CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2005-00457-01(S)-2008

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Violación directa por errónea interpretación / PENSION GRACIA - Para acceder a ella es necesario que el servicio no se haya prestado en plantel educativo de orden nacional El cargo radica en la violación directa por errónea interpretación de los artículos 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933, y 15 de la Ley 91 de 1989, dado que el memorialista hace derivar de ésta, la violación de las normas constitucionales que invoca, de allí que lo conducente es empezar por examinar aquella cuestión. Sobre el particular observa la Sala que la primera disposición citada ciertamente incluye a los profesores de secundaria como posibles beneficiarios de la pensión, pero igualmente se advierte que no es la única que regula la materia, pues también se ocupan de ella las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, de suerte que el punto de quien puede ser beneficiario de esa prestación se debe dilucidar mediante la interpretación sistemática de las disposiciones pertinentes contenidas en todas las referidas leyes. Lo anterior es justamente lo que hizo el ad quem en la sentencia censurada, en virtud de lo cual encuentra que sea cual fuere la calidad del docente ( de primaria o secundaria), para acceder a la pensión gracia es menester que el servicio prestado no haya sido en plantel educativo de orden nacional y que, por consiguiente, no tenga derecho a una pensión del mismo orden, salvo los docentes territoriales que fueron nacionalizados en cumplimiento de la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975. De esta forma, la sentencia acusada no niega tal derecho a los profesores de secundaria per se, sino que, al

igual que los demás docentes, precisa los requisitos o condiciones legales para que puedan acceder a la pensión gracia, de los cuales destaca y echa de menos en este caso concreto, el requisito de que el servicio prestado no lo hubiera sido en establecimiento nacional, pues halló que precisamente el prestado por el actor fue en un plantel de orden nacional. En ese sentido, los argumentos expuestos por el actor no son ciertos, pues la sentencia de primer grado fue confirmada no porque él fuera profesor de secundaria, sino porque sus servicios los prestó a un ente educativo nacional, de modo que además de no corresponder a la interpretación y razones expuestas en dicha sentencia, no desvirtúan la validez de la interpretación que en ésta se hace del artículo 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de la violación directa por Interpretación errónea / PENSION GRACIA - Profesor de secundaria En lo que concierne al artículo 15 de la Ley 91 de 1989 la Sala tampoco encuentra que su interpretación sea errónea, pues aparece acorde al tenor de esa disposición, toda vez que en la misma no hay una extensión absoluta o general de la referida pensión de gracia a todos los profesores de secundaria, sino una precisión de la situación jurídica de los docentes al servicio de entidades de educación básica ( primaria y secundaria ) para la época, bajo la distinción de los docentes nacionales y nacionalizados, de modo que éstos últimos se siguieron rigiendo por las disposiciones aplicables a los empleados nacionales En esa disposición no se prevé, entonces, como lo pretende el recurrente, que los

profesores de secundaria per se tengan el derecho a la pensión de gracia, luego no hay lugar a predicar su errónea interpretación en la sentencia acusada. De esta forma resulta infundado el cargo respecto de los preceptos legales comentados y, consiguientemente, de los artículos constitucionales que en el mismo se invocan, pues la violación de éstos se hace depender de la errónea interpretación de aquellos. En consecuencia, la Sala lo desestima sin necesidad de mayores consideraciones por no ser necesarias para despacharlo. En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto no tiene vocación de prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-000-2005-00457-01(S)

Actor: LEONCIO ANTONIO URUETA ARIAS Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL La Sala procede a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, que confirmó la de primer grado, la cual, a su turno, había negado las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda y el fallo de primera instancia 1.1. El señor LEONCIO ANTONIO URUETA ARIAS, mediante apoderado y en

ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Magdalena para que declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 014608 de agosto 3 de 2000, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social negó su solicitud de reconocimiento de pensión gracia, y 002459 de mayo 10 de 2001, en que se resuelve el recurso de apelación impetrado contra la anterior decisión confirmándola. A título de restablecimiento del derecho solicitó se declarara que tiene derecho a la pensión gracia a partir del momento que adquirió el status de pensionado. Al efecto, expuso que ha venido prestando sus servicios a nivel de enseñanza secundaria en la Nación, Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Simón Bolívar de Santa Marta desde el 8 de agosto de 1973. Que en la actualidad desempeña el cargo de profesor grado 13; cumplió 20 años de servicio el 8 de agosto de 1993 y nació el 9 de junio de 1946, luego cumplió 50 años de edad el 9 de junio de1996. 1.3. El Tribunal, mediante sentencia que puso fin a la instancia, le negó las pretensiones de la demanda al observar que los cargos desempeñados en planteles nacionales no se tienen en cuenta para el computo que requiere el régimen legal vigente de la pensión gracia. 2.- La sentencia suplicada La Sección Segunda, Subsección A, de la Corporación, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, resolvió la apelación contra la antes

reseñada, en el sentido de confirmarla en virtud de las siguientes consideraciones: Fijó la cuestión jurídica a resolver como la de dilucidar la legalidad de las resoluciones 014608 de agosto 3 de 2000 y 002459 de mayo 10 de 2001 proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, actos mediante los cuales le negó al señor Leoncio Antonio Urueta Arias la pensión gracia. Al respecto hizo el siguiente análisis: “Ahora bien, la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 que determinó: ‘Artículo 1o.: Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley. Artículo 4o.: Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1o. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2o. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3o. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4o. Que observa buena conducta. 5o. Que si es mujer está soltera o viuda. 6o. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.’ (Resalta

la Sala). La Ley 116 de 1928 en su artículo 6o. previó: “Artículo 6o. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta la complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica inspección” (Resalta la Sala). Por su parte la Ley 37 de 1933 en su artículo 3o. dispuso: “Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” De lo hasta aquí expuesto concluye la Sala que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos o Municipios; en consecuencia los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975. Con la nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de

1975 surge la duda respecto a si los maestros nacionalizados continuarían teniendo derecho a la pensión gracia, por el hecho de estar sus prestaciones a cargo de la Nación. Esa duda vino a ser despejada por la ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2º, Literal a), sobre el cual en sentencia S-699, dijo la Sala Plena de esta Corporación: “...4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “...otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y

secundaria...”(Resaltado fuera de texto) Por lo anterior decidió confirmar la sentencia del Tribunal.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El recurrente, mediante apoderado, aduce la violación directa por interpretación errónea de los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política, surgida a su vez de la interpretación errónea de los artículos 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933, y 15 de la Ley 91 de 1989, por razones que se refieren a los argumentos expuestos por el demandante y otros intervinientes en la acción de inconstitucionalidad contra la citada disposición de la Ley 37 de 1933, así como a las consideraciones de la respectiva sentencia, la C -915 de 1999, alusivas al derecho de igualdad y al principio de favorabilidad, de lo cual infiere que CAJANAL y el ad quem tienen un criterio errado al no reconocer la pensión de gracia a los docentes de secundaria, máxime cuando la Constitución de 1991, la Ley 60 de 1993 y su decreto reglamentario 2886/94 y 1060/95 dispusieron el manejo autónomo de los recursos del situado fiscal y prestación del servicio público educativo en los entes territoriales, lo que significa que están desconociendo que todos los establecimientos que eran nacionales son instituciones que pertenecen a los municipios, situación que califica a lo largo de la sustentación del recurso como hecho notorio.

A continuación, siguiendo la sentencia de constitucionalidad citada y la C-479 de 1998, hace un recuento histórico-jurídico de la prestación reclamada hasta llegar a

la Ley 91 de 1989; dice anexar una sentencia del Juzgado 2º Laboral del Circuito de Ibagué, que reconoce a un sinnúmero de profesores de secundaria la pensión gracia, con fundamento, entre otras fuentes, la sentencia del Consejo de Estado de 29 de agosto de 2000, consejero ponente doctor Carlos Orjuela Góngora. Por lo anterior solicita que se revoque la sentencia impugnada en todas sus partes y, como consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda. III.- ALEGATOS DE CONCLUSION No hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público en esta oportunidad. IV.- CONSIDERACIONES 1.- El Artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, bajo cuya vigencia se inició el trámite del presente recurso extraordinario de súplica, señala que este procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por 1) Por aplicación indebida, 2) por falta de aplicación, o 3) por interpretación errónea de las mismas. Por consiguiente, el recurso extraordinario de súplica requiere los siguientes presupuestos: a.- En cuanto al objeto, que la providencia recurrida sea una sentencia ejecutoriada dictada por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; b.- Respecto de los motivos, que la causal invocada consista en violación directa de norma o normas sustanciales; y

c.- Que las razones de la violación sean por aplicación indebida, por falta de aplicación o por interpretación errónea de las normas sustanciales en que se sustente el recurso. En este orden, el recurso extraordinario de súplica solamente procede por violación directa de normas sustanciales. No procede, en consecuencia, por la violación indirecta de aquellas o por violación de normas que no sean sustanciales. La violación directa, a su vez, tiene lugar cuando se puede establecer mediante la mera confrontación de la norma sustancia invocada como violada y la sentencia impugnación, de modo que entre ambos extremos no deba hacerse consideraciones relativas al aspecto probatorio del asunto o de otras normas, salvo el bloque normativo, menos cuando éstas son de otro rango o carácter, a fin de deducir esa violación, pues en esos casos ésta devendría en violación indirecta. La Corte Suprema de Justicia tiene dicho que “… la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente”1, lo que significa que no es admisible que para llegar a ella se utilicen caminos que deban pasar por elementos distintos de los del tenor de la misma norma y del contenido de la sentencia impugnada; que entre uno y otro no deben interponerse análisis de medios probatorios o de normas distintas a las invocadas como directamente violadas, que no es el caso del bloque normativo, pues en este caso se habrá de examinar el conjunto, como un todo, frente a la sentencia acusada. De otra parte, la aplicación indebida se da cuando la norma sustancial se aplica sin ser pertinente al caso o al punto debatido; la falta de aplicación ocurre

cuando siendo el precepto legal pertinente a la cuestión decidida se hace caso omiso del mismo para el efecto; y la interpretación errónea surge cuando la norma sustancial es pertinente pero se interpreta de manera equivocada y así se aplica para decidir el asunto. 2.- Examen de los cargos A la sentencia impugnada se le atribuye la violación directa por interpretación errónea de los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política; 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933, y 15 de la Ley 91 de 1989, por razones que se resumen en la tesis de que al no reconocérsele al actor la pensión de gracia como docente de secundaria vulnera el derecho de igualdad y desconoce la desaparición de los establecimientos educativos nacionales en virtud de la Constitución de 1991, la Ley 60 de 1993 y sus decretos reglamentarios 2886/94 y 1060/95 que disponen el manejo autónomo de los recursos del situado fiscal y prestación del servicio público educativo en los entes territoriales, lo cual a su juicio constituye un hecho notorio. Por lo tanto, el meollo del cargo radica en la violación directa por errónea interpretación de los artículos 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933, y 15 de la Ley 91 de 1989, dado que el memorialista hace derivar de ésta, la violación de las normas constitucionales que invoca, de allí que lo conducente es empezar por examinar aquella cuestión. 1 MURCIA BALLEN, Humberto. Recurso de Casación Civil, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 4ª ed.

actualizada, Bogotá, 1996. Sobre el particular observa la Sala que la primera disposición citada ciertamente incluye a los profesores de secundaria como posibles beneficiarios de la pensión, pero igualmente se advierte que no es la única que regula la materia, pues también se ocupan de ella las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, de suerte que el punto de quien puede ser beneficiario de esa prestación se debe dilucidar mediante la interpretación sistemática de las disposiciones pertinentes contenidas en todas las referidas leyes. Lo anterior es justamente lo que hizo el ad quem en la sentencia censurada, en virtud de lo cual encuentra que sea cual fuere la calidad del docente ( de primaria o secundaria), para acceder a la pensión gracia es menester que el servicio prestado no haya sido en plantel educativo de orden nacional y que, por consiguiente, no tenga derecho a una pensión del mismo orden, salvo los docentes territoriales que fueron nacionalizados en cumplimiento de la nacionalización ordenada por la Ley 43 de 1975. De esta forma, la sentencia acusada no niega tal derecho a los profesores de secundaria per se, sino que, al igual que los demás docentes, precisa los requisitos o condiciones legales para que puedan acceder a la pensión gracia, de los cuales destaca y echa de menos en este caso concreto, el requisito de que el servicio prestado no lo hubiera sido en establecimiento nacional, pues halló que precisamente el prestado por el actor fue en un plantel de orden nacional. En ese sentido, los argumentos expuestos por el actor no son ciertos, pues la sentencia de primer grado fue confirmada no porque él fuera profesor de

secundaria, sino porque sus servicios los prestó a un ente educativo nacional, de modo que además de no corresponder a la interpretación y razones expuestas en dicha sentencia, no desvirtúan la validez de la interpretación que en ésta se hace del artículo 3º, inciso 2º, de la Ley 37 de 1933. Al respecto, la autonomía territorial en el manejo de la educación y del situado fiscal que el memorialista aduce como resultado de la Constitución de 1991 y de la Ley 60 de 1993, con sus decretos reglamentarios, en modo alguno le quita asidero a esa interpretación, menos cuando los hechos en que se sustenta la sentencia dicen del carácter nacional del plantel educativo donde aquél prestó sus servicios. De otra parte, en lo que concierne al artículo 15 de la Ley 91 de 1989 la Sala tampoco encuentra que su interpretación sea errónea, pues aparece acorde al tenor de esa disposición, toda vez que en la misma no hay una extensión absoluta o general de la referida pensión de gracia a todos los profesores de secundaria, sino una precisión de la situación jurídica de los docentes al servicio de entidades de educación básica ( primaria y secundaria ) para la época, bajo la distinción de los docentes nacionales y nacionalizados, de modo que éstos últimos se siguieron rigiendo por las disposiciones aplicables a los empleados nacionales, según se aprecia en el texto de dicho artículo, así: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de

diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. (Subrayas de la Sala)

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán

del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” En esa disposición no se prevé, entonces, como lo pretende el recurrente, que los profesores de secundaria per se tengan el derecho a la pensión de gracia, luego no hay lugar a predicar su errónea interpretación en la sentencia acusada. De esta forma resulta infundado el cargo respecto de los preceptos legales comentados y, consiguientemente, de los artículos constitucionales que en el mismo se invocan, pues la violación de éstos se hace depender de la errónea interpretación de aquellos. En consecuencia, la Sala lo desestima sin necesidad de mayores consideraciones por no ser necesarias para despacharlo. En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto no tiene vocación de prosperar y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 27 de mayo de 2004, proferida por la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, que confirmó la de primer grado, la cual, a su turno, había negado las pretensiones de la demanda. CONDENASE en costas al recurrente para lo cual deberá observarse lo previsto en los artículos 392 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Liquídense por Secretaría General. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de

esta Corporación. COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión de la fecha.

ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE SUSANA BUITRAGO VALENCIA

RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GOMEZ

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARTHA SOFIA SANZ TOBON

MAURICIO TORRES CUERVO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General