CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2004-01665-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Las normas cuya violación directa se alega deben ostentar el carácter de normas sustanciales El recurrente señala como vulnerados los artículos 228 y 29 de la C.N. El primero de ellos, no es de naturaleza sustancial por cuanto no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, sino que instruye, de manera general, a la administración de justicia en la realización de su labor, de modo que este cargo no está llamado a prosperar; y lo propio se predica de la supuesta violación al artículo 29 de la C.N., por cuanto los cuestionamientos que en ese punto esgrime el recurrente se refieren a que en el proceso debió haberse emitido un pronunciamiento sobre la nulidad de los contratos y no sólo del auto emitido por el SENA, consecuencia de aquellos. Tal planteamiento, debió ventilarse en el marco de la apelación, sin que sea de recibo, en esta oportunidad procesal, avocar aspectos fácticos, probatorios y procedimentales cuya formulación es propia de las instancias ordinarias; agregando que la exposición del recurrente en este cargo de violación, tampoco hace alusión directa en ninguno de sus razonamientos, a la vulneración de una norma sustancial, como es requerido para la prosperidad del recurso, pues se observa que el mismo apunta contra el contenido de la sentencia por considerarlo ultrapetita y alusivo a cuestiones no solicitadas en la demanda. En este orden, la violación a las disposiciones constitucionales indicadas no cuenta con vocación de prosperidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01665-00(S) Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 954 de 2005, y en el Acuerdo núm. 321 de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto oportunamente por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA contra la sentencia de 14 de agosto de 2003, proferida por la Sección Segunda -Subsección “B”- de esta Corporación, que confirmó parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. ERNESTO FIDEL MOLINA ARAUJO, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cesar, para que mediante sentencia se declarara la nulidad del Oficio No. 2000-00215 del 31 de enero del 2000, proferido por el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicios, vacaciones y demás emolumentos solicitados por el actor.

Como restablecimiento del derecho solicitó se declare que entre el actor y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, Regional Cesar, existió una relación personal, permanente, subordinada y dependiente, originada en la desnaturalización de los contratos sucesivos de prestación de servicios, suscritos entre éstos. También solicitó que se condene al SENA Regional Cesar, a pagar al actor las cesantías, intereses de cesantías, primas de servicio, vacaciones, sanción moratoria por no consignación en el fondo de cesantías y demás emolumentos dejados de percibir. I.2.- El actor cita como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 53 y 122; Ley 80 de 1993, artículo 32-3; Código Contencioso Administrativo, artículo 84; Decreto 2767 de 1945, artículo 1º; Ley 6ª de 1945, artículo 17. En síntesis, aduce el actor que prestó sus servicios como instructor de especies menores en el área de capricultura, dirigido a trabajadores, alumnos tanto internos como externos de esa institución, cumpliendo un horario de trabajo y bajo las órdenes de sus supervisores. Los contratos se desarrollaron entre el 4 de enero de 1995 y el 12 de julio de 1997. Los servicios fueron contratados en diversas oportunidades y mediante la modalidad de prestación de servicios, cuando realmente no era esta su naturaleza sino la de un contrato de trabajo. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA.- La Sección Segunda -Subsección “B”- de esta Corporación confirmó parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda, pero

denegó el reconocimiento de la indemnización moratoria por no consignación en el Fondo de Cesantías de esta prestación en forma oportuna, por cuanto frente a esta pretensión no se agotó la vía gubernativa. El ad quem fundamentó su decisión, esencialmente, en lo siguiente: Estimó, en cita a jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, que es válido proceder al reconocimiento de las prestaciones sociales, tomando en consideración el valor pactado en los contratos de prestación de servicios celebrados por el actor al acreditarse los elementos de la relación laboral. Ahora, aunque al demandante le correspondía recibir la indemnización moratoria desde el 4 de noviembre de 1996 hasta el 4 de noviembre de 1999, sucede que solamente fue materia de inconformidad el lapso comprendido desde el 4 de enero de 1995 hasta el 12 de julio de

1997. En consecuencia, se decide la confirmación de la sentencia de primera instancia, pero modificándola para disponer únicamente que el periodo materia de reconocimiento será el arriba señalado, esto es, desde el 4 de enero de 1995 hasta el 12 de julio de 1997

Indica que a título de indemnización dispondrá el pago de las prestaciones sociales, tomando como base de la liquidación el valor pactado en los contratos. Por consiguiente, en el concepto de prestaciones sociales que le corresponde reconocer a la entidad demandada, se incluirán las vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que correspondan a la relación laboral. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO SÚPLICA La entidad demandada, Servicio Nacional de Aprendizaje SENA,

a través de apoderado, le formula a la sentencia de segunda instancia los siguientes cargos: 3.1. Violación por inaplicación del artículo 32 ordinal 3º de la ley 80 de 1993, en cuanto desconoce los presupuestos requeridos para la celebración del contrato estatal de prestación de servicios. Lo anterior, según expone el recurrente, en consideración a que la parte demandante no demostró dentro del proceso que el contrato con él suscrito lo podía realizar el SENA con personal de planta o que no requería de conocimientos especializados o que no se celebró por el término indispensable, por lo que resultaban aplicables las consecuencias jurídicas del mencionado artículo referentes a la contratación por servicios. También sostiene que la sentencia recurrida no analizó los cargos formulados por el SENA en la apelación, en donde argüía que en el proceso no están probadas las funciones que desempeñaba el actor y no es suficiente la comprobación sobre la real subordinación o dependencia, entre otros cuestionamientos probatorios. Asimismo, indica que la circunstancia de que el actor haya realizado actividades de servicios docentes y de asesoría a empresas en el área de especies menores dentro de un horario, no la convierte en una relación laboral, ni al contratista en un trabajador, porque el contrato debe ejecutarse, como señala la ley 80 de 1993, para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Con el fin de sustentar sus argumentos, el actor cita jurisprudencia de esta Corporación. La sentencia recurrida, al hacer una interpretación inadecuada de una circunstancia de coordinación y sujeción del

contratista demandante a la forma como el SENA presta sus servicios, desnaturaliza el contrato estatal por supuestamente configurarse una relación laboral, lo que deriva en una falta de aplicación del ordinal 3º del artículo 32 de la ley 80 de 1993. 3.2. Violación por interpretación errónea del artículo 32 ordinal 3º de la ley 80 de 1993. Se interpreta erróneamente esta norma cuando se afirma que por prestarse el servicio dentro de un horario o bajo determinadas condiciones o coordinaciones, se está en presencia de una subordinación; porque lo que se evidencia es que la labor se supedita a desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, lo que se debe hacer bajo un mínimo de coordinación y en el horario que la entidad requiere para adelantar dichas labores. Igualmente, se presenta una interpretación errónea al afirmar que mediante los contratos de prestación de servicios no pueden adelantarse actividades docentes similares a las que desempeñan servidores públicos, pues ello implica una metamorfosis del contratista en servidor público. Precisamente, una entidad sólo puede celebrar contratos de prestación de servicios para “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad” y sólo cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta, siendo prohibido celebrar esos contratos para desarrollar actividades diferentes a las relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. También es equivocado considerar que se desnaturalizó el contrato por estar supeditado a horario, habitualidad, subordinación y además sujeto a metas, objetivos y directrices, bues bajo este criterio hasta la ejecución de

contratos de obra se considerarían desnaturalizados. 3.3. Falta de aplicación del artículo 228 de la C.N., al no tener en cuenta la sentencia recurrida principios como la prevalencia del derecho sustancial. La falta de aplicación del ordinal 3º del artículo 32 de la ley 80 de 1993 lleva al desconocimiento de esta norma constitucional. 3.4. Falta de aplicación del artículo 29 de la C.P., por violación al debido proceso en la medida en que la causa petendi de la demanda se circunscribió a pedir la nulidad del oficio No. 2000-00215 de 31 de enero de 2000 proferido por el SENA, pero sin declarar la nulidad de los contratos de prestación de servicios que sirvieron de base a la petición denegada que se refleja en dicho auto. La acción incoada contra el SENA fue de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., contra un oficio mediante el cual se le negó al actor el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero porque no tenía la calidad de servidor público; pero, la sentencia falla como si se tratara de una acción contractual contemplada por el artículo 87 del C.C.A., dejando sin los efectos contractuales que el artículo 32 ordinal 3º de la ley 80 de 1993 le confiere a los contratos de prestación de servicios, como los celebrados entre el actor y el SENA, que además, no fueron objeto de la causa petendi. La sentencia es incongruente porque condena al SENA a pagar una indemnización no deprecada en la demanda, es decir, es ultrapetita. La sentencia le reconoce al actor por vía indemnización unos

derechos de prestaciones sociales que sólo tienen los empleados públicos, y en sustento de su tesis cita nuevamente jurisprudencia de esta Corporación, para sostener que el objetivo de este recurso es unificar la jurisprudencia, por lo que se debe considerar que ante casos de similar naturaleza jurídica, se ha desestimado por la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa, el que los contratos sucesivos de prestación de servicios generan una relación laboral.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: 1.- Cuestión previa.

Antes de proceder con el análisis del presente recurso, es preciso pronunciarse sobre la manifestación de impedimento presentada por la doctora Olga Valle de De la Hoz, en memorial que obra a folio 90 del expediente. Según la doctora Olga Valle De la Hoz, su impedimento consiste en que respecto de ella se configura la causal prevista en el artículo 141 numeral 2º del Código General del Proceso, que consagra: “Haber conocido del asunto, en oportunidad anterior, el servidor, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente”. Lo anterior, por haber suscrito la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de abril de 2001. La Sala, al revisar la mencionada Sentencia, observa que, en efecto, la misma se halla suscrita por la doctora De la Hoz, al haberse desempeñado como Magistrada de ese Tribunal para la época de su expedición. Así las cosas, la Sala admitirá el impedimento formulado por la doctora Olga Valle De la Hoz, para conocer del presente

recurso, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta Providencia. 2.- El estudio del recurso Prevé el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas…”. Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3°, ibídem, las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación deberán decidir aquellos en los que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 27 de abril de 2005, se había dictado auto admisorio. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Este recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley, y por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza, igualdad en el trato y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la

violación directa de normas sustanciales. Del texto legal trascrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal, a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de aplicar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó. La violación normativa en que, según el recurrente, se incurre en la sentencia del ad quem, se refiere al artículo 32, numeral 3º de la ley 80 de 1993 que dispone: “De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…)

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales o jurídicas cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

Estos contratos no generan en ningún caso relación laboral ni prestaciones sociales. Los contratos a que se refiere

este ordinal, se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Como quedó visto en el resumen que antecede, el recurrente invocó como causal de violación, de manera simultánea, la falta de aplicación y la errónea interpretación del artículo 32 ordinal 3º de la ley 80 de 1993. Para la Sala, no es dable que el juez de instancia, al resolver el asunto sometido a su conocimiento, incurra en ambas causales de violación a la vez, puesto que por un lado, la inaplicación implica que no se observó la norma pertinente al litigo; y por otro lado, la interpretación errónea supone que el juez sí aplicó la disposición propia a la litis pero de una manera equivocada, de forma tal que no es posible inaplicar y al mismo tiempo aplicar equívocamente idéntica disposición legal. En otras palabras, la violación invocada por el actor implica que la sentencia del ad quem, inaplicó la norma pero también la entendió de una manera equivocada y por lo mismo, su aplicación fue errónea, lo que resulta evidentemente contradictorio e improcedente como fundamento legal para avocar el estudio del cargo en el recurso extraordinario. Así las cosas, del confuso libelo del recurrente, se infiere que este alega la inaplicación de la norma por cuanto no se consideró en el fallo que la relación contractual entre el demandante y el SENA era la reglada por el artículo 32 ordinal 3º, por haberse configurado los presupuestos que allí se señalan para los contratos de prestación de servicios. A su turno, la sentencia del ad quem también interpretó erróneamente la misma norma cuando afirma que se está ante una

situación de subordinación por el hecho de observar un mínimo de coordinación y el horario requerido para ejercer las labores de administración o del funcionamiento propio de la entidad, y además, por estimar que mediante los contratos de prestación de servicios no es posible adelantar actividades docentes similares a las que desempeñan los servidores públicos, puesto que, según reitera el recurrente, se trata precisamente de celebrar dichos contratos para el desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. En últimas no es claro el recurrente al indicar si finalmente la norma fue aplicada o no por la segunda instancia, y tampoco, es preciso el motivo de interpretación errónea a que este alude. Nótese que se presenta una incuestionable falta de técnica en la formulación del cargo, pues el recurrente hace una confusa exposición sobre la inaplicación e interpretación errónea de la misma norma, lo cual, como se señaló, no es de posible ocurrencia simultánea. Asimismo, hace alusión a cuestionamientos de tipo fáctico y probatorio para indicar que la segunda instancia no reparó en asuntos por él planteados en el respectivo recurso de apelación. Frente a ello, es menester recordar que no es procedente en esta oportunidad procesal, retornar al análisis de materias propias de las instancias ordinarias de proceso, puesto que, como se anunció arriba, el presente recurso pretende verificar la existencia de errores en la sentencia por violación directa de normas sustanciales, mas no instituirse en una tercera instancia, como desatinadamente se pretende por el actor. Cabe colegir, entonces, que no prospera el cargo señalado en

lo que respecta a la violación del artículo 32 numeral 3º de la ley 80 de 1993. Por otro lado, el recurrente señala como vulnerados los artículos 228 y 29 de la C.N. El primero de ellos, no es de naturaleza sustancial por cuanto no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica, sino que instruye, de manera general, a la administración de justicia en la realización de su labor, de modo que este cargo no está llamado a prosperar1; y lo propio se predica de la supuesta violación al artículo 29 de la C.N., por cuanto los cuestionamientos que en ese punto esgrime el recurrente se refieren a que en el proceso debió haberse emitido un pronunciamiento sobre la nulidad de los contratos y no sólo del auto emitido por el SENA, consecuencia de aquellos. Tal planteamiento, debió ventilarse en el marco de la apelación, sin que sea de recibo, en esta oportunidad procesal, avocar 1 Sobre este tema, léase la Sentencia de 24 de septiembre de 2002, Expediente No. 2002-0077-01(S-169), M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, la que a su turno remite a Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, así: “En orden a fijar los límites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente: “… pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que “en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…”; de

modo que resultan excluidos aquellos preceptos que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo”. (G.J. t. CLI, pág. 241, entre otros)”... “… la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de “… una norma de derecho sustancial”, entendiendo por tal … la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial; de consiguiente, ha concluido esta Corporación que “… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo” (G.J. t. CLI, pág. 254).” (Subrayado fuera de texto). aspectos fácticos, probatorios y procedimentales cuya formulación es propia de las instancias ordinarias; agregando que la exposición del recurrente en este cargo de violación, tampoco hace alusión directa en ninguno de sus razonamientos,

a la vulneración de una norma sustancial, como es requerido para la prosperidad del recurso, pues se observa que el mismo apunta contra el contenido de la sentencia por considerarlo ultrapetita y alusivo a cuestiones no solicitadas en la demanda. En este orden, la violación a las disposiciones constitucionales indicadas no cuenta con vocación de prosperidad. En las anteriores condiciones se impone concluir que no tiene vocación de prosperidad el recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, la parte recurrente será condenada en costas, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión 2B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Acéptase la manifestación de impedimento de la doctora Olga Valle de De la Hoz, para conocer del presente recurso por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Tercero: Condénase en costas a la parte recurrente de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 392 y siguientes del C. de P.C.

Liquídense por Secretaría.

Cuarto: Reconócese personería jurídica para actuar como apoderada del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA a la doctora Sonia Guzmán Muñoz, portadora de la tarjeta profesional No. 36.137 del C.

S. de la J, identificada con C.C. No. 41.694.499 de Bogotá.

Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 20, en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ