CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2005-00690-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDIANRIO DE SUPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No constituye una nueva instancia En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica. (…) Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el

segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.” En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194 RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Debe expresarse en forma precisa la violación que se alega: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea Así mismo indica la norma citada, que en el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, los cuales se deben invocar de forma separada, pues son excluyentes entre sí. Así las cosas se reitera, que el recurso extraordinario de súplica exige que el recurrente en su escrito indique en forma precisa la noma o normas sustanciales presuntamente infringidas por la sentencia y el motivo de violación ya que la labor del fallador es la comparación directa entre la norma invocada y el fallo suplicado a fin de establecer si se configura la causal invocada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 194

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C. tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00690-00(S) Actor: SOCORRO PEREZ DE HENAO Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora el 27 de octubre de 2004 contra la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, que confirmó la sentencia de 28 de noviembre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA La señora Socorro Pérez de Henao, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones No. 001065 de 2001 (19 de septiembre) y No. 001248 de 2001 (25 de octubre) a través de las cuales el Representante del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de Bogota, le negó el derecho a la pensión de jubilación.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó ordenar a la entidad demandada reconocerle y pagarle una pensión mensual vitalicia en cuantía de un millón ciento cinco mil cuatrocientos sesenta y nueve pesos con sesenta y dos centavos $1.105.469.62 mensuales a partir del 18 de mayo de 2001, junto con los incrementos de Ley. 1.1 Hechos La señora Socorro Pérez de Henao, se vinculó a la docencia regional del Departamento de Caldas el 22 de agosto de 1971 como docente nacionalizada y cumplió los 50 años de

edad el 17 de mayo de 2001, por lo que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación. Durante el año inmediatamente anterior, devengó por concepto de salarios la suma de $17.687.514 y el 75% del promedio mensual equivalía a $1.105.469.62 pesos m/c. La entidad demandada le negó el derecho reclamado aduciendo que no reunía los requisitos establecidos por la Ley 33 de 1985, es decir 20 años de servicio y 55 años de edad. 1.2 Normas violadas y concepto de violación La actora consideró violados los artículos 17 literal b) de la ley 6 de 1945; artículo 17 de la Ley 6ª de 1975; Artículo 1º del Decreto 2285 de 1955; artículo 4º de la Ley 4ª de 1966; inciso 2º artículo 70 del Decreto 2277 de 1979, numeral 1º artículo 15 de la Ley 91 de 1989; inciso 2º del artículo 6º de la ley 60 de 1993; inciso 2º artículo 279 de la Ley 100 de 1993 e inciso 2º del artículo 115 de la ley 115 de 1994. A los docentes nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1989, se les debía aplicar el régimen que regía a cada entidad territorial, ya que la ley 91 de 1989, los exceptuó de la aplicación de la Ley 33 de 1985. La demandante se vinculó a la docencia territorial del Departamento de Caldas, el 22 de agosto de 1971 y cumplió 50 años de edad y más de 20 años de servicio el 17 de mayo de 2001, por lo que se configuró el derecho al pago de la pensión de jubilación en cuantía

del 75% de los salarios devengados durante el año anterior.

2. LA CONTESTACION La NaciónMinisterio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: La Ley 33 de 1985 reglamentó el régimen de pensión de los empleados oficiales y unificó en 55 años la edad para pensionarse, la cual se aplicaría sin distinción alguna.

Esta norma previó en el artículo 1º parágrafo 2º un régimen de transición para quienes al 29 de enero de 1985, hubieran cumplido 15 años de servicio, estableciendo que a ellos se les continuaba aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la expedición de la citada Ley. La señora Socorro Pérez de Henao al momento de la solicitud de pensión no cumplió con los requisitos exigidos en la Ley, esto es tener de 20 años de servicio y 55 años de edad, pues no está exenta de la aplicación de la Ley 33 de 1985.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia de 28 de noviembre de 2002, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se sintetizan a continuación.

De acuerdo con la pruebas documentales aportadas la actora presto sus servicios como docente en la escuela Rural Pekín de Samaná entre el 22 de agosto de 1971 y el 5 de septiembre de 1976, y como coordinadora de práctica docente en la normal Nuestra Señora de la Candelaria de Marquetalia entre el 6 de septiembre de 1976 y el 31 de mayo

de 2001. Presentó solicitud de reconocimiento de pensión el 11 de septiembre de 2001, es decir cuando contaba con 50 años de edad y para el 29 de enero de 1985 (fecha de promulgación de la Ley 33 de 1985), llevaba al servicio de la docencia 13 años, 5 meses y 7 días. Por lo anterior, la norma que se debía aplicar para el reconocimiento de la pensión de jubilación era la Ley 33 de 1985, la cual exigía veinte (20) años de servicio y cincuenta y cinco (55) años de edad. Como la demandante no estaba amparada por el régimen de transición consagrado en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985 y no cumplía los requisitos de Ley para la pensión de jubilación, se negaron la pretensiones de la demanda.

4. EL RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión de primera instancia la demandante interpuso recurso de apelación.

El fallo apelado desconoció el régimen de transición establecido en el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para los docentes vinculados antes del 1º de enero de 1976 nombrados en entidades territoriales, hoy en día docentes nacionalizados, para en su lugar sujetarlos a la Ley 33 de 1985. A la demandante se le debió aplicar el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, el cual estableció el derecho a la pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado cumpliera cincuenta (50) años de edad y después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo.

Las pensiones de los docentes nacionalizados causadas hasta el 29 de diciembre de 1989 (fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989), fueron excluidas expresamente de la aplicación de la regla general contenida en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 y las pensiones de los docentes nacionalizados causadas con anterioridad al 30 de diciembre de 1989 en virtud de la Ley 43 de 1975, quedaron amparadas por el régimen especial consagrado en el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945. Como la señora Socorro Pérez de Henao se vinculó a la docencia del Departamento de Caldas por nombramiento de entidad territorial según Decreto No. 430 de 10 de agosto de 1971 y mantuvo la calidad de docente nacionalizada hasta el 31 de mayo de 2001, le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación como lo establecía el literal b) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945.

II. EL FALLO SUPLICADO La Sección Segunda, de esta Corporación, mediante providencia de 27 de mayo de 2004, confirmó la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: Antes de la vigencia de la Ley 33 de 1985, la norma aplicable en el ámbito prestacional para los empleados de los niveles departamentales y municipales era la Ley 6ª de 1945, precepto que establecía como requisito para tener derecho a la pensión, sin distingo de sexo, haber cumplido 50 años de edad y haber laborado 20 años de servicio continuo o discontinuo para el Estado.

El requisito de edad para dichos empleados, fue modificado primero por la Ley 33 de 1985

que lo fijó en 55 años sin distingo de sexo, luego por la Ley 71 de 1988 que lo señaló en 55 años para mujeres y 60 años para hombres. El parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, exceptuó de su aplicación a los empleados oficiales (del orden nacional y territorial) que a la fecha de su expedición (enero 29 de 1985) hubieran cumplido 15 años continuos o discontinuos de servicio, para los cuales se continuaría aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad. En el presente caso, la demandante para el 29 de enero de 1985 contaba con un tiempo de servicio de 13 años, 5 meses y 29 días, por lo que estaba excluida de la excepción contenida en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985.

III. EL RECURSO DE SÚPLICA Cargo Primero: La ley 91 de 1989 es una norma de carácter especial, de régimen de excepción y de aplicación preferente a la Ley 33 de 1985.

La Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 es una norma posterior a la ley 33 del 29 de enero de 1985 y además es de carácter especial, no solo por lo dispuesto en el artículo 115 de la ley general de educación, sino por su naturaleza misma, y como tal, aplica única y exclusivamente al ramo docente estatal como régimen de excepción expresa al sistema general de pensiones actualmente vigente, según lo ordenado en el inciso 2º del artículo 279 de la ley 100 de 1993 y artículo 6º de la Ley 60 de 1993. El derecho pensional reclamado a favor de la demandante se causó y se hizo exigible

bajo el imperio de las leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994, por lo que su derecho pensional debe ser decidido frente a lo ordenado en dichas normas y no con base en lo dispuesto en la ley 33 de 1985.

Cargo Segundo: Según la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados causadas hasta el 29 de diciembre de 1989, fecha de promulgación de la misma, se continuaron reconociendo y pagando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 6ª de 1945 y no con base en lo dispuesto en la ley 33 de 1985, como lo afirma la magistrada ponente en el fallo aquí suplicado.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la ley 91 de 1989 se entienden por personal docente nacionalizado, para efectos de lo consagrado en ella, a los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976. La Ley 91 de 1989 es una norma de carácter especial posterior a la Ley 33 de 1985 y como tal de carácter preferente y lo dispuesto en ella debe ser aplicado en su integridad y no en partes, o parcialmente como lo hizo la sentencia suplicada, pues se estaría infringiendo lo dispuesto en los artículos 2º y 3º de la ley 153 de 1887 y los artículos 16 y 21 del C.S del T.

Cargo Tercero: Lo dispuesto en el inciso 1º, numeral 1º, articulo 15 de la Ley 91 de 1989, debe ser interpretado y aplicado en armonía o en consonancia con lo dispuesto en los

numerales a) y b) numeral 2º del mismo artículo 15 e inciso 2º parágrafo artículo 2º de la Ley 91 de 1989. A los docentes territoriales vinculados por nombramiento de entidad territorial hasta el 31 de diciembre de 1980, no le son aplicables las normas generales sobre pensión, pues están amparados por un régimen especial el cual está contenido en el artículo 17 de la ley 6ª de 1945, el cual se conservó y se mantuvo en la Ley 91 de 1989 tanto para las prestaciones sociales y económicas causadas hasta la fecha de su promulgación, como las del régimen de transición a favor de quienes conservaron tal carácter de vinculación hasta el 31 de diciembre de 1989. Al haber quedado las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados causadas hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989 sujetos al régimen prestacional contenido en el artículo 17 de la ley 6ª de 1945, necesariamente el régimen prestacional que mantienen o conservan por ley los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, no es otro que el contenido en el artículo 17 de la ley 6ª de 1945 cuyo literal b) les da derecho a pensión de jubilación al cumplimiento de los veinte (20) años de dichos servicios y cincuenta (50) años de edad.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Generalidades del recurso El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), estableció el recurso extraordinario de súplica, por

violación directa de la ley sustancial, contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Este artículo dice, en lo pertinente: “ARTÍCULO 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará”. En primer lugar, es necesario advertir, como lo ha hecho la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos planteados en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de

aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo puede fundarse en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Se viola una norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida, cuando se la aplica a hechos que no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica 1. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos propios del alegato de instancia no del recurso extraordinario y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios que se hayan analizado en el curso del proceso. 4.2. Carácter sustancial de las normas cuya violación directa se invoca Por disposición expresa del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea que sirva de fundamento al Recurso Extraordinario de Súplica, sólo puede invocarse respecto de normas que tengan el carácter de sustanciales, esto es, de aquellas que “(…) contienen dos elementos claramente diferenciados, el primero referido a la hipótesis de hechos, denominados técnicamente presupuestos de hecho y el segundo la consecuencia jurídica o efecto jurídico, que se deriva de la ocurrencia de los hechos; elementos que integran una proposición jurídica completa e imperativa, cuya aplicación permite la concreción de derechos y obligaciones.”2

En consecuencia, los cargos que se estructuren en torno a normas que no tienen carácter de sustanciales, impiden la tipificación de la única causal que sustenta la procedencia del Recurso Extraordinario de Súplica, es decir, la violación directa de normas sustanciales debiendo ser, en consecuencia, desestimados. Precisado lo anterior, procede la Sala a pronunciarse respecto de las glosas formulada por el recurrente. 4.3. El Caso Concreto La demandante afirma que la sentencia incurrió violación de normas sustanciales, por lo que formuló los cargos de la siguiente manera: 1 Sentencia S-231 de 27 de noviembre de 2000, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (C.P. Dr. Mario Alario Méndez). 2 Consejo de Estado – Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 7 de marzo de 2006. Expediente Nº 2000-00428-01. M.P. Juan Àngel Palacio Hincapié Cargo Primero: La ley 91 de 1989 es una norma de carácter especial, de régimen de excepción y de aplicación preferente a la Ley 33 de 1985.

Cargo Segundo: Según la Ley 91 de 1989, las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados causadas hasta el 29 de diciembre de 1989, fecha de promulgación de la misma, se continuaron reconociendo y pagando de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la ley 6ª de 1945 y no con base en lo dispuesto en la ley 33 de 1985, como lo afirma la magistrada ponente en el fallo aquí suplicado.

Cargo Tercero: Lo dispuesto en el inciso 1º, numeral 1º, articulo 15 de la Ley 91 de 1989,

debe ser interpretado y aplicado en armonía o en consonancia con lo dispuesto en los numerales a) y b) numeral 2º del mismo artículo 15 e inciso 2º parágrafo artículo 2º de la Ley 91 de 1989. Al respecto, el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), contempla el recurso extraordinario de súplica, y establece que éste procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación, o por interpretación errónea de las normas sustanciales de las mismas (resaltado fuera del texto). Así mismo indica la norma citada, que en el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, los cuales se deben invocar de forma separada, pues son excluyentes entre sí. Así las cosas se reitera, que el recurso extraordinario de súplica exige que el recurrente en su escrito indique en forma precisa la noma o normas sustanciales presuntamente infringidas por la sentencia y el motivo de violación ya que la labor del fallador es la comparación directa entre la norma invocada y el fallo suplicado a fin de establecer si se configura la causal invocada. Advierte la Sala que en uno de los apartes del recurso (fls. 3-4 Cuaderno 3) la demandante afirma que se incurrió en falta de aplicación e interpretación errónea de

varias normas pero no explica ni argumenta las razones por las cuales considera se incurrió en tal violación. Posteriormente presenta tres cargos contra la sentencia recurrida (como se trascribió anteriormente), argumentando las razones por las cuales se debe fallar a su favor pero sin indicar los motivos de violación ni las normas presuntamente infringidas. Al respecto, esta Sala de Decisión ha establecido3, que el juez del recurso no tiene la habilitación legal para corregir o subsanar los defectos técnicos sustanciales de los cargos formulados, simplemente los puede interpretar, en aras de garantizar el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, pero siempre dentro de los limites trazados en el escrito de súplica, pues si lo interpretara abiertamente, vulneraría los derechos de defensa y al debido proceso que tiene la parte contraria. Concluye la Sala que el cargo no está llamado a prosperar porque el recurso presentado no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998), pues en su formulación se incurrió en defectos técnicos que imposibilitan su estudio. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Quince Especial de Decisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 27 de mayo de 2004, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.

SEGUNDO. Condénase en costas a la parte recurrente, que serán liquidadas conforme lo establece el artículo 393 del Código de Procedimiento Civil. Liquídense por Secretaría. Cópiese, notifíquese, comuníquese y en firme esta decisión devuélvase el expediente a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de la fecha. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ B. CARMEN TERESA ORTIZ RODRÍGUEZ RAMIRO PAZOS GUERRERO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 3 Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión Nº 2A. Sentencia de 13 de diciembre de

2012. Expediente Nº 20050134300, M.P. Jaime Alberto Peña Casas.

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