CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2005-00342-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Deben exponerse de manera clara los motivos sobre los cuales se edifica el cargo / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No es admisible la invocación genérica de leyes o estatutos En este caso del contenido de los cargos formulados por la actora se deriva que, a su juicio, la sentencia suplicada vulneró directamente la ley por falta de aplicación del Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, expedidos por el Gobierno Nacional núms. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, e interpretación errónea de los artículos 53 de la C.P. y 32, numeral 3º de la Ley 80 de

1993. La recurrente no realiza ningún esfuerzo tendiente a demostrar en qué sentido el fallo suplicado incurrió en violación directa por falta de aplicación del Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, expedidos por el Gobierno Nacional núms. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, es decir, debió señalar las razones por las cuales estima que tales disposiciones eran las que han debido ser tomadas en cuenta por el juez para emitir su fallo. (…) Adicionalmente, este cargo, resulta desacertado, porque es requisito esencial del recurso extraordinario de súplica la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifica el cargo, de manera que no son admisibles acusaciones de carácter general, ni la invocación general a leyes o estatutos, sin precisar las normas concretas que se

consideran vulneradas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00342-00(S) Actor: NANCY MARÍA ATENCIA MIRANDA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3° de la Ley 954 de 2005, 63 de la Ley 1395 de 2010 y en los Acuerdos 036 de 2005 y 321 de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto oportunamente por la actora contra la sentencia de 6 de mayo de 2004, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación, que revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y en su lugar denegó las súplicas de la demanda. I-. ANTECEDENTES I.1-. NANCY MARÍA ATENCIA MIRANDA, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander contra el Municipio de Floridablanca-Santander, para que mediante sentencia en su favor, se dispusiera: Declarar la nulidad del Oficio No. 001605 de 29 de octubre de 1998 de la Alcaldía de la

mencionada ciudad, mediante el cual se le negó el pago de sus prestaciones sociales. Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare que entre ella y el referido municipio existió una relación laboral con igualdad de derechos reconocidos para los educadores oficiales. Que se condenara a la demandada a pagar a su favor las diferencias de las sumas netas entregadas y lo establecido legalmente por concepto de salarios, y lo correspondiente a las prestaciones sociales, subsidios, primas y demás emolumentos a que tenga derecho. Que se declarara que el tiempo servido a la entidad tiene efectos legales para la liquidación y reconocimiento de la pensión y ascensos en el Escalafón Nacional Docente, y que se diera cumplimiento y aplicación al fallo en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. I.2.- La actora citó como normas violadas, los artículos 6º, 13, 25, 53 y 83 de la Constitución Política; 7º del Decreto 1950 de 1973; 3º y 26 del Decreto Ley 2277 de 1979; Ley 60 de 1993; 9º y 10 de la Ley 115 de 1994; Ley 21 de 1982; Ley 70 de 1988, y Decretos de salarios núms. 10 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, expedidos por el Ministerio de Educación Nacional. Indicó que la demandante que tiene los mismos derechos salariales y prestacionales reconocidos a los educadores oficiales. Advirtió que, a su juicio, con fundamento en el artículo 13 de la C.P., no se pueden

establecer diferencias respecto a los salarios y prestaciones sociales devengados por un educador oficial de igual categoría en el Escalafón Docente Nacional y la actora. Finalizó sus argumentos, indicando que el Municipio de Floridablanca impuso una formalidad cuyo objetivo era economizar recursos a favor de la entidad, desconociendo de esta manera los mandatos constitucionales para vincular a los servidores públicos, concretamente el canon previsto en el artículo 53 de la C.P. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA.- La Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y en su lugar denegó las súplicas demanda. Para ello, razonó, en esencia, de la siguiente manera: Que la Sección Segunda de esta Corporación venía sosteniendo mayoritariamente respecto a los docentes que celebraron contratos similares de prestación de servicios, que tales contratos desvirtuaban los elementos de una relación contractual, en cuanto se configuraban los elementos propios de ésta: actividad personal del trabajador, continua subordinación o dependencia y salario. Que por ello, debía primar la realidad sobre las formalidades, lo que implicaba que, a título de indemnización, se ordenara el pago del equivalente a las prestaciones sociales iguales a los funcionarios de planta, por ser las cláusulas contractuales inexistentes, ineficaces e inoponibles, como quiera que ocultaban la verdadera relación laboral. Que la Sala de dicha Sección, sometió al estudio en Sala Plena un caso similar al que dio origen a la anterior jurisprudencia, y recogió tal planteamiento, en sentencia de 27 de noviembre de 2003. Consejero ponente: Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Exp: 5719,

señalando que en dichos eventos no se genera el pago de las prestaciones sociales, habida cuenta que el vínculo establecido con la Administración deviene de una relación contractual que no prevé el pago de dichos emolumentos. Adujo frente al caso concreto, que la actora celebró un contrato de prestación de servicios, de acuerdo con lo previsto en los artículos 15, 16 y 32 de la Ley 80 de 1993. Afirmó que en el expediente reposan copias de los contratos de prestación de servicios que suscribió la entidad demandada con la actora, en los que se aprecia que fueron contratados los servicios de la actora como docente de primaria, donde consta que se pactaron dichos servicios por un tiempo determinado y que a título de contraprestación se pactaron honorarios, así mismo, se dejó expresa constancia de que se trata de contratos realizados con fundamento en la Ley 80 de 1993. A su juicio, no existía duda que la vinculación de la actora con la entidad demandada se halla por fuera de los lineamientos propios de la relación laboral, ya que de acuerdo con lo pactado en los respectivos contratos, se excluye cualquier tipo de vinculación laboral. Que además, no se alegaron razones sobre la invalidación de tal vínculo contractual, pues sólo se hizo referencia al hecho de que su situación estaba comprendida dentro de una relación legal, lo cual resulta inadmisible y contradictorio, frente al vínculo celebrado con la administración. Consideró que en el caso sub judice la actora no desvirtuó la presunción de legalidad del oficio demandado, mediante el cual le negaron las prestaciones sociales, ya que de acuerdo con lo pactado en los contratos sucritos entre las partes, no se generan tales prestaciones

sociales. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA La actora, a través de apoderado, le formuló a la sentencia de segundo grado los siguientes cargos por violación directa de la norma sustantiva: 1.- Por falta de aplicación del Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, Nos. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, expedidos por el Gobierno Nacional. Hizo consistir el cargo, en síntesis, así: Fundamentó su aserto en la sentencia de la Sección Tercera de esta Corporación, Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente 7960 de 1 de noviembre de 1996, en la cual se sostiene que con la expedición del Decreto 2277 de 1979 “…la vía contractual quedó proscrita”, y señala que en la sentencia recurrida no se menciona esta norma. Añadió, que contrario a lo que se afirma en la sentencia objeto de recurso, en el caso del Magisterio Oficial existe régimen especial de carrera que define la forma de vinculación, norma expresa que prohíbe la vinculación por contrato y ordena las garantías salariales. 2.- Acusó la sentencia de haber incurrido en la causal de interpretación errónea de los artículos 53 de la C.P. y 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993. Explicó que en el presente caso está demostrado que la actora fue vinculada para realizar las mismas actividades y funciones que desarrollan los educadores de planta, es decir, no para cumplir funciones administrativas sino las propias de la

carrera docente, que se acredita a través del título de docente, así como mediante la Resolución de su grado en el Escalafón Nacional de Docente. Agregó, que de acuerdo con la Corte Constitucional, existen características del contrato de prestación de servicios que la distinguen del contrato laboral así: -El contrato de prestación de servicios se celebra para desarrollar actividades de administración y funcionamiento, y no para prestar funciones propias del servicio para el cual se creó la entidad pública. -El contrato de servicios se celebra por un tiempo determinado y no para realizar una actividad de carácter permanente. Advirtió, que el caso de la actora se diferencia del que se toma en el fallo suplicado, toda vez que las labores desempeñadas por la demandante son propias del cargo específico creado en el sector oficial, y que para poderlas desempeñar es necesario que éstas cumplan con los requisitos de la carrera docente.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Prevé el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas….”.

Este recurso fue suprimido por la Ley 954 de 2005, que además dispuso que las Salas Especiales Transitorias de Decisión del Consejo de Estado deberán decidir los recursos extraordinarios de súplica en trámite, pero limitó esa competencia a aquellos recursos

respecto de los cuales, a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, se hubiera dictado auto admisorio. Al Respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-1233 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, manifestó respecto del artículo transitorio de la Ley 954 de 2005 que: “El artículo 3, artículo transitorio, de la ley parcialmente acusada, creó en el Consejo de Estado las Salas Especiales Transitorias de Descongestión, para decidir los recursos extraordinarios de súplica respecto de los cuales se hubiera proferido el respectivo auto admisorio al momento de entrar en vigencia la Ley 954, cuya vigencia terminaría una vez fallados los asuntos que se le entregaran para el efecto. Una interpretación literal de la norma en cuestión conduciría a la conclusión a la que arribó el demandante, esto es, que los recursos extraordinarios de súplica interpuestos dentro del término que para el efecto establecía el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo [20 días], respecto de los cuales no se hubiera dictado el auto admisorio, se quedarían sin resolver con claro desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la igualdad. Sin embargo, una lectura armónica con el resto de la Ley 954 de 2005, permite concluir que la interpretación que se ajusta a los postulados constitucionales es otra. Si bien las Salas Especiales Transitorias de Descongestión creadas por el artículo 3, artículo transitorio de la ley demandada en forma parcial, tienen la función de decidir los recursos extraordinarios de súplica que a la fecha de entrada en vigencia tengan proferido auto admisorio, el artículo 7 de la misma

ley al establecer su vigencia consagró que: “La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación, en los términos del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, y deroga las disposiciones que le sean contrarias”. Por su parte, el artículo 164 a que se hace referencia, dispone: “Vigencia en materia contenciosa administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación”. (Negrilla propia). (…) 3.4. De lo expuesto se concluye entonces, que la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por la Ley 954 de 2005, para decidir los recursos extraordinarios de súplica respecto de los cuales ya se haya proferido auto admisorio, no desconoce los derechos constitucionales al debido proceso e igualad de quienes con anterioridad a la vigencia de la ley en cuestión hubieren interpuesto el recurso en los términos establecidos en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo pero no se hubiere proferido el auto admisorio, pues la ley al hacer referencia en el artículo 7 a la vigencia en materia contenciosa administrativa consagrada en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, tuvo por finalidad que todos los recursos extraordinarios de súplica interpuestos con anterioridad a la entrada en

vigencia de la ley cuestionada parcialmente fueran decididos, unos por las Salas Transitorias de Decisión [los que ya hubieren sido admitidos], y otros por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo [los que interpuestos en términos no hubieren sido admitidos] de conformidad con la competencia que para el efecto le asigna el artículo 194 del C.C.A., en concordancia con el numeral 4° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996.” Atendiendo los presupuestos anteriores, en el presente caso se encuentra que el recurso extraordinario de súplica de la referencia, fue presentado el 17 de septiembre de 2004, cuando aún no había entrado en vigencia la Ley 954 de 27 de abril de 20051, que a través de su artículo 2° derogó ese medio extraordinario de impugnación. En el sub lite el auto admisorio del recurso extraordinario se dictó con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 954 de 2005, esto es, el 21 de junio de 20052, por lo que, en principio, la competencia para decidirlo radicaba en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. No obstante, el artículo 63 de la Ley 1395 de 2010 adicionó al Código Contencioso Administrativo el siguiente artículo: “Artículo Transitorio 194A. Del recurso extraordinario de suplica que están en trámite y pendientes de fallo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, pasarán al conocimiento y decisión de las salas especiales transitorias de decisión previstas en la Ley 954 de 2005”. De esta forma, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 7º de la Ley 954 de

2005, 63 de la Ley 1395 de 2010 y en los Acuerdos 036 de 2005 y 321 de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Especial de Decisión 20 es competente para conocer del presente recurso extraordinario de súplica. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Como lo ha señalado la Sala, “[d]el texto legal trascrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal, a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea, la cual se presenta, respectivamente, cuando el fallo suplicado deja de hacer actuar una norma cuya observancia en él es indispensable; cuando entendida rectamente la norma de derecho en su alcance y significado se le aplica a un caso que no es el que ella contempla; y, cuando siendo la norma la que corresponde al caso en litigio se la entendió sin embargo equivocadamente y así se le aplicó”3. En este caso del contenido de los cargos formulados por la actora se deriva que, a su juicio, la sentencia suplicada vulneró directamente la ley por falta de aplicación del 1 Diario Oficial número 45.893 del 28 de abril de 2005. 2 Folio 71. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial Transitoria de Decisión “2B”. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil ocho (2008). Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.

Radicación número: S-00621. Actor: María Rubi López Giraldo.

Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, expedidos por el Gobierno Nacional núms. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, e interpretación errónea de de los artículos 53 de la C.P. y 32, numeral 3º de la Ley 80 de 1993. La recurrente no realiza ningún esfuerzo tendiente a demostrar en qué sentido el fallo suplicado incurrió en violación directa por falta de aplicación del Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, expedidos por el Gobierno Nacional núms. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de 1998, es decir, debió señalar las razones por las cuales estima que tales disposiciones eran las que han debido ser tomadas en cuenta por el juez para emitir su fallo. En el razonamiento expuesto en el fallo suplicado, no encuentra la Sala evidencia de la violación por falta de aplicación invocada, porque, como se dijo, el recurrente no expone las razones sobre las cuales se estructura la infracción, ni los argumentos que permitan concluir que la aplicación del Decreto 2277 de 1979 y de los Decretos Nacionales de Salarios, expedidos por el Gobierno Nacional núms. 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997 y 47 de era indispensable. Adicionalmente, este cargo, resulta desacertado, porque es requisito esencial del recurso extraordinario de súplica la indicación precisa de la norma o normas sustanciales

supuestamente infringidas y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifica el cargo, de manera que no son admisibles acusaciones de carácter general, ni la invocación general a leyes o estatutos, sin precisar las normas concretas que se consideran vulneradas. En cuanto a la interpretación errónea del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no observa la Sala la configuración de dicha causal, pues en la providencia recurrida se aplicaron las normas pertinentes que, de conformidad con la citada ley, se refieren a los contratos de prestación de servicios, al igual que la reiterada jurisprudencia que sobre éstos ha proferido esta Corporación. En efecto, tal como lo señala la providencia recurrida, la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 18 de noviembre de 2003, manifestó que: “…el art. 32 de la L. 80 de 1.993 prescribe: “ART. 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: ................. 3º. Contrato de prestación de servicios.- Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrase con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y

se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. En el aparte transcrito la norma señala el propósito de dicho vínculo contractual, cual es el de que se ejecuten actos que tengan conexión con la actividad que cumple la entidad administrativa; además, que dicha relación jurídica se establezca con personas naturales, bien sea cuando lo contratado no pueda realizarse con personal de planta, lo que a juicio de la Sala acontece, por ejemplo, cuando el número de empleados no sea suficiente para ello; bien sea cuando la actividad por desarrollarse requiera de conocimientos especializados. Resulta, por consiguiente, inadmisible la tesis según la cual tal vínculo contractual sea contrario al orden legal, pues como se ha visto, éste lo autoriza de manera expresa”4. A su vez en el fallo de 3 de octubre de 2006 se ratificó la tesis anterior al señalar respecto de los contratos de prestación de servicios de que trata el artículo 32 de la ley 80 de 1993 que: Para la Sala, la definición que la norma hace no contiene una prohibición en el sentido de no permitir a las entidades del Estado la celebración de contratos de prestación de servicios cuando estos tengan como objeto el cumplimiento de funciones propias de la planta de personal. Por el contrario, el contrato estatal de prestación de servicios con personas naturales puede celebrarse en cualquier momento cuando por ejemplo el personal de planta no alcance o sea insuficiente para realizar las funciones, bien sea por circunstancias coyunturales o por necesidad del servicio, y por ello debe contener necesariamente una cláusula con un término de duración. Lo que la norma plantea, es que sólo debe celebrarse cuando no se pueda realizar con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Esta última hipótesis es muy distinta a la que el actor

argumenta pues una cosa es prohibir un contrato cuando su objeto es la realización de una función cotidiana de la entidad - objeto obviamente permitido por la ley - y otra limitarlo al supuesto de necesidad que la norma predica. (…) 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil tres (2003). Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación número: 17001-23-31-0001999-0039-01(IJ). Actor: María Zulay Ramírez Orozco. Aceptar la tesis del demandante conllevaría a la Administración Pública a realizar únicamente contratos laborales, impidiéndole superar situaciones intempestivas como pueden ser las calamidades públicas, los desastres naturales, accidentes, problemas intempestivos de salud pública, que requieran de contratación temporal, inmediata y racional para la entidad, obviamente respetando las normas vigentes. Ello violaría principios fundamentales de contratación pública como el efecto vinculante de los contratos, economía, responsabilidad, así como los derechos fundamentales de igualdad y buena fe. Cuando la Administración decide celebrar un determinado tipo de contrato y así lo suscriben las partes, debe estarse a lo pactado, pues el contrato es ley para las partes y precisamente la norma jurídica que se aduce como vulnerada, ordena para el contrato de prestación de servicios que “en ningún caso estos contratos generen relación laboral ni prestaciones sociales”5. Finalmente, no procede la violación directa por errónea interpretación del artículo 53 de la Constitución, pues la parte actora no precisó los cargos que dan lugar a la presunta

vulneración de dicha normativa. En consecuencia, en cuanto no se logró demostrar la violación directa de la ley sustantiva en la sentencia suplicada, ello conduce inexorablemente a la Sala a declarar que el recurso no prospera. Adicionalmente, ante la falta de mérito del recurso extraordinario ejercido por el demandante, en aplicación de lo especialmente reglado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se condenará en costas a la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 20, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : PRIMERO: DECLÁRASE que no prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la actora. 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala

Especial Transitoria de Decisión 2C. Bogotá, D.C., tres (3) de octubre dos mil seis (2006). Consejera ponente: Ligia López Díaz. Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01667-00(S). Actor: Ángel María Gómez Nivia. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ OLGA MÉLIDA VALLE DE DELA HOZ