CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2008-00482-00(S)-2015

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Evolución de su regulación legal La Ley 11 de 1975 creó el recurso extraordinario de súplica, como un mecanismo extraordinario de impugnación, cuyo fundamento fue la prohibición, para cualquiera de las Secciones en que se integraba la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de modificar la jurisprudencia de la misma, sin cumplir previamente los requisitos determinados en el artículo 24 del Decreto 528 de 1964. Y para que el recurso prosperara, era necesario que la sentencia objeto del mismo hubiera aplicado una doctrina diferente a la jurisprudencia de la Sala Plena. Luego, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferías por la Ley 58 de 1982, expidió el Decreto-ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, que en el artículo 268 derogó la Ley 11 de 1975. La derogatoria, según los antecedentes del nuevo Estatuto Procedimental Administrativo, se ordenó con el fin de reemplazar el recurso extraordinario de súplica por el de anulación, que se consideraba más técnico y comprensivo para garantizar la uniformidad jurisprudencial, y porque, propugnaba por el mantenimiento de la legalidad. En este orden de ideas, tan pronto entró en vigencia el Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento. El aludido artículo 268 fue demandado, en acción pública de inconstitucionalidad, respecto de la derogatoria expresa de la Ley 11 de 1975, y la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 30 de

agosto de 1984, lo declaró inexequible. Observó la Honorable Corte Suprema de Justicia, en la citada sentencia que “en ningún caso el legislador extraordinario había quedado investido por el ordinario, ni explícita ni implícitamente, como indebidamente lo entendió extralimitándose, para suprimir o abolir aquel recurso (el de súplica) o la regulación de su materia, soslayándolo, suprimiéndolo en su razón y finalidad específica, y creando dos recursos distintos que se refieren claramente a materias y causales totalmente diferentes…los recursos de revisión y anulación”. La mencionada decisión revivió el recurso extraordinario de súplica, pues al declararse inconstitucional la derogatoria de la Ley 11 de 1975, recobró vigencia dicho medio de impugnación. Posteriormente, fue regulado en los incisos primero y segundo del artículo 21 del Decreto ley 2304 de 1989 y modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Se trata de un medio de impugnación extraordinario que procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las secciones o subsecciones el Consejo de Estado. Con la modificación introducida por la citada ley, el recurso fue transformado en una especie de casación por violación directa de normas sustanciales, bien por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación o interpretación errónea de las mismas. (…) El mencionado artículo 57 de la Ley 446 de 1998, estableció cuatro requisitos para la procedencia del recurso extraordinario: (i) que fuera interpuesto contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las

secciones o subsecciones del Consejo de Estado; (ii) que la acusación contra la sentencia se formulara por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea; (iii) que se indicara con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción y (iv) que se interpusiera dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado. Lo anterior, significa que por vía del recurso extraordinario de súplica solo se puede alegar la violación directa de la ley, esto es, cuando el fallador incurre en error respecto de la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente. De este modo, la actividad del juez que resuelve el recurso de súplica se restringe a realizar la confrontación objetiva y directa de la sentencia que se suplica con la 2 norma de derecho que sirvió de fundamento especial al fallo o con la que no se tuvo en cuenta, sin consideración al aspecto probatorio. El antedicho precepto de la Ley 446 de 1998 fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, que suprimió el recurso extraordinario de súplica. Asimismo, el artículo 3° de la misma disposición creó unas salas transitorias de decisión en el Consejo de Estado, a las cuales se encargó la tarea de dar trámite, hasta su culminación, a los recursos que estaban admitidos.

FUENTE FORMAL: LEY 11 DE 1975 / LEY 446 DE 1998 – ARTICULO 57

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – No prospera cuando las normas que se consideran violadas no son aplicables al caso concreto Advierte la Sala que, si bien las normas que se citan como violadas tienen carácter sustancial, estas no eran aplicable al caso pertinente pues la decisión de la Sección Tercera del Consejo de Estado no radicó en el estudio de las pretensiones de la demanda, pues declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque consideró que el actor no demandó los actos administrativos por medio de los cuales la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. declaró la caducidad del contrato, su liquidación y aquellos que resolvieron los recursos interpuestos. Respecto a este punto la suplicante insiste en que no era necesario demandar los actos antes mencionados porque considera que los artículos 1546 y 1609 del Código Civil; y 287 y 293 del Decreto 222 de 1983 no exigen que previo al ejercicio de la acción de incumplimiento del contrato se ejerza la acción de nulidad de la declaratoria de caducidad. Lo anterior escapa al alcance del recurso extraordinario de súplica que se contrae a analizar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, relacionados con la aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de la ley. (…) Se reitera entonces que el recurso extraordinario no constituye una tercera instancia en la que se revise el análisis hecho en el curso del proceso ordinario, pues la finalidad de la súplica extraordinaria es que se

verifique la conformidad o inconformidad del fallo recurrido con la norma o normas sustanciales que constituyan o deban constituir el sustento del mismo. En consideración a lo anterior, no puede la recurrente acusar la sentencia objeto de súplica de violar los artículos 1546 y 1609 del Código Civil; 287 y 293 del Decreto 222 de 1983; 29, 86 y 228 de la Constitución Política; y 87 del Código Contencioso Administrativo por falta de aplicación, porque lo cierto es que dichas disposiciones no eran aplicables al caso concreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ONCE ESPECIAL DE DECISION

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00482-00(S)

Actor: MEYRA BARRERA

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Demandado: LOTERÍA LA NUEVE MILLONARIA DE LA NUEVA COLOMBIA

LTDA. Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la providencia del 7 de noviembre de 2002, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 19 de noviembre de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Mediante Resolución N° 066 del 27 de mayo de 1993, la Lotería la Nueve

Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., ordenó la apertura de la licitación pública 001 de 1993, para la adjudicación de los contratos de concesión para la explotación de apuestas permanentes en los departamentos del Amazonas, Arauca, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada. El 16 de julio de 1993, mediante la Resolución N° 092, la gerente de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. adjudicó, entre otros a la señora Meyra Barrera, el contrato de concesión, por el término de 2 años, para la explotación del juego de apuestas permanentes en el Departamento de Putumayo. Como consecuencia de lo anterior, las partes suscribieron el contrato 05-93, en el que, entre otras, se pactó la cláusula de caducidad administrativa; la señora Meyra se obligó a adquirir a la lotería 3.400 talonarios mensuales, de cincuenta formularios cada uno, con valor máximo apostable de $150, por el primer año, y de $200 por el segundo año. El 4 de octubre de 1993, la lotería comunicó a la demandante que el valor de la apuesta mínima era de $500. Mediante Resolución 150 del 12 de octubre de 1993 la gerente de la lotería 4 declaró la caducidad administrativa del contrato y ordenó hacer efectivas las garantías de cumplimiento otorgadas por la contratista. Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de reposición; resuelto

negativamente mediante Resolución 179 de diciembre de 1993 y el 5 de noviembre de 1994, la gerente de la Lotería la Nueve Millonaria expidió la Resolución 139 mediante la cual aprobó y liquidó unilateralmente el contrato 0593. Por lo anterior la actora instauró una acción de tutela contra la lotería, en la que en primera instancia el juez ordenó a la demandada entregar los talonarios a la señora Meyra Barrera mientras se resolvía el recurso de reposición interpuesto contra la resolución que decretó la caducidad administrativa del contrato, y al pago de los perjuicios.

2. Demanda En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la señora Meyra Barrera demandó a la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda., con el fin de que se declarara el incumplimiento del contrato 05-93 y pidió que se condene al pago de los perjuicios materiales conformados por el daño emergente y lucro cesante; subsidiariamente solicitó declarar el incumplimiento del contrato al haber ejecutado la resolución que declaró la caducidad administrativa del contrato sin estar debidamente ejecutoriada.

3. Sentencia de primera instancia El 19 de noviembre de 1996, el Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda.

El Tribunal consideró que la parte actora no satisfizo la carga probatoria; que el proceso carece de todo elemento de convicción que acredite los hechos alegados en la demanda, pues se limita a afirmar situaciones. Agregó, respecto de los testimonios practicados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a los señores Víctor Emilio Rico Zapata y José Yesid Concel

5 Reyes, que el primeo no conoció en detalle los hechos a esclarecer, y el segundo convive con la actora desde hace aproximadamente 8 años, lo que le resta credibilidad por tener los mismos intereses con la actora.

4. Recurso de apelación La actora, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, acceder las súplicas de la demanda.

Manifestó que si existen pruebas documentales, testimoniales y procesales de los hechos que se narran en la demanda. Indicó que el a-quo no analizó la pretensión relacionada con los perjuicios sufridos por la señora Meyra Barrera durante el lapso comprendido entre la declaratoria de caducidad y la sentencia de primera instancia proferida en la acción de tutela que obliga a la Lotería a continuar con la ejecución del contrato y al pago de los perjuicios.

5. La sentencia suplicada El 7 de noviembre de 2002, la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y declaró oficiosamente probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de hacer referencia a aspectos como los presupuestos procesales, estimó que la señora Meyra Barrera guardó silencio y omitió pronunciarse respecto al acto expedido por la Lotería la Nueve Millonaria que declaró la caducidad del contrato y la resolución mediante la cual se mantuvo esa decisión. Que igual conducta asumió frente al acto que liquidó unilateralmente el contrato y del que resolvió el recurso de reposición.

Dijo que las decisiones aludidas constituyen la fuente del perjuicio solicitado por la demandante, en la medida en que calificaron el incumplimiento del contratista, se sancionó su conducta y fijaron anticipadamente los perjuicios. 6 Que bajo esa perspectiva la afectada con la decisión debió demandar los actos administrativos referidos, porque solo en la medida en que desaparezcan del mundo jurídico la demandante lograría demostrar, por un lado que la entidad demandada no era competente y, por el otro, que no existía el incumplimiento; que acreditadas estas circunstancias estaría probado que la contratista cumplió o se allanó a cumplir con los términos del contrato y que quien estuvo en mora de cumplir lo pactado fue la Lotería. Precisó que lo único cierto es que durante el desarrollo del contrato la Lotería la Nueve Millonaria expidió un acto de carácter contractual porque en su sentir aparecía demostrado un incumplimiento grave de la concesionaria, que amenazaba con paralizar el contrato; que, por lo tanto, resulta improcedente solicitar un incumplimiento de la entidad cuando la realidad acredita lo contrario, y que, además, existe una decisión que calificó y sancionó la conducta de la contratista que no ha sido declarado nulo. Que, en consecuencia, la actora debió demandar los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato y su liquidación y las que resolvieron los recursos interpuestos y no el supuesto incumplimiento del contrato por parte de la entidad demandada, pues resulta improcedente.

6. El recurso extraordinario La señora Meyra Barrera, actuando por intermedio de apoderado, en confuso

escrito, interpuso el recurso extraordinario de súplica, que fundamentó de la siguiente manera: Manifestó la actora que la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 7 de noviembre de 2002 violó la ley sustancial, específicamente, por falta de aplicación. Precisó que la sentencia transgredió los artículos 1546 y 1609 del Código Civil; 287 y 293 del Decreto 222 de 1983; 29, 86 y 228 de la Constitución Política; y 87 del Código Contencioso Administrativo. 7 Dijo que, después de analizar la legislación contractual y procedimental, no existe una norma que disponga lo relativo a la solicitud de nulidad de la declaratoria de caducidad del contrato, para la procedencia de la acción por incumplimiento del contrato. Advirtió que la Lotería incumplió el contrato, tal como fue reconocido mediante la sentencia que resolvió la tutela instaurada por la señora Meyra Barrera; que en primera instancia el juez ordenó a la entidad demandada que cumpliera el contrato y la condenó al pago de perjuicios. Que la aludida decisión fue revocada porque el ad-quem consideró que lo relativo a los perjuicios no se puede regular mediante ese tipo de acción pues es un tema propio de la jurisdicción contencioso administrativa. Indicó que el contratista puede demandar a un ente estatal para el pago de los perjuicios ocasionados por la celebración, ejecución o inejecución del contrato, sin tener en cuenta que existan otras acciones judiciales a favor o en contra del contratista. Precisó que la demanda fue presentada antes de la entrada en vigencia de la Ley

446 de 1998; en consecuencia, el texto del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo era el original del Decreto 01 de 1984, que establecía que cualquiera de las partes de un contrato estatal en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos, podrá pedir un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él. Que la anterior disposición dejó a salvo la acción de incumplimiento del contrato, independientemente de cualquier otra acción. Manifestó que con el proceder del a-quem se violó el artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas; que, además, vulneró el artículo 228 ibídem, al no pronunciarse sobre la acción de tutela incoada por la señora Meyra Barrera. Asimismo, refirió que la prueba documental es abundante y contradice las afirmaciones contenidas en la sentencia objeto de súplica. 8

7. Trámite previo El 18 de julio de 2007, la Sección Tercera de esta Corporación concedió el recurso extraordinario de súplica y ordenó notificar personalmente la decisión al representante legal de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda.1.

El 12 de octubre de 2007, la actora solicitó oficiar al gerente de la Fiduciaria la Previsora S.A., en calidad de liquidador de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. Mediante auto del 16 de enero de 2009, se ordenó notificar personalmente el auto

admisorio del recurso extraordinario de súplica a la Lotería; actuación que no pudo surtirse porque la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación de la entidad demandada y, por tanto, dicha persona jurídica habia dejado de existir según se determinó en la Resolución 140 del 19 de diciembre de 2008. Teniendo en cuenta lo anterior, el 21 de octubre de 2013, se requirió a la FIDUPREVISORA S.A. y a la Superintendencia Nacional de Salud para que informaran si en el proceso liquidatorio de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia se creó un patrimonio autónomo o remanente que asuma las contingencias que se presenten con respecto a la entidad liquidada o, de lo contrario qué entidad tiene la obligación de asumir las mencionadas contingencias2. La Superintendencia de Salud informó que “…la titularidad de las rentas del monopolio rentístico de todos los juegos de suerte y azar, corresponden a los departamentos, el Distrito Capital y a los municipios”3. Que “la operación directa la realizan los departamentos y Distrito Capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales y sociedades de capital público. En el caso de la Lotería la Nueve Millonaria de la Nueva Colombia Ltda. se creó una empresa industrial y comercial conformada por los departamentos: Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés, Vichada y Vaupés”4 1 Folios 64 a 65 del cuaderno principal 2 Folio 154 del cuaderno principal 3 Folio 226 del cuaderno principal

4 Folio 162 del cuaderno principal 9 La Fiduprevisora, mediante oficio radicado el 13 de diciembre de 2013 informó que el apoderado general para la liquidación de la Lotería presentó el informe final de cuentas de la liquidación y el mismo fue aprobado por la Junta Asesora mediante acta del 18 de diciembre de 2008, sin que se hubiera determinado constitución de un patrimonio autónomo; advirtió que, en consecuencia, las contingencias deben ser asumidas por los socios de la entidad liquidada, tal como se estableció en el acta antes mencionada5. Así las cosas, mediante auto del 28 de enero de 2014, se ordenó notificar personalmente de la admisión del recurso extraordinario de súplica a los representantes legales de los departamentos: Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés, Vichada y Vaupés6.

8. Alegatos de conclusión El apoderado judicial del departamento del Guaviare, luego de aludir a los hechos del proceso, manifestó estar de acuerdo con los argumentos expuestos por el aquem, que declaró de manera oficiosa la ineptitud sustantiva de la demanda7.

Sostuvo que el recurso extraordinario interpuesto no tiene vocación de prosperidad porque la actora pretende que se reponga una sentencia y se resuelvan de fondo las pretensiones de incumplimiento expuestas en la demanda, franqueando los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso, como son, los presupuestos procesales dignos de cumplir en toda demanda por su carácter jurídico.

Respecto al contrato 05-93 y a los actos administrativos que declararon la caducidad y liquidación del mismo, precisó que gozan de plena legalidad, en cuanto no han sido demandados, y por tanto, es inane cualquiera iniciativa que no controvierta la legalidad de los mismos. Los departamentos del Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Putumayo, San Andrés, Vichada y Vaupés, no presentaron alegaciones. 5 Folios 164 a 218 del cuaderno principal 6 Folio 228 del cuaderno principal 7 Folios 409 a 412 del cuaderno principal 10 El Ministerio Público no emitió concepto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, el artículo 63 de la Ley 1395 de 2010 y el Acuerdo No. 036 del 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, le compete a la Sala Transitoria de Decisión 2D decidir los recursos extraordinarios de súplica que estén en trámite y pendientes de fallo.

Precisa la Sala que se han producido modificaciones en cuanto a la regulación aplicable al recurso extraordinario de súplica; por lo que estima conveniente referirse a la normativa aplicable al caso concreto. La Ley 11 de 1975 creó el recurso extraordinario de súplica, como un mecanismo extraordinario de impugnación, cuyo fundamento fue la prohibición, para cualquiera de las Secciones en que se integraba la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de modificar la jurisprudencia de la misma,

sin cumplir previamente los requisitos determinados en el artículo 24 del Decreto 528 de 1964. Y para que el recurso prosperara, era necesario que la sentencia objeto del mismo hubiera aplicado una doctrina diferente a la jurisprudencia de la Sala Plena. Luego, el Gobierno Nacional, en desarrollo de las facultades extraordinarias conferías por la Ley 58 de 1982, expidió el Decreto-ley 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, que en el artículo 268 derogó la Ley 11 de 1975. La derogatoria, según los antecedentes del nuevo Estatuto Procedimental Administrativo, se ordenó con el fin de reemplazar el recurso extraordinario de súplica por el de anulación, que se consideraba más técnico y comprensivo para garantizar la uniformidad jurisprudencial, y porque, propugnaba por el mantenimiento de la legalidad. En este orden de ideas, tan pronto entró en vigencia el Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento. 11 El aludido artículo 268 fue demandado, en acción pública de inconstitucionalidad, respecto de la derogatoria expresa de la Ley 11 de 1975, y la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 30 de agosto de 1984, lo declaró inexequible. Observó la Honorable Corte Suprema de Justicia, en la citada sentencia que “en ningún caso el legislador extraordinario había quedado investido por el ordinario, ni explícita ni implícitamente, como indebidamente lo entendió extralimitándose, para suprimir o abolir aquel recurso (el de súplica) o la regulación de su materia,

soslayándolo, suprimiéndolo en su razón y finalidad específica, y creando dos recursos distintos que se refieren claramente a materias y causales totalmente diferentes…los recursos de revisión y anulación”8. La mencionada decisión revivió el recurso extraordinario de súplica, pues al declararse inconstitucional la derogatoria de la Ley 11 de 1975, recobró vigencia dicho medio de impugnación. Posteriormente, fue regulado en los incisos primero y segundo del artículo 21 del Decreto ley 2304 de 1989 y modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. Se trata de un medio de impugnación extraordinario que procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las secciones o subsecciones el Consejo de Estado. Con la modificación introducida por la citada ley, el recurso fue transformado en una especie de casación por violación directa de normas sustanciales, bien por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación o interpretación errónea de las mismas9. La competencia para el conocimiento del recurso extraordinario de súplica según dispone el artículo 194 del C.C.A. con la modificación introducida por el artículo 57 de la Ley 446, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y debe ser interpuesto dentro de los veinte días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada “ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará”10. 8Cita tomada del “recurso extraordinario de anulación” Gustavo Penagos ; http://www.icdp.co/revista/articulos/4/EL%20RECURSO%20EXTRAORDINARIO%20DE%20ANULACI%D2N-

%20GUSTAVO%20PENAGOS.pdf

9 Sentencia C-1233/05 10 Ídem 12 El mencionado artículo 57 de la Ley 446 de 1998, estableció cuatro requisitos para la procedencia del recurso extraordinario: (i) que fuera interpuesto contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado; (ii) que la acusación contra la sentencia se formulara por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea; (iii) que se indicara con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción y (iv) que se interpusiera dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado. Lo anterior, significa que por vía del recurso extraordinario de súplica solo se puede alegar la violación directa de la ley, esto es, cuando el fallador incurre en error respecto de la existencia, validez y alcance de la disposición jurídica sustancial que gobernó la litis, al inaplicarla, aplicarla en forma indebida o interpretarla equivocadamente. De este modo, la actividad del juez que resuelve el recurso de súplica se restringe a realizar la confrontación objetiva y directa de la sentencia que se suplica con la norma de derecho que sirvió de fundamento especial al fallo o con la que no se tuvo en cuenta, sin consideración al aspecto probatorio. El antedicho precepto de la Ley 446 de 1998 fue derogado por el artículo 2° de la Ley 954 de 2005, que suprimió el recurso extraordinario de súplica. Asimismo, el

artículo 3° de la misma disposición creó unas salas transitorias de decisión en el Consejo de Estado, a las cuales se encargó la tarea de dar trámite, hasta su culminación, a los recursos que estaban admitidos11. 11 El tenor literal del mencionado precepto es el siguiente: “Artículo 3º. Salas especiales transitorias de decisión. Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la Sección Segunda, del Capítulo Tercero, del Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual quedará así: Artículo transitorio. Salas Especiales Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el Reglamento que para tal efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro de los términos previstos en el mismo. En caso de presentarse empate en las Salas Especiales, se sorteará un Magistrado adicional entre los restantes Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa con el fin de que lo dirima, excluyendo a aquellos integrantes de la Sección que produjo la providencia recurrida.

La vigencia de cada una de las Salas Especiales de Decisión culminarán una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el respectivo reparto”. 13 El artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 creó las salas especiales de decisión que fueron reglamentadas por el Acuerdo N 321 de 2014 (que a su vez derogó el Acuerdo 036 de 2005 y el artículo 2 del Acuerdo 140 de 2010). Según estas disposiciones los magistrados que suscriben esta providencia hacen parte de la Sala Especial de Decisión Nº 11, cuya presidente es la ponente de esta providencia. Tras efectuar el recuento precedente, procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica. Sostiene el memorialista que la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, violó en forma directa la ley sustancial por falta de aplicación. Alude que se infringieron los artículos 1546 y 1609 del Código Civil; 287 y 293 del Decreto 222 de 1983; 29, 86 y 228 de la Constitución Política; y 87 del Código Contencioso Administrativo; que, además, la sentencia suplicada no se refirió a la acción de tutela presentada por la señora Meyra Barrera. Sobre el carácter sustancial que debe tener la norma violada, el Consejo de Estado ha dicho que constituye un error formular los cargos si no se invocan como violadas normas de esa categoría como cuando se invocan como violadas normas meramente procesales12. Las normas sustanciales, en general, son las que regulan de forma esencial la

manera en que se declaran, crean, modifican o extinguen los derechos u obligaciones de las personas, sin importar el estatuto al que pertenezcan. La falta de aplicación de una norma se presenta, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador puede examinar la norma pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve, evento en el cual se está ante un típico caso de violación por