CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2013-02110-00(A)-2017

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIDA CAUTELAR – Finalidad / MEDIDA CUATELAR – Procedencia / MEDIDAS CAUTELARESTipos En los términos del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas cautelares se encuentran establecidas con el fin de proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso y la eficacia de la sentencia. Asimismo, precisó que aquellas tienen aplicación en todos los procesos declarativos, y de conformidad al parágrafo de la citada norma, son extensivas a aquellos medios que tengan como objeto la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. (…) [E]l nuevo código distinguió varios tipos de medidas cautelares, esto es, de carácter preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión las que podrán ser ejercidas según la finalidad perseguida por el interesado FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del recurso extraordinario de revisión ver Providencia del 17 de octubre de 2017, Exp. 2013-00756, M.P. Carmelo

Perdomo Cuéter MEDIDAS CAUTELARES EN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Improcedencia por no tratarse de proceso declarativo [E]l despacho considera que en relación a la procedencia de las medidas cautelares en el recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son improcedentes, debido a que dicho

mecanismo no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo, pues como se explicó con anterioridad, su objeto es revisar e invalidar si es pertinente, los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada con base en las causales contempladas en el ordenamiento jurídico FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-02110-00(A)

Actor: JAIRO LUIS POLANIA CARRIZOSA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Corresponde al despacho resolver acerca de la medida cautelar solicitada junto con el recurso extraordinario de revisión formulado en contra de la sentencia proferida el 29 de julio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección

Tercera, Subsección B.

ANTECEDENTES

1. Mediante escrito presentado el 19 de septiembre de 2013, el señor Jairo Luis Polania Carrizosa abogado titulado, actuando en nombre propio, presentó recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida el 29 de julio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B por haberse presentado las causales contempladas en el numeral 1º, 5º y 8º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A- (f. 24-34, c.

ppl.).

2. Junto con el escrito de la demanda, el accionante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del cumplimiento de la sentencia objeto de revisión con fundamento en el artículo 229 y siguientes ibídem (f. 35, c. ppl.).

3. A través de providencia del 24 de junio de 2016, el despacho admitió el recurso extraordinario de revisión y concedió el amparo de pobreza solicitado por el demandante (f. 72-73, c. ppl.).

4. El 21 de julio de 2016, el accionante solicitó adicionar la anterior providencia, con el objeto de efectuar pronunciamiento sobre la medida cautelar, ante lo cual, en proveído del 9 de junio de 2017 se corrió traslado por el término de cinco (5) días a la parte demandada para que se pronuncie acerca de la suspensión provisional del cumplimiento de la sentencia impugnada. No obstante, se guardó silencio (f. 81, 122-123, c. ppl.).

CONSIDERACIONES De manera precedente, se advierte que en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo este despacho es competente para adoptar la decisión que corresponda respecto de la suspensión provisional formulada por el actor, sobre la base de que, si bien se trata de una medida cautelar, que en principio debe ser resuelta por la Sala de Decisión, lo cierto es que, el asunto de la referencia es adelantado en única instancia ante el Consejo de Estado, razón por la cual se hace aplicable la excepción establecida en la mencionada norma, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. Así las cosas, corresponde al despacho determinar si resulta o no procedente la medida cautelar solicitada por el actor, consistente en la suspensión provisional de la sentencia proferida el 29 de julio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, al interior del recurso extraordinario de revisión. En los términos del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas cautelares se encuentran establecidas con el fin de proteger y garantizar de manera provisional el objeto del proceso y la eficacia de la sentencia. Asimismo, precisó que aquellas tienen aplicación en todos los procesos declarativos, y de conformidad al parágrafo de la citada norma, son extensivas a aquellos medios que tengan como objeto la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la jurisdicción

contencioso administrativa. De la misma manera, el nuevo código distinguió varios tipos de medidas cautelares, esto es, de carácter preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión las que podrán ser ejercidas según la finalidad perseguida por el interesado. Como se mencionó, para que las medidas cautelares tengan plenos efectos y alcances deberán estar dirigidas contra los procesos declarativos, entendidos estos como aquellos cuya finalidad es la declaración o reconocimiento en la sentencia del derecho pretendido, es decir, se parte de una incertidumbre porque su propósito es examinar la certeza de una situación que es debatida por las partes. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido lo siguiente: Los procesos de conocimiento tienen como fin último, dilucidar el derecho material al que hacen alusión las pretensiones de las partes, es decir, buscan brindar al Juez certeza sobre la naturaleza y la titularidad del “derecho” que esgrime alguna de las partes, como fundamento para el éxito de sus súplicas. El tratadista Jaime Azula Camacho, en su “Manual de Derecho Procesal”, además de hacer referencia al concepto de los procesos de conocimiento, hace también alusión a la clasificación de los mismos, distinguiendo entre “dispositivos” y “declarativos”. Respecto de los últimos afirma que “en el proceso declarativo el funcionario judicial reconoce la existencia de un derecho o modifica una situación jurídica o impone determinada prestación a favor de una parte y a cargo de otra”. A renglón seguido, distingue tres formas en que se puede presentar el proceso declarativo, afirmando que puede ser “puro” cuando tiende a

declarar la existencia o inexistencia de un derecho, “constitutivo” cuando el pronunciamiento solicitado entraña la extinción de un derecho o de una relación jurídica sustancial y, “de condena” cuando tiende a imponer una prestación u obligación e favor del demandante y a cargo del demandado. Por el contrario, el citado autor afirma que los procesos de ejecución se encaminan a obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación, previamente reconocida a favor del demandante y a cargo del demandado1. Por otro lado, en relación con recurso extraordinario de revisión instituido en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se precisa que su intención es la de examinar las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos, 1 Sentencia del 12 de agosto de 2004, Exp. 1999-1681 (21.823), M.P. Ramiro Saavedra Becerra. cuando se dan las causales taxativamente señaladas en el artículo 250 de dicha codificación, para declararlas sin valor si a ello hubiere lugar. Es necesario poner de presente que este recurso es una excepción a la cosa juzgada material y, por lo tanto, no constituye una instancia adicional en la que se pueda replantear el asunto objeto del litigio original, por el contrario, lo que pretende es analizar la legalidad del fallo impugnado solamente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley2: El recurso de revisión, que, en materia de lo contencioso administrativo,

se encuentra regulado por el capítulo I del título VI, artículo 250 del CPACA, reviste una connotación extraordinaria no solo porque con su ejercicio se pretenden desvirtuar las presunciones de legalidad y certeza que amparan una sentencia, sino porque procede únicamente contra las providencias que enuncia el artículo 249 ibidem, y además las causales de procedencia las consagró de manera taxativa el legislador en el artículo 250 idem, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los argumentos planteados por el recurrente, los que, a su turno, deben estar dirigidos a configurar la causal alegada como sustento de la pretensión de revisión, sin que sea posible incluir afirmaciones distintas ni revivir la controversia jurídica y fáctica propia del proceso en el que se profirió la sentencia objeto del recurso extraordinario.3 2 Providencia del 17 de octubre de 2017, Exp. 2013-00756, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 3 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de revisión de 2 de abril de 2013, expediente 1997-00142-00, indicó: «El Recurso Extraordinario de Revisión establecido por el Código Contencioso Administrativo tanto por el artículo 164 de la Ley 167 de 1941, como el Decreto 01 de 1984, posteriormente modificado por la Ley 446 de 1998, tiene como característica que le es propia que se interpone contra sentencias ejecutoriadas por causales excepcionales para restablecer el imperio de la justicia como supremo fin del Derecho cuando ellas son obtenidas con violación del

derecho de defensa, con vulneración de la cosa juzgada o por circunstancias específicamente señaladas por la ley como delito, tal como puede observarse por lo dispuesto en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo vigente. Conforme a lo acabado de expresar este recurso no es una nueva oportunidad que se conceda por la Ley a las partes para reabrir el debate propio de las instancias, ni tampoco para suplir la incuria o negligencia de las mismas en materia probatoria, sino que se fundamenta en hechos externos que no tuvieron oportunidad de ser planteados dentro del proceso, como ocurre por ejemplo cuando la sentencia fue dictada con fundamento en documentos cuya falsedad fue declarada por la justicia ordinaria, o con apoyo en testimonios en virtud de los cuales los declarantes fueron condenados por haber incurrido en el delito de falsedad testimonial, o cuando los peritos en virtud de cuyo dictamen se dictó el fallo hubieren sido condenados penalmente por haber cometido un delito en la rendición del mismo, o cuando el fallo se obtuvo en virtud de violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, o cuando se demuestra con posterioridad al fallo que este fue dictado con violación de la existencia de cosa juzgada anterior entre las mismas partes, salvo que se hubiere alegado durante las instancias la excepción de cosa juzgada y hubiere sido rechazada. En este orden de ideas, para que este recurso prospere no solo es imperativo que se demuestre la existencia de un motivo o causal de revisión que, de manera inequívoca, tenga la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, sino que tal demostración debe

corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley como causales de revisión que tengan la aptitud suficiente para variar los resultados de la decisión, y, en particular, en el artículo 188 del CCA. En providencia del 7 de febrero de 2017, en relación con el recurso extraordinario de revisión, se adujo lo siguiente4: De lo establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA así como lo dispuesto en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, se concluye que el recurso extraordinario de revisión, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por todas las autoridades judiciales que integran la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (art.248) y debe interponerse por medio de demanda que reúna los requisitos prescritos por el artículo 252 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer. La revisión es entonces un mecanismo extraordinario de impugnación que se erige como excepción al principio de la inmutabilidad de la cosa juzgada material porque recae sobre una relación procesal cerrada, en tanto posibilita controvertir un fallo ejecutoriado con la única finalidad que se produzca una decisión ajustada a la ley, pero siempre y cuando no se discutan aspectos de fondo adoptados en la decisión o las razones jurídicas que llevaron al fallador de instancia a proferir la sentencia. Por ello, su aplicación está supeditada a la rigurosa y estricta configuración de las causales previstas en la ley que

giran en torno a asuntos procedimentales. En virtud de lo anterior, el despacho considera que en relación a la procedencia de las medidas cautelares en el recurso extraordinario de Es decir, como lo ha precisado la Sala Plena en anteriores oportunidades, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que resultan lesionados por hechos externos al proceso judicial. Tales hechos externos están descritos en el artículo 188 C.C.A. y tienen que ver con la falsedad, el error, el dolo o la aparición de documentos decisivos que hubieran alterado la decisión judicial. Así mismo procede la causal de revisión cuando la sentencia fue proferida pese a la existencia de una nulidad originada en la misma y cuando respecto de ese fallo no hubiere sido procedente el recurso de apelación. Ha de anotarse que conforme a la jurisprudencia vigente de acuerdo con la sentencia C520 de 2009 de la Corte Constitucional, el Recurso Extraordinario de Revisión se extiende también a las sentencias dictadas por los jueces administrativos en primera o segunda instancia cuya naturaleza permita la interposición del recurso, pues en ella se declaró la inexequibilidad de la expresión "dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia». 4 Auto del 17 de febrero de 2017, Exp. 2013-02042, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez

Bermúdez. revisión en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son improcedentes, debido a que dicho mecanismo no ostenta la naturaleza de un proceso declarativo, pues como se explicó con anterioridad, su objeto es revisar e invalidar si es pertinente, los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada con base en las causales contempladas en el ordenamiento jurídico: De lo anterior, se observa que la norma citada determina los procesos en que es procedente decretar medidas cautelares, y dentro de los cuales por su naturaleza no cabe el recurso extraordinario de revisión, en razón a que éste tiene por objeto infirmar sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos, siempre y cuando se configuren las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA. Respecto del Recurso Extraordinario de Revisión, ha sostenido esta Corporación: “…el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación, que tiene una condición particular que persigue fragmentar el instituto jurídico de la cosa juzgada (…) la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para refutar los juicios de valor del fallador”5. Adicionalmente, es importante indicar que si bien conforme a lo dispuesto

en el artículo 306 del CPACA, nos remitiéramos al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, encontraríamos que acorde a lo dispuesto en los artículos 383 del CPC o 353 CGP6, es procedente decretar medidas cautelares dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, los artículos 385 del CPC o 360 del CGP7, disponen que podrán decretarse como medidas cautelares “la inscripción de la demanda y el secuestro de bienes muebles”, entonces, como se evidencia si bien es posible dictar estas medidas, las mencionadas normas enlistan de manera taxativa las procedentes, las cuales son propias del derecho privado. 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia de 3 de agosto de 2000, M.P. Tarcisio Cáceres, expediente No. 1706 – 98. 6 Es importante señalar que se hace referencia tanto a la norma del Código del Procedimiento Civil como a la del Código General del Proceso, en razón a que la Sala Plena de esta Corporación se encuentra discutiendo la vigencia de éste último para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 7 Ibídem. En ese orden de cosas, es claro conforme a las normas del Código de Procedimiento Administrativo, y de lo Contencioso Administrativo e incluso las del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, que dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión que se surte ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no procede el decreto de medidas cautelares8. En consecuencia, en virtud del enfoque otorgado a las medidas cautelares

reguladas en el C.P.A.C.A. no pueden ser procedentes al interior de un recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, el despacho procederá a negar por improcedente la medida cautelar solicitada por el demandante, consistente en la suspensión provisional de la sentencia proferida el 29 de julio de 2013 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Por las razones expuestas anteriormente, se RESUELVE NEGAR POR IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada por el señor Jairo Luis Polania Carrizosa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado 8 Auto del 21 de abril de 2014, Exp. 2013-02042, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.