CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2005-00560-00(REV)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Causal primera. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados / CAUSAL PRIMERA DE REVISIÓN – Para su procedencia no se exige la prejudicialidad penal Sobre el contenido de dicha causal primera, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha tenido oportunidad de pronunciarse concluyendo que no se requiere la previa declaración del Juez penal sobre la falsedad del documento, como se exige en el recurso de revisión regulado por el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, se dijo: “Se observa que a diferencia del recurso de Revisión regulado en el artículo 379 del C. de P.C. y precisamente de la causal del artículo 380.2 ibídem: “haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida”, la del numeral 1 del artículo 188 del C.C.A., no requiere previa sentencia judicial que declare la falsedad del documento. Exige, por tanto, un extremo rigor en el análisis y evaluación de su procedencia, por parte del Juez del recurso, con base en determinar la falsedad o adulteración del documento que se aduce como fundamento del mismo. Esa falsedad debe ser indiscutible e integral y a su verificación puede llegar el Juez, siguiendo la naturaleza de la falsedad que se aduzca, mediante el examen del documento, tanto desde el punto de vista de su conformación material, como de su contenido; y su prueba debe ser completa e inobjetable. Por las características de su regulación la causal solo podrá ser admitida o declarada su prosperidad cuando no exista duda sobre la falsedad del

documento que le sirve de soporte y sobre la condición de determinante de la sentencia acusada.” Para la procedencia de esta causal la norma no exige la prejudicialidad penal, por lo que será el Consejo de Estado al desatar el recurso de revisión a quien le corresponderá determinar si la sentencia se dictó con base en documentos falsos o adulterados. (…) Por el contrario, la norma sí exige que los documentos que se tildan de falsos hayan sido determinantes en la decisión contenida en la sentencia, pues no tiene sentido darle prosperidad al recurso de revisión cuando a pesar de verificarse la falsedad esta circunstancia no tiene el alcance de modificar la providencia impugnada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA OCHO ESPECIAL DE DECISION

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ.

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil quince (2015).

Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00560-00(REV) Actor: HENRY VARGAS FERREIRA Se decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 5 de junio de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado, mediante la cual confirmó la sentencia de 21 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- HENRY VARGAS FERREIRA, a través de apoderado, en ejercicio

de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, al Departamento de Boyacá, Secretaría de Salud, para solicitar la nulidad del Decreto núm. 000354 de 31 de marzo de 1995, expedido por el Gobernador del Departamento, por medio del cual se declaró insubsistente su nombramiento como Médico Director del Hospital Baudilio Acero del Municipio de Turmequé. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo que el actor desempeñaba o a uno de igual o superior categoría; el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir entre la fecha del retiro y la fecha en que se produzca el reintegro al servicio; se declare que no existió solución de continuidad para todo efecto legal; que se aplique la indexación a los pagos; se les dé cumplimiento y aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A.; y, se repita contra los funcionarios responsables por la expedición del acto demandado. I.2.- El actor señaló, en síntesis, los siguientes cargos de violación: Que se violaron los artículos 2°, 13, 25, 121 y 125 inciso 5° de la Constitución Política. Así mismo, Convenios Internacionales y Tratados Internacionales ratificados por Colombia por mandato expreso del artículo 93 de la Constitución Política; 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 23 de la Ley 74 de 1968; 26 del Decreto 2400 de 1968; 107 y 109 del Decreto 1950 de 1973; Ley 13 de 1984 y su

Decreto Reglamentario 482 de 1985; y 26 y 29 de la Ley 10 de 1990. Considera que las normas constitucionales y legales invocadas han sido infringidas y violadas con el Decreto acusado, en forma directa, violación que se produce por falta de aplicación de las mismas, para la expedición del acto demandado. Las referidas disposiciones contienen el Régimen de Administración de Personal para el Sistema de Seguridad Social, los derechos de los servidores del sector, entre los que conviene destacar la estabilidad, la igualdad de oportunidades, la consideración de los méritos y la capacitación, la posibilidad de ascender y la aplicación del régimen disciplinario con todas las garantías necesarias para impedir que se quebrante el derecho constitucional de defensa. Como causales de nulidad se invocaron: la violación del orden jurídico, falta de competencia y desviación de poder. Afirma el actor fue retirado sin razón legal y por ser liberal, ante la llegada de un nuevo Gobierno Departamental, Conservador. Agrega que quien lo reemplazó no reúne los requisitos de Ley y, por ende, no se cumplió con el mejoramiento del servicio. I.3-. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que de la prueba documental no se logra establecer los móviles políticos atribuidos al acto acusado; que la mayoría de los testigos desconocen los motivos del retiro y que la sola filiación política, per se, no indica que fue la determinante de la expedición de la insubsistencia. Respecto del reemplazo del actor, estimó que reúne los requisitos

generales del Decreto 1335 de 1990, Manual General de Funciones y Requisitos, sin que se conozca si el ente demandado había establecido requisitos específicos para el cargo, pues nada se aportó al proceso. Enfatiza en que la desmejora del servicio debe acreditarse con los medios probatorios frente a la Ley. En relación con la falta de competencia destaca que la parte recurrente no cumplió con la carga de especificar la norma infringida.

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN.

Lo es la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, con fecha 5 de junio de 2003, que resolvió el recurso de apelación, confirmando la sentencia del Tribunal de Boyacá, que denegó las súplicas de la demanda. Advierte el ad quem que respecto de algunos empleos que integran el Gabinete Departamental, como es el caso de los Secretarios del Despacho, es comprensible la afinidad política con relación a la de su nominador; no ocurriendo lo mismo con el empleo de Director del Hospital Baudilio Acero de Turmequé. Luego de examinar el material probatorio, concluye que es insuficiente para lograr la prosperidad de las pretensiones. Destaca en la prueba testimonial una secuencia de apreciaciones subjetivas frente al retiro del servicio pero desconocimiento de sus causas de manera concreta; y, frente a la diferencia de filiación política entre el actor, el Secretario de Salud y el Gobernador del Departamento, hay unanimidad, sin que ello implique por sí solo que fue la causa del retiro.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN.

El recurso interpuesto se fundamenta en las causales 1ª y 2ª del artículo 188 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, según el cual son causales de revisión: “1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.”. Sustento de la Causal. Aduce el recurrente que la diferencia de fechas en que fueron emitidos los documentos que exhibió el reemplazo del actor para posesionarse, acreditan que no cumplía con los requisitos de ley y, por ende, no son válidos ni pueden tenerse como suficientes para fallar. Agrega que con esa documentación se engañó al Departamento de Boyacá, a la Secretaría de Salud y al Hospital de Turmequé. “2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”. Sustento de la causal. Manifiesta que en el proceso reposan pruebas que no fueron valoradas en ninguna instancia y que de haberlo sido se hubiera proferido una decisión sustancialmente diferente, en especial la que hace referencia a la acreditación de la experiencia profesional que no reunía quien lo reemplazó en el cargo de Director de Hospital, por no estar autorizado o por no tener los documentos en regla para ejercer la Medicina en este País. Insiste en la persecución política como causa del retiro, la cual considera probada con la prueba testimonial obrante en el proceso y en especial con los testimonios de Luis Arturo Serrano Monsalve y Juan Edilberto Pacheco Serrano,

que por caso fortuito no fueron aportados a la demanda pero que pueden ser citados en este proceso, para lo cual indica dirección en Bogotá. Afirma que los documentos relacionados con el mejoramiento del servicio no corresponden a la realidad y que el recurrente era la persona con más experiencia y estudios para desempeñar el cargo. A lo largo del libelo continúa esbozando argumentaciones en contra del acto que lo retiró del servicio en el cargo de Médico Director del Hospital Baudilio Acero del Municipio de Turmequé, y reiteró los cargos de nulidad formulados en la demanda inicial.

IV.- TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.

El recurso fue admitido mediante auto de 16 de diciembre de 2005, y contestado por el apoderado del Departamento de Boyacá – Secretaría de Salud de Boyacá, en los siguientes términos: Se opone a su prosperidad, argumentando que no existe providencia penal que haya declarado falsedad o adulteración en los documentos relacionados con el cumplimiento de los requisitos del cargo y, agrega que tampoco se aportan elementos probatorios decisivos. Igualmente, se opone a que se decreten las pruebas testimoniales solicitadas por el recurrente, de una parte, porque los documentos ya obraban en las respectivas instancias y, de otra, porque no justifica la fuerza mayor para que los testimonios hasta ahora se soliciten.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El artículo 107 del C.P.A.C.A., creó las Salas Especiales de Decisión, para resolver los “procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que ésta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de

investidura y de nulidad por inconstitucionalidad”. Con fundamento en dicha norma, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través del Acuerdo 321 de 2 de diciembre de 2014, reglamentó la integración y funcionamiento de tales Salas, señalando en el artículo 2° los asuntos a decidir por éstas, así: “ARTÍCULO SEGUNDO. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo:

1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del

Consejo de Estado.

2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3° de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente.

3. Los demás procesos que le sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. …”. (Negrilla fuera de texto) Precisada la competencia de la Sala, se procede a examinar el asunto que nos ocupa.

El recurso de revisión como medio extraordinario de impugnación, tiene una condición particular: persigue fragmentar el instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo ha reiterado la Jurisprudencia y la Doctrina, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el Legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar las falencias en

que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para refutar los juicios de valor del fallador. Como se indicó, la procedencia del recurso de revisión se fundamenta en las causales 1ª y 2ª del artículo 188 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Primer cargo. Procedencia de la revisión de la sentencia impugnada por la 1ª causal: “Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.” Sobre el contenido de dicha causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha tenido oportunidad de pronunciarse concluyendo que no se requiere la previa declaración del Juez penal sobre la falsedad del documento, como se exige en el recurso de revisión regulado por el artículo 379 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, se dijo: “Se observa que a diferencia del recurso de Revisión regulado en el artículo 379 del C. de P.C. y precisamente de la causal del artículo 380.2 ibídem: “haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida”, la del numeral 1 del artículo 188 del C.C.A., no requiere previa sentencia judicial que declare la falsedad del documento. Exige, por tanto, un extremo rigor en el análisis y evaluación de su procedencia, por parte del Juez del recurso, con base en determinar la falsedad o adulteración del documento que se aduce como fundamento del mismo. Esa falsedad debe ser indiscutible e integral y a su verificación puede llegar el Juez, siguiendo la naturaleza de la falsedad que se aduzca,

mediante el examen del documento, tanto desde el punto de vista de su conformación material, como de su contenido; y su prueba debe ser completa e inobjetable. Por las características de su regulación la causal solo podrá ser admitida o declarada su prosperidad cuando no exista duda sobre la falsedad del documento que le sirve de soporte y sobre la condición de determinante de la sentencia acusada.”1 Para la procedencia de esta causal la norma no exige la prejudicialidad penal, por lo que será el Consejo de Estado al desatar el recurso de revisión a quien 1 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 25 de septiembre de 2001, exp. REV PI 003, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. le corresponderá determinar si la sentencia se dictó con base en documentos falsos o adulterados. La opositora no tiene razón al señalar que es requisito para que se dé la causal del numeral 1° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, la declaratoria de falsedad del documento por parte de la Justicia Penal. Por el contrario, la norma sí exige que los documentos que se tildan de falsos hayan sido determinantes en la decisión contenida en la sentencia, pues no tiene sentido darle prosperidad al recurso de revisión cuando a pesar de verificarse la falsedad esta circunstancia no tiene el alcance de modificar la providencia impugnada. Entonces, teniendo en cuenta lo anterior y que la finalidad de la causal 1ª es que la sentencia esté conforme a derecho frente a hechos delictivos o fraudulentos, la Sala echa de menos la indicación concreta o la individualización de cuál o cuáles son los documentos falsos o adulterados que sirvieron de fundamento a la decisión impugnada, carga

procesal que corresponde al recurrente. No sobra señalar que como soporte de la causal se argumenta que la diferencia de fechas en que fueron emitidos los documentos que exhibió el reemplazo del actor para posesionarse como Médico Director del Hospital Baudilio Acero del Municipio de Turmequé, acreditan que éste no cumplía con los requisitos de ley y, por ende, no eran válidos ni podían tenerse como suficientes para fallar. Para la Sala, el impugnante confunde la falsedad o adulteración documental con la valoración que hicieron los falladores de la prueba, valoración que pudo ser o no acertada y con la que puede estarse o no de acuerdo pero que su refutación no es de recibo en este medio extraordinario de impugnación el cual, como ya se dijo, no constituye una tercera instancia. Así las cosas, no se configura la causal invocada. Segundo cargo. Procedencia de la revisión de la sentencia impugnada por la 2ª causal: “Haberse recobrado después de dictada la sentencia, documentos decisivos con los cuales se hubiere podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.” De la simple lectura se advierte que para que proceda la revisión bajo esta causal es necesario: 1.Que se recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia;

2. Que con ellas se hubiera podido proferir una decisión diferente;

3. Que el recurrente no las hubiera podido aportar al proceso, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.

Sobre este punto, ha sido reiterada la Jurisprudencia de la Corporación en

precisar que “es viable hablar de prueba recobrada cuando ésta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso. El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera. Así las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria …”. Examina la Sala si el material probatorio que acompaña el recurso extraordinario cumple con las condiciones requeridas a las que se hizo referencia. De las pruebas documentales que obraron en el proceso se descarta de plano la prosperidad del recurso, toda vez que no fueron recuperadas después de dictada la sentencia. De la prueba testimonial, cuyo decreto y práctica apenas se solicita a través de este medio extraordinario de impugnación, se descarta como procedente, pues no tiene el carácter de prueba recobrada, condición que implica la preexistencia de la misma. Además, el recurrente no invoca que hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba; tampoco aduce razones que justifiquen el caso fortuito, pues la simple afirmación del mismo no es suficiente para no solicitar oportunamente la prueba y que obrara en el proceso de instancia. Resalta la Sala que no es esta la oportunidad procesal para reparar falencias de las partes en la actividad probatoria, pues este medio extraordinario no constituye una tercera instancia, de ahí que no resulte de recibo el escrito del

recurso en el que se reiteran los cargos de nulidad formulados contra el acto de insubsistencia, atacando la valoración de las pruebas y los juicios de valor del Juzgador en cada una de las instancias, insistiendo en la persecución política, en la falta de requisitos de la persona que sucedió al actor en el cargo, etc., cuando la aplicabilidad del recurso está sometida a la rigurosa y ajustada configuración de las causales, lo cual no ocurrió. En estas condiciones, no se configura la causal invocada y, en consecuencia, no es viable que la Corporación proceda a reabrir el proceso y analizar el fundamento legal que tuvo en cuenta la Sección Segunda de esta Corporación para decidir desfavorablemente las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : NO PROSPERA el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por HENRY VARGAS FERREIRA contra la sentencia de 5 de junio de 2003, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado. En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de junio de 2015.

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ (E)

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA