CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2005-00585-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Improcedencia / FALLOS DE INEXEQUIBILIDAD – No tienen efectos retroactivos / NORMA DECLARADA INEXEQUIBLE POR LA CORTE CONSTITUCIONAL – Se entiende que la norma estuvo vigente hasta el momento de su declaratoria de inexequibilidad La Sala considera que mal podría pretenderse la retroactividad de la sentencia C642 del 1º de septiembre de 1999 bajo interpretación y aplicación del principio de norma más favorable; pues el ad quem acertadamente dio prelación no sólo al principio de legalidad, sino al principio de la seguridad jurídica, que busca ante todo brindar la certeza y estabilidad de las situaciones jurídicas existentes; pues se entiende que el parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 se encontraba vigente al momento de la expedición del ya mencionado Decreto 0909 de 30 de marzo de 1999, y en consecuencia las situaciones jurídicas cumplidas durante su vigencia conservan plena validez. El parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 busca garantizar la coexistencia entre la seguridad jurídica, la legalidad y la supremacía constitucional, respetando las consecuencias del fallo de inexequibilidad a los efectos futuros de la norma y no sobre los que alcanzó a producir cuando fue objeto de aplicación, es decir, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas como sucedió en el presente caso. Así las cosas, considera la Sala que en el caso concreto se deben respetar las situaciones consolidadas bajo el mandato del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de

1998, como sucede con el Decreto Nº 0909 de 30 de marzo de 1999, pues contrario a lo que expone el actor, no puede entenderse que la de declaratoria de inexequibilidad de tal parágrafo se traduzca en una legitimación de sus pretensiones. Consecuente con lo anterior, debe la Sala declarar la improsperidad del recurso extraordinario, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 243 / LEY 443 DE 1998 – ARTICULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISION

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00585-00(S) Actor: ALONSO ARIAS BETANCOURT De conformidad con lo dispuesto en los artículos 3° de la Ley 954 de 2005, 63 de la Ley 1395 de 2010 y en el Acuerdo 036 de 2005 de la Sala Especial de Decisión “2B” del Consejo de Estado, se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto oportunamente por el actor contra la sentencia de 29 de julio de 2004, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación, que revocó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegatoria de las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. ALONSO ARIAS BETANCOURT, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que mediante sentencia, se disponga: Declarar la nulidad del Decreto 0909 de 30 de marzo de 1999 expedido por el Gobernador de Cundinamarca, por medio del cual se modifica la Planta Global Única de Personal del Sector Central del Departamento, y se suprimen 4 cargos de Profesional Universitario 3310, Grado 04, a partir del 12 de abril de 1999. Declarar la nulidad de la comunicación escrita fechada el 31 de marzo de 1999 y firmada el 5 de abril del mismo año por el Director del Departamento Administrativo de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, por la cual se hace saber al actor que el cargo de carrera administrativa que desempeñaba fue suprimido. Condenar a la Gobernación de Cundinamarca, al reintegro del actor al cargo que desempeñaba al momento de la supresión del mismo, o a otro de igual o superior jerarquía. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a la demandada, el reconocimiento del respectivo restablecimiento del derecho. Como sustento de hecho de sus pretensiones argumentó que, se presentó a concurso abierto mediante Convocatoria Nº 0706 del 15 de octubre de 1996. Acto seguido de su aprobación, fue nombrado en período de prueba dentro de la Carrera Administrativa, según Resolución 00636 del 7 de abril de 1997, en el

cargo de Profesional Universitario 3310, grado 03, de la Secretaría de Desarrollo Social. Manifestó que mediante comunicación de 24 de noviembre de 1997 expedida por el Gerente de Apoyo a la Administración, se le informó sobre su incorporación a la nueva planta de personal de nivel central del Departamento de Cundinamarca mediante Resolución 2427 en el Cargo de Profesional Universitario 3310, grado

03. Recordó también que el 10 de diciembre del mismo año se le comunicó sobre su nuevo nombramiento como Profesional Universitario 3310, grado 44.

Indicó que el Gobernador de Cundinamarca, en virtud de las facultades otorgadas a él por la Ordenanza 05 de 31 de marzo de 1998, expidió el Decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, ordenó modificar la Planta Global Única de Personal del Sector Central del Departamento de Cundinamarca, y suprimir a partir del 12 de abril de ese año, algunos cargos. Expresó que mediante comunicación escrita fechada el 31 de marzo de 1999 y firmada el 5 de abril del mismo año por el Director del Departamento Administrativo de Talento Humano de la Gobernación de Cundinamarca, se le informó que el cargo de carrera administrativa que desempeñaba fue suprimido y que podía optar por ser reincorporado o recibir indemnización. Finalmente, señaló que tras guardar silencio, la Gobernación entendió que optaba por la indemnización, reconociendo y ordenando el pago de ésta y su reajuste mediante las Resoluciones 0831 del 16 de abril y 1542 del 25 de mayo de 1999.

I.2.- El actor indicó en el libelo de la demanda que las normas trasgredidas son las siguientes: Artículos 6º, 121, 122 y 125 de la Carta; artículos 2º inciso 3º, 39 y 41 inciso 2º de la Ley 443 de 1998; 44 y 47 del Decreto 1568 de 1998; y 135 del Decreto 1572 del mismo año. Adujo el actor que el inciso 1º del artículo 41 de la Ley 443 resultó vulnerado en la medida en que, la citada Ley pretende garantizar los derechos de los empleados de carrera exigiendo que los Actos Administrativos reformatorios de plantas de personal que impliquen supresión de cargos sean motivados y fundados en necesidades del servicio, modernización de la administración y basados en estudios técnicos; requisito sustancial que no cumple el Decreto 0909 del 30 de marzo de 1999, contrariando la axiología de esta exigencia legal, máxime cuando el ordenamiento jurídico no otorgó la facultad discrecional de motivar sus actuaciones, toda vez que se trata de un proceso reglado. En el mismo sentido, aseguró que la Administración Departamental selecciona de forma caprichosa a los empleados, desprendiéndose de la protección constitucional y legal que aquellos deben gozar. Lo anterior en razón a que, según el demandante, previo al acto administrativo en comento se debe llevar a cabo un proceso de verificación de los cargos vacantes, los provistos mediante encargo o en provisionalidad para suprimir primero estos y dar así cumplimiento al artículo 125 superior, proceso que no se realizó por parte de la Administración.

Bajo el mismo señalamiento precisó que, se desconoció el principio de mérito contemplado en el artículo 2º de la Ley 443, según el cual el acceso y la permanencia en los cargos de carrera, así como los ascensos están determinados por la demostración permanente de las calidades académicas y la experiencia, el buen desempeño laboral y buena conducta, los cuales ostentaba el actor y no fueron tenidos en cuenta. Finalmente, recalcó la falta de competencia por cuanto se trata de un asunto cuya competencia tiene origen en la Constitución y es atribuida al Gobernador, en donde es dable concluir que la supresión de cargos al hacerse mediante actos de carácter general, requiere por efecto del mismo elemento de improrrogabilidad que le es propio a la competencia, que sea el mismo funcionario titular de ésta, quien decida sobre el efecto particular de su decisión. Po lo tanto, al Jefe de la Unidad de Personal solo le corresponde comunicar la voluntad de la Administración. En esta medida, aseveró que como el Decreto 0909 del 30 de marzo de 1999 es general e impersonal, es necesario que los cargos a suprimir sean individualizados por el Gobernador mediante otro Acto Administrativo de contenido particular. Lo anterior, como resultado de la omisión del Gobernador en delegar en alguno de sus agentes la facultad de escoger y determinar cuál funcionario de planta debía ser retirado o cuál cargo suprimido. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA La Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación revocó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso en la parte

resolutiva “INHIBIRSE” para proferir sentencia de mérito”. El Tribunal de instancia había dispuesto: declararse inhibido para pronunciarse en relación con los Decretos 0909 del 30 de marzo de 1999 y 3104 del 16 de septiembre de 1999; declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la Resolución Nº 2736 del 16 de septiembre del mismo año; desestimó la excepción propuesta por la demandada y anuló el acto administrativo contenido en el Oficio de fecha 31 de marzo de 1999, accediendo a las pretensiones de la demanda. En su lugar, la sentencia objeto del recurso extraordinario de súplica, modificó la decisión de primera instancia, así: “... REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el doce (12) de junio de dos mil tres (2003) en el proceso promovido por ALONSO ARIAS BETANCOURT contra el Departamento de Cundinamarca.

En su lugar dispone: “. INHÍBASE la Sala para proferir sentencia de mérito.

Lo anterior, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen así: En las Resoluciones 00831 del 16 de abril y 1542 del 19 de mayo de 1999 expedidas por el Gobernador de Cundinamarca y el Director del Departamento Administrativo de Talento Humano, se reconoció y ordenó el pago de la indemnización y su ajuste al actor con motivo de la supresión del cargo que desempañaba como Profesional Universitario 3310, grado 04, circunstancia que

se le informó mediante Oficio del 31 de marzo de 1999 en el que a su vez, le dieron el derecho a optar por: 1) ser incorporado dentro de los seis (6) meses siguientes a la supresión del cargo en un empleo de carrera equivalente que esté vacante o que de acuerdo con las necesidades del servicio se cree en la Planta de Personal; o 2) recibir indemnización, la cual se reconocerá y pagará de acuerdo a la siguiente tabla (…) (Fl.382 y 383). Así las cosas, consideró que el demandante guardó silencio respecto a las opciones otorgadas, por lo que se entiende que optó por la indemnización, de conformidad con los artículos 45 y 46 del Decreto Reglamentario 1568 de 1998. Comentó que el parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 dispuso: “En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que ésta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación …” (Negrilla fuera de texto). La frase resaltada fue declarada inexequible por la sentencia C-642 del 1º de septiembre de 1999 y sus efectos iniciaron a partir de su ejecutoria. Por esta razón, y en vista de que la demanda fue presentada el 30 de julio de 1999, la situación jurídica del demandante quedó consumada bajo su vigencia, es decir, bajo los efectos de conciliación del reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo, entendida para este caso en los términos del parágrafo transcrito, por lo que se declaró inhibida para decidir de mérito.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA El actor, a través de apoderado, le formula a la sentencia de segundo grado, el siguiente cargo: Falta de Aplicación de los artículos 29, 53 y 229 constitucionales, referentes al principio de legalidad, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho y al derecho al acceso a la administración de justicia; ya que observa que el debido proceso no sólo se debe aplicar a toda clase de actuación judicial y administrativa, sino que cuando haya duda en torno a la aplicación e interpretación de fuentes de derecho, se debe preferir la que contemple el trato más favorable al trabajador, dentro de un marco jurídico que le permita ventilar su pretensión. Teniendo en cuenta lo anterior advierte que, mal podría entenderse que el actor aceptaba los términos de una conciliación perjudicial, en atención a una norma que para entonces era violatoria de la Constitución, máxime si esto sería óbice para acceder a la administración de justicia. No obstante ello, comentó que cuando posteriormente dicha disposición fue retirada del ordenamiento jurídico, en su criterio, tal circunstancia significó una legitimación de sus pretensiones, lo que debió cobrar sentido al ser decidido por el Ad quem, a la luz del principio laboral de situación más favorable.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Dispone el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998: “Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por

cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas….”. Aunque el recurso de súplica fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3°, ibídem, corresponde a las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación decidir aquellos recursos extraordinarios de súplica en los que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada ley, esto es, el 21 de abril de 2005 ya se había dictado auto admisorio. Asimismo, conforme lo estableció el artículo 63 de la ley 1395 de 2010 los procesos por recursos extraordinarios de súplica que están en trámite y pendientes de fallo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, pasarán al conocimiento y decisión de las Salas Especiales Transitorias de Decisión previstas en la referida Ley 954. El recurso de súplica fue presentado oportunamente, es decir, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. Este recurso fue concebido como un instrumento procesal en defensa de la Constitución y de la ley y, por ende, de la seguridad jurídica, pues el ordenamiento jurídico exige del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo un grado importante de certeza, igualdad en el trato y un correcto entendimiento del derecho objetivo, en tanto que su ámbito de aplicación se reserva a la violación directa de normas sustanciales.

Del texto legal trascrito se infiere que el recurso extraordinario de súplica sólo procede por una causal, a saber: la violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. En este caso el actor formuló violación directa a la ley sustancial por falta de aplicación, como puede observarse en el resumen que antecede.

Para resolver observa la Sala: Se debe partir del precepto constitucional señalado en el artículo 243: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la

Constitución". La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, previo estudio del artículo superior transcrito consideró: “Este precepto superior se refiere al contenido material del acto declarado inexequible y no circunscribe a un tipo determinado de autoridad la imposibilidad de reproducirlo. De lo anterior se infiere que cualquiera que sea la autoridad que aplique una disposición formalmente vigente pero con el mismo fondo o materia de una que haya sido definida como inconstitucional, viola el precepto superior antes mencionado, ya que en la práctica está reproduciendo "el contenido material del acto declarado inexequible". Es decir, esta prohibición se impone tanto para la autoridad que reproduce materialmente la norma como para quien la aplica“ (M.P Augusto Trejos Jaramillo, 22 de abril de 1998, Rdo. 1093). En el mismo sentido, la Corte Constitucional se ha referido frente al tema que aquí

se intenta esclarecer, formulando la siguiente cuestión a lo largo de la Sentencia C145 de 1994: "¿Cual es la autoridad llamada a señalar los efectos de los fallos de la Corte? Para responder esta pregunta, hay que partir de algunos supuestos, entre ellos estos. El primero, que los efectos de un fallo, en general, y en particular de los de la Corte Constitucional en asuntos de constitucionalidad, se producen sólo cuando se ha terminado el proceso, es decir cuando se han cumplido todos los actos procesales. En otras palabras, cuando la providencia está ejecutoriada. El segundo, que la propia Constitución no se refirió a los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad, limitándose a declarar en el inciso primero del citado artículo 243, como se indicó, que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada. Pero, bien habría podido la Asamblea Constituyente dictar otras normas sobre la materia. No lo hizo porque, en rigor, no eran necesarias. En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad”. Teniendo en cuenta este postulado, la Sala considera que mal podría pretenderse la retroactividad de la sentencia C-642 del 1º de septiembre de 1999 bajo interpretación y aplicación del principio de norma más favorable; pues el ad quem acertadamente dio prelación no sólo al principio de legalidad, sino al principio de la

seguridad jurídica, que busca ante todo brindar la certeza y estabilidad de las situaciones jurídicas existentes; pues se entiende que el parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 se encontraba vigente al momento de la expedición del ya mencionado Decreto 0909 de 30 de marzo de 1999, y en consecuencia las situaciones jurídicas cumplidas durante su vigencia conservan plena validez. El parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 busca garantizar la coexistencia entre la seguridad jurídica, la legalidad y la supremacía constitucional, respetando las consecuencias del fallo de inexequibilidad a los efectos futuros de la norma y no sobre los que alcanzó a producir cuando fue objeto de aplicación, es decir, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas como sucedió en el presente caso. Así las cosas, considera la Sala que en el caso concreto se deben respetar las situaciones consolidadas bajo el mandato del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, como sucede con el Decreto Nº 0909 de 30 de marzo de 1999, pues contrario a lo que expone el actor, no puede entenderse que la de declaratoria de inexequibilidad de tal parágrafo se traduzca en una legitimación de sus pretensiones. Consecuente con lo anterior, debe la Sala declarar la improsperidad del recurso extraordinario, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente y ante la falta de mérito del recurso extraordinario ejercido por el demandante, en aplicación de lo especialmente reglado en el artículo 194 del

Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se condenará en costas a la parte recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Transitoria 20 de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: DECLÁRASE que no prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra sentencia de 29 de julio de 2004, proferida por la Sección Segunda -Subsección “A”- de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la actora, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 194 del C.C.A. y 392 y siguientes, Título XX del Código de

Procedimiento Civil.

TERCERO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente a la Sección de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO SUSANA BUITRAGO VALENCIA Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ OLGA MÉLIDA VALLE DE DE LA HOZ