CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2007-01195-00(C)-2008

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Criterios para determinar la competencia por factor territorial / COMPETENCIA TERRITORIAL - Regla general y especial Se busca determinar en el presente caso, quién es el juez competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se controvierte la legalidad de las Resoluciones Nos. 1732 de 24 de junio de 2004, 10612 de 8 de junio de 2005, 15367 de 25 de agosto de 2005 y 1500 de 24 de marzo de 2006, proferidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Tratándose de la determinación de la competencia por razón del territorio, el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, establece dos reglas a saber: i) Una general en conformidad con la cual la competencia territorial depende del lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o del domicilio del particular demandado. ii) Otra especial para cuando se trata de asuntos del orden nacional en la cual a su vez se establecen específicamente unas subreglas que dependen de la acción y en algunas oportunidades también del tema que se cuestiona; así, para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho mediante las cuales se enjuicia la legalidad de un acto administrativo que impuso una sanción, el aparte h) del numeral 2 del artículo citado dispone que la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o hecho que dio lugar a la sanción. Es decir que frente a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la determinación de la competencia territorial depende de que el asunto sea o no del orden

nacional. Así, si el asunto no es del orden nacional, entonces el criterio determinante de la competencia es el subjetivo, por cuanto el numeral primero que se comenta, para esos casos solo define la competencia a partir del domicilio de la entidad demandada, con independencia de la naturaleza del acto que se cuestiona. En cambio, si el asunto es del orden nacional, habrá que indagar si a través del acto se impone una sanción, evento en el cual la competencia radica en el juez del lugar donde ocurrió el hecho generador de la sanción. En este sentido, la competencia se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción, y en el sub examine estos hechos ocurrieron en el municipio de Sogamoso, es el Juzgado Unico Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, el llamado a conocer el presente asunto y por ende allí se ordenará remitir el proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho (2008) Radicación numero: 11001-03-15-000-2007-01195-00(C)

Actor: TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA.

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES Procede la Sala a definir el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Unico Administrativo del Circuito de Santa Rosa de Viterbo (Boyocá) y el Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá –Sección Primera-, para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por

la sociedad Transportadora Boyacense Ltda., contra la NaciónSuperintendencia de Puertos y Transporte.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 6 de julio de 2006, la sociedad Transportadora Boyacense Ltda., mediante apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NaciónSuperintendencia de Puertos y Transportes, con el fin de que se realicen las siguientes declaraciones y condenas: “1. Que se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos: 1.1. Resolución No. 1732 del veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004), proferida por el SUPERINTENDENTE DELEGADO DE

PUERTOS Y TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, por medio de la cual se ordenó abrir investigación administrativa contra la empresa TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA, por haber infringido presuntamente la tabla de fletes establecida mediante la resolución No. 2500 del veintidós (22) de febrero de dos mil dos (2002). 1.2. Resolución No. 10612 del ocho (8) de junio de dos mil cinco (2005), proferida por el SUPERINTENDENTE DELEGADO DE PUERTOS Y TRANSPORTES de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, por medio de la cual se resolvió investigación administrativa y se ordenó sancionar a TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA, con la suma de DOS

MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL PESOS M/CTE

($2’289.000). 1.3. Resolución No. 15367 del veinticinco (25) de agosto de dos mil cinco (2005), expedida por el SUPERINTENDENTE DELEGADO DE PUERTOS Y TRANSPORTES de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, por medio de la cual se resuelve recurso de reposición y se confirma la resolución No. 10612 y se concede en subsidio el recurso de apelación. 1.4. Resolución número 1500 de veinticuatro (24) de marzo de dos mil seis (2006), expedida por el SUPERINTENDENTE DE PUERTOS Y TRANSPORTES, por medio de la cual se resuleve un recurso de apelación confirmando la resolución número 10612 del ocho (8) de junio de dos mil cinco (2005), quedando de esta manera agotada la vía gubernativa.

2. Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se hagan las siguientes declaraciones: 2.1. Que se declare que la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES violó el debido proceso a mi representada al no pronunciarse ni practicar las pruebas solicitadas oportunamente y al haber sancionado sin tener el soporte legal para probar los hechos por los cuales sancionó. 2.2. Que se declare que la resolución No. 2500 del veintidós (22) de febrero de dos mil dos (2002), expedida por el Ministerio de Transportes, acto administrativo base de la sanción impuesta a TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA, es violatoria de lo previsto en el artículo 123 de la Constitución Política de Colombia, de los artículos 981 y 35 del Código de Comercio y el Decreto 2171 de 1992

por lo cual es ilegal y frente a ella cabe la excepción de ilegalidad. 2.3. Que se declare consecuencialmente que la TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA, no se encuentra obligada a pago alguno a favor de LA NACIONSUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES por los actos administrativos base de la presente acción. 2.4. Que en el evento de que la TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA, durante la tramitación de este proceso haya tenido que pagar suma alguna de dinero como consecuencia de la sanción impuesta en las resoluciones declaradas nulas en el presente proceso, se ordene a la demanda devolver a la TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA las sumas de dinero canceladas, debidamente indexadas de conformidad con la variación porcentual del índice de precios al consumidor que certifique el DANE o el organismo que haga sus veces, entre la fecha del pago y la devolución real y material del dinero, junto con los intereses moratorios sobre el valor indexado” (fl. 1 a 3 c. ppal)

2. La demanda se fundamentó, en síntesis, en los siguientes hechos:

1. Que en desarrollo de su objeto social, la sociedad actora se encarga de realizar la movilización de mercancías desde la ciudad de Belencito hasta Bogotá. ii. Que la Superintendencia Delegada de Puertos y Transportes mediante la resolución No. 1732 de 24 de junio de 2004, ordenó la apertura de investigación administrativa en contra de la sociedad demandante por infringir la Tabla de Fletes, al liquidar y pagar fletes por valor inferior al rango mínimo establecido, según la interpretación que realizó del manifiesto de carga No. 43357 de 20 de

mayo de 2003 que ampara el contrato de movilización de una carga. Que el 22 de julio de 2004 la sociedad Transportadora Boyacense Ltda. presentó descargos en contra de esta resolución, para lo cual señaló que existe error de hecho y de derecho por parte de la demandada al valorar el manifiesto de carga. iii. Que la Superintendencia Delegada de Puertos y Transportes profirió la resolución No. 10612 de 8 de junio de 2005 en la que declaró responsable a la sociedad demandante de la contravención de las normas contenidas en las resoluciones Nos. 2113 de 1997, 2499 de 2002, 2500 de 2002, 3000 de 2003 y en el decreto 173 de 2001, y le impuso una sanción de seis salarios mínimos legales mensuales vigentes, equivalentes a la suma de $2.289.000. iv. Que la sociedad actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior resolución. Que el Superintendente delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transportes mediante resolución No. 015367 de 25 de agosto de 2005 resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes la decisión recurrida y concedió en subsidio el recurso de apelación.

1. Que mediante resolución No. 1500 de 24 de marzo de 2005 el Superintendente de Puertos y Transportes confirmó el acto apelado, decisión que le fue notificada a la demandante el 24 de abril de 2006.

3. El expediente le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el cual, mediante providencia de 3 de agosto de 2006 y sin que hubiese admitido la demanda, remitió por competencia el asunto al Juzgado Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, por cuanto los hechos ocurrieron en Sogamoso, municipio en el que la sociedad demandante tiene su domicilio y además porque en ese lugar la demandada efectuó unas visitas a través de las cuales obtuvo los documentos que la condujeron a ordenar la apertura de la investigación en contra de la actora. Sostuvo que a dicho juzgado correspondía el conocimiento del proceso, de acuerdo con el aparte h) del numeral segundo del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, como quiera que la investigación y posterior sanción, surgieron como consecuencia de situaciones ocurridas en Sogamoso. Agregó que de acuerdo con el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuya cuantía fuere inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales eran competencia de los juzgados administrativos, y en el sub lite la cuantía era de $2.289.000.

4. El Juzgado Unico Administrativo de Santa Rosa de Viterbo mediante auto de 23 de noviembre de 2006 avocó el conocimiento de este asunto, admitió la demanda y dispuso la notificación a la parte demandada.

5. Encontrándose el proceso para notificar a la parte demandada de la providencia que admitió la demanda, la parte actora solicitó que el Juzgado Unico Administrativo de Santa Rosa de Viterbo se declarara incompetente, por considerar que el domicilio único y principal de la Superintendencia de Puertos y

Transportes era la ciudad de Bogotá y de conformidad con el numeral 1° y el aparte b) del numeral 2° del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, la competencia se determina por regla general por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada, y en los asuntos del orden nacional que sean de nulidad y restablecimiento del derecho, por el lugar donde se expidió el acto o en el del domicilio del demandante siempre que el demandado tenga oficina en dicho lugar. Que en el sub exámine, todo el proceso sancionatorio se efectuó en Bogotá y además la demandada tiene su domicilio en esta ciudad.

6. El Juzgado Administrativo de Santa Rosa de Viterbo en proveído de 2 de marzo de 2007 resolvió “dejar sin valor ni efecto” todo lo actuado dentro de este proceso, por considerar que carecía de competencia, y en consecuencia ordenó remitir el expediente a la oficina de apoyo judicial de los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.

7. El expediente le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual, mediante auto de 17 de agosto de 2007 promovió el conflicto de competencia negativo y ordenó remitirlo a esta Corporación para que se decidiera.

Consideró que en el proceso de la referencia se pretende la nulidad de las Resoluciones Nos. 1732 de 24 de junio de 2004, 10612 de 8 de junio de 2005, 15367 de 25 de agosto de 2005 y 1500 de 24 de marzo de 2006 mediante las cuales la Superintendencia de Puertos y Transporte le impuso una sanción por

valor de $2.289.000 a la sociedad actora, y el consecuente restablecimiento del derecho. Que como quiera que se trata de una sanción que tuvo su fundamento fáctico en hechos ocurridos en la ciudad de Sogamoso, por cuanto en ese municipio la demandante tiene su domicilio y además en ese lugar se llevaron a cabo las visitas mediante las que se obtuvieron los documentos que llevaron a que la demandada ordenara la apertura de investigación administrativa en contra de la sociedad, el competente era el Juzgado Administrativo de Santa Rosa de Viterbo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De conformidad con lo previsto en el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, en tanto fue modificado por los artículos 36 y 37 de la Ley 270 de 1996, es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, dirimir los conflictos de competencia entre jueces administrativos de diferentes distritos judiciales.

2. Se busca determinar en el presente caso, quién es el juez competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se controvierte la legalidad de las Resoluciones Nos. 1732 de 24 de junio de 2004, 10612 de 8 de junio de 2005, 15367 de 25 de agosto de 2005 y 1500 de 24 de marzo de 2006, proferidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, por las cuales en su orden se decidió abrir una investigación administrativa en contra de la sociedad actora, se le impuso una sanción correspondiente a multa de 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalente a la suma de

$2.289.000, y se confirmó esa decisión al resolver los recursos de reposición y apelación. Tratándose de la determinación de la competencia por razón del territorio, el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, norma que cobró vigencia a partir de la expedición de la Ley 954 de 20051, razón por la que resulta aplicable para la fecha en que fue presentada la demanda -6 de julio de 2006-, establece dos reglas a saber: 1 Artículo 1° de la Ley 954 de 2005. Readecuación Temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. “…Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley”. i) Una general en conformidad con la cual la competencia territorial depende del lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o del domicilio del particular demandado. ii) Otra especial para cuando se trata de asuntos del orden nacional en la cual a su vez se establecen específicamente unas subreglas que dependen de la acción y en algunas oportunidades también del tema que se cuestiona; así, para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho mediante las cuales se enjuicia la legalidad de un acto administrativo que impuso una sanción, el aparte h) del numeral 2 del artículo citado dispone que la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o hecho que dio lugar a la sanción. Es decir que frente a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, tema

del que se ocupa la Sala en esta oportunidad, la determinación de la competencia territorial depende de que el asunto sea o no del orden nacional. Así, si el asunto no es del orden nacional, entonces el criterio determinante de la competencia es el subjetivo, por cuanto el numeral primero que se comenta, para esos casos solo define la competencia a partir del domicilio de la entidad demandada, con independencia de la naturaleza del acto que se cuestiona. En cambio, si el asunto es del orden nacional, habrá que indagar si a través del acto se impone una sanción, evento en el cual la competencia radica en el juez del lugar donde ocurrió el hecho generador de la sanción. De tal manera que para establecer el juez competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho el primer aspecto a definir es si el asunto es o no del orden nacional, tema que la Sala ha entendido de manera pacífica como aquel en el cual es parte una entidad del orden nacional, como sucede en el sub exámine donde la demandada es la NaciónSuperintendencia de Puertos y Transporte. A reglón seguido debe determinarse si el acto enjuiciado es o no de naturaleza sancionatoria.

3. En este orden de ideas, una vez establecido que este asunto es del orden nacional y adicionalmente que a través del acto demandado se impuso una sanción, para dilucidar cuál es el juez competente es preciso verificar el lugar en el cual ocurrieron los hechos que dieron origen a la imposición de la sanción.

En los hechos narrados en el escrito de postulación se indicó que “la resolución No. 10612 de junio ocho (8) de dos mil cinco (2005), menciona el Manifiesto de

Carga No. 43357 de fecha veinte (20) de mayo de dos mil tres (2003), indicando en forma errónea, que se ampara la movilización de una mercancía con origen en Sogamoso cuando lo correcto es Belencito y que el valor del flete es únicamente de novecientos noventa y dos mil trescientos veinticinco pesos m/cte ($992.325)” (fl. 7 C. 1, subrayas fuera de texto). Y en uno de los actos administrativos acusados, esto es, la Resolución No. 1732 de 24 de junio de 2004, por la cual se ordena la apertura de investigación administrativa a la empresa de transporte de carga Transportadora Boyacense Ltda., se señaló: “Que analizado lo consignado en el manifiesto de carga No. 43357 de fecha 20 de mayo de 2003, expedido por la Empresa “TRANSPORTADORA BOYACENSE LTDA” el cual ampara contrato de movilización de una carga con peso de 20.802 Toneladas con origen Sogamoso destino Medellín reporta únicamente un valor de $992.325.oo, observándose que no cumple con los valores establecidos en la tabla de fletes anexa a la Resolución No. 2500 de febrero 22 de 2002” (fl. 27 C. 1, subrayas fuera de texto) Muestran los actos administrativos enjuiciados que la Superintendencia de Puertos y Transporte impuso sanción a la sociedad Transportadora Boyacense Ltda., por cuanto constató que en el manifiesto de carga No. 43357 expedido por la empresa demandante -el cual amparó el contrato de movilización de carga que tuvo como

origen la ciudad de Sogamoso con destino a Medellín-, se reportó un valor inferior al establecido en la tabla de fletes anexa a la Resolución No. 2500 de febrero 22 de 2002, contrariando con ello las disposiciones de transporte público terrestre automotor de carga. Es decir que fue la elaboración del manifiesto de carga No. 43357, el hecho que dio lugar a la imposición de la sanción por parte de la Superintendencia de Puertos y Transporte, entidad que consideró que en él se había reportado un valor inferior a aquel establecido en la tabla de fletes. Revisado el original del manifiesto de carga No. 43357 de 20 de mayo de 2003 (fl. 69 C. 1), se observa que el lugar de su elaboración fue la ciudad de Sogamoso (Boyacá), en consecuencia, los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción ocurrieron en dicha ciudad, por ser allí donde se elaboró el citado manifiesto que amparó la movilización de la carga, actividad en relación con la cual los actos demandados señalan que se canceló un flete por menor valor al establecido en la tabla de fletes. En este sentido, como quiera que de acuerdo con las reglas mencionadas, la competencia se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción, y en el sub examine estos hechos ocurrieron en el municipio de Sogamoso, es el Juzgado Unico Administrativo de Santa Rosa de Viterbo2, el llamado a conocer el presente asunto y por ende allí se ordenará remitir el proceso3. En mérito de lo expuesto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado R E S U E L V E PRIMERO: DECLARASE que el competente para conocer de este proceso es el Juzgado Unico Administrativo de Santa Rosa de Viterbo.

SEGUNDO: REMITASE el expediente al Juzgado competente.

Por secretaría infórmese lo decidido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

ENRIQUE GIL BOTERO

Presidente GERARDO ARENAS MONSALVE SUSANA BUITRAGO VALENCIA 2 De conformidad con el Acuerdo No. PSAA06-3321 de 9 de febrero de 2006, el Circuito Judicial Administrativo de Santa Rosa de Viterbo, con cabecera en el municipio de Santa Rosa de Viterbo, comprende al municipio de Sogamoso. 3 La Sala Plena de esta Corporación, ya ha decidido en casos similares el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado de Bogotá y el de Santa Rosa de Viterbo, para definir que el competente es el Juzgado Unico de Santa Rosa de Viterbo. Al respecto, ver por ejemplo: auto de Sala Plena, C.P. Martha Sofía Sanz, 29 de enero de 2008, Rad.

Num: 11001-03-15-000-2007-01306-00(C), Actor: Transportadora Boyacense Transboy Ltda, Demandado: Superintendencia De Puertos Y Transportes; y auto de Sala Plena, C. P. Maria Nohemí Hernández Pinzón, 22 de enero de 2008, Rad. Num. 11001-03-15-000-2007-01194-00(C), Actor: Transportadora Boyacense Ltda, Demandado:

Superintendencia De Puertos Y Transporte.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE RUTH STELLA CORREA PALACIO

VALENCIA

MAURICIO FAJARDO GOMEZ GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR MARIA NOEMI HERNANDEZ PINZON FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARTHA SOFIA SANZ TOBON

MAURICIO TORRES CUERVO ALFONSO VARGAS RINCON

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General