación de restituir el inmueble arrendado. En relación con la cesión del contrato, ésta no afectó la obligación de restituir el inmueble, pues la cesión se encontraba estipulada en el contrato de arrendamiento y de acuerdo con el artículo 2007 del C.C. el arrendatario fue constituido en mora para restituir la cosa arrendada. Respecto a la imposición de vigilancia de vehículos de los servidores de la Rama Judicial, tal condición no implica el nacimiento de un contrato de prestación de servicios y no se acreditó dentro del proceso que el arrendador debía pagar suma alguna por este concepto. En cuanto a las mejoras reclamadas, el arrendador nunca autorizó la construcción de locales comerciales, pues la destinación de los mismos era absolutamente diferente a la de parqueadero, por lo cual no puede entenderse que esta construcción corresponda a mejoras necesarias realizadas al inmueble. Concluyó que el arrendatario no tiene derecho al reembolso de las mejoras, ni a

ejercer el derecho de retención para su pago, conforme a los artículos 1994 y 1995 del Código Civil.

III. EL RECURSO DE SÚPLICA Cargo Primero: Violación directa de los artículos 29, 85 y 237 numeral 1º de la Constitución Política y Artículos 6º, 140 numeral 6, 358 y 408 numeral 10 del C.P.C Adujo que de acuerdo con la doctrina, el debido proceso es la suma de garantías otorgadas por la Constitución y la ley al ciudadano sometido a cualquier proceso, para asegurarle a lo largo de la actuación una recta y cumplida justicia con el desarrollo de los postulados de seguridad jurídica y la emisión de las resoluciones judiciales conforme a derecho.

Mencionó que en la sentencia suplicada, la Sección Tercera de esta Corporación “se consideró no competente para resolver la nulidad planteada y consecuentemente se abstuvo de pronunciarse sobre la misma” determinación que viola el debido proceso. Indicó que el desconocer la obligatoriedad que imponen las normas procesales, el alcance suspensivo del recurso de apelación y convalidar una actuación irregular de la primera instancia, cercena el derecho de acceso a la administración de justicia.

Cargo Segundo: Quebrantamiento de manera directa de las siguientes disposiciones: Artículo 136 del Decreto 150 de 1976, artículo 78 de la Ley 80 de 1993, artículo 1626 y 2035 del C.C., Decreto 2160 de 1992, artículo 38 de la Ley 153 de 1886, Decreto 222 de 1983.

Señaló que en la sentencia de segunda instancia se vulneró directamente el

artículo 136 del decreto 150 de 1976, y se interpretó de manera errónea el sentido y alcance de la vigencia de las obligaciones derivadas de contratos de arrendamiento. Afirmó que de acuerdo con el artículo 136 del Decreto 150 de 1976, el contrato de arrendamiento celebrado, es un contrato de derecho privado de la administración y está sometido a las normas civiles que regulan la materia. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el contrato de arrendamiento terminó en el año de 1985 y de conformidad con el artículo 408 del C.P.C, el demandante debió iniciar un proceso abreviado ante la jurisdicción civil y no ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades del recurso El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), estableció el recurso extraordinario de súplica, por violación directa de la ley sustancial, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Este artículo dice, en lo pertinente: ARTÍCULO 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.»

En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. [...]» En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica 1. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir

hechos ni juicios que se hayan analizado en el curso del proceso. 4.2. Carácter sustancial de las normas cuya violación directa se invoca Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”2 En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto de las glosas formuladas por el recurrente. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de noviembre de 2000, Expediente No. S-231, Actor: Cigna Seguros de Colombia, M.P Mario Alario Méndez. 2 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 7 de marzo de 2006,

Expediente Nº 2000-00428-01, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 4.3. El Caso Concreto El recurrente fundamentó el recurso extraordinario de súplica como se transcribe a continuación: “PRIMER CARGO: Con fundamento en el artículo 194 del C.C.A se interpone extraordinario de súplica por violación directa de las normas constitucionales y legales que a continuación se citan: De orden Constitucional y legal: artículos 29, 85 y 237 numeral 1º de la Constitución Política y Artículos 6º, 140 numeral 6, 358 y 408 numeral 10 del C.P.C” (…) “SEGUNDO CARGO. Se quebrantaron de manera directa de las siguientes disposiciones: Artículo 136 del Decreto 150 de 1976, artículo 78 de la Ley 80 de 1993, artículo 1626 y 2035 del C.C., Decreto 2160 de 1992, artículo 38 de la Ley 153 de 1886, Decreto 222 de 1983”. El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), contempla el recurso extraordinario de súplica, y establece que éste procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea de las normas sustanciales de las mismas (resaltado fuera del texto). Así mismo indica la norma citada, que en el escrito que contenga el recurso se

indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. Advierte la Sala que al presentar los cargos, el recurrente omitió identificar de forma expresa, clara y concreta, cuál o cuáles de los tres supuestos que existen para que proceda el recurso por violación de norma sustancial se configuró. Sobre el particular deben recordarse los argumentos expuestos por esta Sala Especial Transitoria de Decisión, en sentencia de 13 de diciembre de 2012 (M.P. María Claudia Rojas Lasso) cuando en un caso similar estableció: “Hechas las precisiones anteriores, se observa que si bien el demandante señaló el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como violado, no precisó respecto de éste si la violación se efectuó por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. La circunstancia anterior constituye un desconocimiento del deber de expresar en forma precisa la norma de derecho sustancial que se estima violada y el motivo de la infracción alegada, a cargo del recurrente, que por sí sola impide la prosperidad del recurso”3. En este orden de ideas, es claro para la Sala que el recurso presentado por el actor no cumple con los requisitos formales señalados por el legislador para su procedencia. Además, se observa que en la sustentación y demostración de los cargos, el actor reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, esto es, que existe nulidad por violación al debido proceso, que se le debieron reconocer las mejoras realizadas al inmueble y que la jurisdicción competente para conocer del proceso de restitución era la jurisdicción

civil. Reitera la Sala que en el recurso extraordinario de súplica no es posible reabrir el debate probatorio, por no corresponder éste a una nueva instancia, pues la tarea del juez se circunscribe a confrontar el fallo impugnado con el precepto invocado con el fin de deducir la supuesta violación directa de las normas sustanciales, en las modalidades de falta de aplicación, aplicación indebida o errónea interpretación4. Por lo anterior, se concluye que los cargos no están llamados a prosperar, porque el recurrente no cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 194 del C.C.A para la presentación del recurso extraordinario de súplica y, porque los argumentos expuestos ya fueron analizados en los fallos de primera y segunda instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 3 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 13 de diciembre de 2012, Expediente Nº 11001-03-15-000-2006-00086-00, M.P. María Claudia Rojas Lasso. 4 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia de 1 de Junio de 2004, Rad.: 11001-03-15-000-20007789-01 (S-789), Actor: Cesar Augusto León Rico, M.P. Camilo Arciniegas Andrade PRIMERO. No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 4 de septiembre de 2003, proferida por la Sección Tercera de esta

Corporación. SEGUNDO. Condenase en costas a la parte recurrente como lo establece el artículo 194 inciso 4º del C.C.A. Liquídense por Secretaría Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta decisión devuélvase el expediente a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de la fecha.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ B. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO