CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2015-01564-00(PI)-2017

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Improcedencia por no configurarse la causal de indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS – Requisitos para su configuración / DINERO PÚBLICO – Noción Los artículos 183-4 CP y 296-4 de la Ley 5 de 1992 prevén que la indebida destinación de dineros públicos es causal de pérdida de investidura para los congresistas. La doctrina judicial de la Corporación ha establecido que la indebida destinación de dineros públicos se puede dar de manera directa o indirecta. Es directa cuando el congresista actúa como ordenador del gasto y destina indebidamente el dinero, bien sea para obtener finalidades particulares o para destinarlo a fines distintos. Y es indirecta cuando la conducta del congresista propicia una destinación distinta, a pesar de que el gasto haya sido debidamente ordenado. Recientemente, en la sentencia del 14 de julio de 2015, la Sala Plena se refirió a las providencias más destacadas sobre la causal de indebida destinación de dineros públicos y concluyó que la causal se configura, por lo menos, en los siguientes casos: i) Cuando el congresista destina el dinero público a objetos, actividades o propósitos no autorizados por la Constitución, la ley o el reglamento. ii) Cuando el congresista destina dinero público a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero que son diferentes a aquellos fines que se encuentran asignados. iii) Cuando la destinación indebida del dinero público la hace el congresista para obtener un beneficio patrimonial (o de cualquier otro tipo) personal o para un tercero. En esa sentencia también se hizo mención al alcance

de la expresión “dineros públicos”, al punto que se reiteró que la causal debe interpretarse y que el énfasis interpretativo debe hacerse en la expresión “indebida destinación”, mas no en qué fue lo que el congresista destinó indebidamente, si dinero, bienes o servicios. Por ser ilustrativo para reiterar jurisprudencia, la Sala transcribe in extenso los apartes de la sentencia del 14 de julio de 2015: De otro lado, la Sala, sobre el alcance de la noción de dineros públicos, ha señalado: En relación con el elemento “dineros públicos” el Consejo de Estado ha acogido interpretaciones que van desde la limitación de este concepto a “un símbolo”, “un medio de cambio económico” hasta señalar que “no es posible extender o ampliar su alcance a todo bien o servicio cuantificable en dinero, es decir, aquellos bienes que tienen un precio, un valor de cambio establecido”, porque la norma se refiere a dineros públicos y no a bienes públicos o fiscales. En los últimos años, el Consejo de Estado ha ampliado el concepto, comprendiendo dentro de la causal que se analiza, la existencia de instrumentos idóneos para la desviación de dineros públicos como ha ocurrido con la autorización y celebración de contratos estatales, la entrega de anticipos a los contratistas y las autorizaciones para realizar pagos de salarios. (…) La Sala considera entonces que los dineros públicos, es decir, el caudal del Estado conformado por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos del capital deben cumplir la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del

artículo 345 de la Constitución Política. El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos, puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta. Será DIRECTA cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, Expedientes AC-9875 y AC-9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos. Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, el congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Toda vez que la Constitución Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “Indebida destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenía que ser DIRECTA, es plausible que esta destinación pueda ser INDIRECTA, como lo ha aceptado la Corporación en los casos señalados atrás FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 4 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 296 NUMERAL 4

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS – Por uso indebido de

tiquetes aéreos / TIQUETE AÉREO A CONGRESISTA – Objeto. Normativa Esta Corporación ha tenido también oportunidad de pronunciarse sobre el uso indebido de los tiquetes aéreos y ha concluido: i) Que los tiquetes aéreos son asimilables a “dineros públicos”, en cuanto son adquiridos con dineros públicos. ii) Que los billetes de pasajes aéreos son el medio de prueba del contrato de transporte que celebra el congreso para facilitar el desplazamiento de los congresistas y, por ende, el cumplimiento de las funciones que tienen a cargo. iii) Que el uso indebido de los tiquetes es causal de pérdida de investidura. (…) En sentencia del 30 de julio de 2002, la Sala Plena, precisó que el uso de los tiquetes está limitado por el propio objeto del contrato de transporte, que no es otro que el de facilitar el cumplimiento de las funciones del congresista: (…) si bien la expedición de billetes de pasaje a favor de los congresistas, en los casos antes indicados, supone que éstos son parte en un contrato de transporte y, en consecuencia, que están autorizados para utilizarlos, su uso está limitado por la razón que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, cuyo precio es pagado por la correspondiente cámara legislativa, con dineros públicos, para efectos de garantizar el cumplimiento de las funciones de los Senadores y Representantes. Así, cuando se celebra un contrato de transporte aéreo con una empresa determinada y se ordena el gasto respectivo, se autoriza la aplicación de unas sumas específicas, que forman parte del presupuesto general de la Nación,

para el cumplimiento de un fin estatal. Pero allí no se agota, necesariamente, el proceso de destinación de los dineros públicos, dado que, no obstante haberse aplicado estos en forma debida por parte del ordenador del gasto y del representante legal que suscribe el respectivo contrato, en la ejecución de éste último puede variarse el fin que dio lugar a su celebración. En estas condiciones, si se parte de que al entregar los billetes de pasaje aéreo a los congresistas, en cumplimiento del Decreto 870 de 1989, se pretende garantizar el cumplimiento de un fin estatal -como lo entiende el fallo del 13 de noviembre de 2001-, y no pagar al Congresista parte de su asignación mensual, carece de relevancia la determinación de la naturaleza de los billetes de pasaje, como bienes que son, para efectos de la determinación del alcance de la causal de pérdida de investidura, dado que, en todo caso, en la medida en que ellos permiten a la persona que se identifica como pasajero exigir al transportador aéreo el cumplimiento de la obligación contraída, será la forma en que se exija la prestación la que determine si el dinero público ha sido destinado debida o indebidamente. En efecto, los congresistas deben utilizar los billetes de pasaje aéreos únicamente para dar cumplimiento al fin que justificó la celebración del contrato de transporte respectivo, de manera que si aquéllos se utilizan para cumplir otro cometido, o, inclusive, si, por negligencia, por no disponer, por ejemplo, la devolución oportuna de los billetes no utilizados, se abre campo a la posibilidad de que la correspondiente aerolínea o la agencia de viajes no estén

obligadas a devolver -total o parcialmenteel precio del servicio de transporte, a pesar de no haberse cumplido la prestación (por estar así establecido en el reglamento de la empresa, el contrato o, en su defecto, por la costumbre, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1002 y 1878 del Código de Comercio), el dinero público cuyo gasto fue ordenado resultará, finalmente, indebidamente destinado”. (…) En esas condiciones, la indebida destinación de dineros públicos por uso indebido de pasajes aéreos se puede presentar en los siguientes casos: 1) Cuando el congresista cede a terceras personas los tiquetes aéreos entregados para el cumplimiento de sus funciones, sin importar qué tipo de beneficio obtiene el congresista. 2) Cuando se modifica injustificadamente la ruta de los tiquetes aéreos. 3) Cuando el congresista usa los tiquetes para actividades no vinculadas a la función pública, esto es, los usan con fines ajenos a la función del congresista. (…) Inicialmente, el Gobierno Nacional, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, expidió el Decreto 870 de 1989 y reglamentó la forma de ordenar el gasto. En el artículo 4° estableció el procedimiento para la expedición de los tiquetes a los congresistas. (…) Sin embargo, hay otra norma que cumple un papel clave en la expedición de los pasajes aéreos de los congresistas. Es la Ley 1318 de 2009, que adicionó tres parágrafos al numeral 4 del artículo 382 de la Ley 5ª de 1992, establece: Artículo 1°. (…) Parágrafo 2°. El

orden administrativo, la competencia para dirigir licitaciones y celebrar contratos, ordenar el gasto y ejercer la representación legal de la Cámara de Representantes en materia administrativa y contratación estatal, corresponden al Director Administrativo. Sobre el desarrollo de sus funciones deberá rendir informes a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, semestralmente o cuando ella los requiera. (…) No puede perderse de vista que, por mandato del artículo 133 CP, los congresistas, como funcionarios elegidos mediante voto popular, representan al pueblo y deben actuar consultando la justicia y el bien común, al punto que políticamente son responsables del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura no solo frente a sus electores, sino ante la sociedad en general. A la Sala Plena no le cabe duda de que el diálogo permanente entre el congresista y el electorado no solo garantiza el ejercicio del derecho de participación en la conformación y control del poder político (artículo 40 de la CP), sino que afianza la forma de democracia representativa que adoptó la Constitución de 1991, en cuanto le permite ser el vocero de la sociedad ante el propio Congreso de la República. De modo que la indebida destinación de dineros públicos por uso indebido de los tiquetes aéreos se configura cuando el congresista utiliza los tiquetes con fines ajenos al cumplimiento de las funciones propias de la investidura. Se insiste: los pasajes aéreos se otorgan para facilitar los desplazamientos del congresista en todo el territorio nacional, pero con énfasis en las zonas donde estaría el electorado del congresista FUENTE FORMAL: LEY 38 DE 1989 – ARTÍCULO 91 / DECRETO 870 DE 1989

– ARTÍCULO 4 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 981

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01564-00(PI) ACUMULADO 1100103-15-000-2015-01698-00

Actor: MARTHA MIREYA PABÓN PÁEZ Y OTRO Demandado: EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO Mediante auto del 11 de agosto de 20151, el magistrado sustanciador decretó la acumulación del proceso 110010315000201501698002 al 110010315000201501564 00, por cuanto ambos tienen fundamento en los mismos hechos y se invocó la misma causal de pérdida de investidura frente al demandado, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, prevista en el artículo 183-4 de la Constitución Política (CP).

Como no hay causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Plena decide, en única instancia, la solicitud de pérdida de investidura interpuesta por los señores Martha Mireya Pabón Páez y Jorge Alberto Méndez García contra el señor Efraín Antonio Torres Monsalvo, elegido Representante a la Cámara por Bogotá en los períodos legislativos 2010 a 2014 y 2014 a 2018, por haber incurrido presuntamente en indebida destinación de dineros públicos.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Las solicitudes formuladas están orientadas a que se decrete la pérdida de investidura del señor Efraín Antonio Torres Monsalvo, Representante a la Cámara por Bogotá.

Para mayor claridad, la Sala transcribirá las pretensiones. 1.1. Expediente 11001031500020150156400 Martha Mireya Pabón Páez formuló solicitó que3: 1 Folios 344-345 cuaderno principal del expediente 2015-01564. 2 Ese proceso correspondió inicialmente a la Sección Primera de esta Corporación que, por auto del 30 de junio 2015, admitió la solicitud y ordenó las notificaciones de rigor. Luego, por auto del 16 de julio de 2015, se ordenó remitir el proceso al despacho del que ahora funge como magistrado sustanciador, habida cuenta de que el congresista demandado puso de presente que cursaban dos procesos por hechos similares y con los mismos fundamentos jurídicos. 3 Folios 44-45 ib. 3.1. Se declare que el Representante a la Cámara por la circunscripción de la ciudad de Bogotá D.C. EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO, incurrió en la causal prevista en el numeral 4° de la Constitución Política, esto es “indebida destinación de dineros públicos”. 3.2. Como consecuencia de lo anterior, se decrete la pérdida de Investidura del Representante a la Cámara por la circunscripción de la ciudad de Bogotá D.C.

EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO. 1.2. Expediente 11001031500020150169800

Jorge Alberto Méndez García, a su turno, pidió4:

1.- Dar aplicación del Artículo 183 – Numeral 4° de la Constitución Nacional, dictar la respectiva Sentencia de Pérdida de Investidura del Representante EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO a la Cámara, por Circunscripción de Bogotá, por el Partido de la Unidad Nacional – “Partido de la U”, para el periodo constitucional 2010-2014, por indebida destinación de dineros públicos. 2.- La anterior decisión notificársela al Señor Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Consejo Nacional Electoral, al Señor Registrador Nacional del Estado Civil, al Señor Fiscal General de la Nación, al Señor Procurador General de la Nación, al Presidente de la Cámara de Representantes, para los fines pertinentes. 3.- Compulsar copias de la decisión tomada a la Corte Suprema de Justicia, con el fin de que se identifique la presunta violación penal a que hubiese incurrido (sic) el señor Representante EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO, con la indebida destinación de dineros públicos, en el uso de los pasajes aéreos utilizados, vulnerando la Constitución y la ley, que rigen a los Congresistas de la República.

2. Hechos Son comunes los hechos narrados en las dos solicitudes. La Sala destaca los 4 Folio 16 cuaderno principal del expediente 2015-01698. siguientes hechos: 2.1. Que Efraín Antonio Torres Monsalvo es oriundo del departamento del Atlántico, pero tiene domicilio en la ciudad de Bogotá. 2.2. Que el señor Torres Monsalvo fue elegido Representante a la Cámara de

Bogotá, para los periodos 2010-2014 y 2014-2018, por el Partido de la Unidad Nacional (Partido de la U). 2.3. Que, en el periodo 2010-2014, el congresista demandado utilizó 91 pasajes aéreos. La parte solicitante presentó la relación de los tiquetes, que mayoritariamente se habrían utilizado para viajar a la ciudad de Barranquilla, al punto que en el trayecto Bogotá – Barranquilla se utilizaron 31 tiquetes y en el trayecto Barranquilla – Bogotá se utilizaron 32 tiquetes. 2.4. Que de esos 91 tiquetes aéreos, 63 no cuentan con la debida aprobación de las mesas directivas de la plenaria, de las comisiones constitucionales permanentes, legales, reglamentarias o accidentales o de sesiones de la comisión interparlamentaria de crédito público. 2.5. Que 20 tiquetes, de los 91, tienen carta de invitación, pero tampoco cuentan con la aprobación de las mesas directivas de la plenaria, de las comisiones constitucionales permanentes, legales, reglamentarias o accidentales o de sesiones de la comisión interparlamentaria de crédito público. 2.6. Que únicamente 10 tiquetes, de los 91, fueron solicitados mediante proposición y se autorizaron por la plenaria de la Cámara de Representantes.

3. Argumentos de la solicitud de pérdida de investidura También son comunes los argumentos expuestos en cada solicitud para solicitar que se decrete la pérdida de investidura de Efraín Antonio Torres Monsalvo,

presuntamente por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos5. 5 En la solicitud de Martha Mireya Pabón Páez se precisa que, conforme con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, la indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura, no requiere decisión penal previa que califique el detrimento patrimonial. La denunciante citó copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la causal de indebida destinación de dineros públicos. En general, se alude al desconocimiento del artículo 4° Decreto 870 de 19896 — que regula la expedición de pasajes aéreos o terrestres a los congresistas—, por las razones que la Sala sintetiza enseguida: 3.1. Que los representantes a la Cámara por Cundinamarca, Bogotá y Boyacá no tienen derecho a la expedición de pasajes aéreos. Los solicitantes proponen la siguiente interpretación del artículo 4° del Decreto 870 de 1989: (…) los pasajes aéreos son entregados a los Congresistas que tienen derecho a ellos, pues así lo requieren para su traslado de manera oportuna, desde la región donde viven hasta el Congreso de la República a sesionar y cumplir sus labores congresionales. Es precisamente por ello que la norma exige señalar el nombre del beneficiario y la “ruta respectiva”. La literalidad de la norma y su interpretación con los principios constitucionales, lleva a concluir, de manera objetiva, que únicamente los congresistas que requieren desplazarse a un destino para el que se necesite desplazamiento aéreo, tienen derecho a que semanalmente durante el

periodo de sesiones ordinarias o extraordinarias, se les otorgue los pasajes aéreos. Lo anterior, se insiste, no ocurre en el presente caso, dado que el Congresista EFRAÍN ANTONIO TORRES MONSALVO reside en Bogotá y, al interior de esta ciudad no se requiere de desplazamiento aéreo alguno, por lo que desde un enfoque constitucional y legal, no tiene derecho a que se le otorgue semanalmente el pasaje al que sí tienen derecho quienes residen en una ciudad distinta a Bogotá y que, por lo tanto, al diligenciar la solicitud ante la Secretaría de la Cámara de Representantes deben indicar su nombre y la “ruta respectiva”, que, se insiste debe ser una ciudad con destino aéreo. Los destacados son del texto original7. En otro aparte de la solicitud se lee: (…) los representantes Electos por la Ciudad de Bogotá y los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca, no requieren pasajes aéreos para su movilización del lugar de residencia al Congreso de la República – Cámara de Representantes, y 6 “Por el cual se reglamenta la Ordenación del Gasto del Honorable Congreso de la República”. El Decreto 870 de 1989 fue modificado por los Decretos 204 de 1992, 299 de 2005 y 3727 de 2010. 7 Folios 32 y 33 del expediente 2015-01564-00. viceversa, ya que cuentan con vehículos oficiales que pertenecen a la Cámara de Representantes, eso con el fin de asistir a las sesiones ordinarias ordenadas por la Constitución y por la Ley 5 de 1992 y de las extraordinarias cuando El Presidente las convoca de acuerdo a la Carta Política y de otros pasajes por

presuntas comisiones o invitaciones, con plena autorización de la Plenaria o de las Comisiones de las que hacía parte el citado Representante8. En este aspecto, los solicitantes manifestaron que el congresista demandado también desconoció la Ley 5ª de 1992 y el Manual del Congresista, pues al momento de posesionarse indicó que Bogotá era su sitio de residencia. Que lo anterior demostraría que el congresista Torres Monsalvo no podía pedir ni utilizar tiquetes aéreos, porque reside en Bogotá, que es el lugar en donde se llevan a cabo las sesiones ordinarias de plenaria y de la comisión que integra. La parte solicitante, además, dijo que otros representantes a la Cámara por Bogotá sí solicitan y utilizan debidamente los tiquetes para desplazamientos en el territorio nacional9. 3.2. Que, adicionalmente, 81 tiquetes no se expidieron conforme con el trámite previsto en el artículo 4° del Decreto 870 de 1989, es decir, que el congresista demandado no solicitó la expedición de pasajes ante la secretaría general para que la solicitud, a su turno, se presentara ante la mesa directiva de la Cámara de Representantes para su aprobación. Que, a pesar de que el congresista Torres Monsalvo conoce el procedimiento previsto en el artículo 4 del Decreto 870 de 1989, optó por seguir un trámite que no corresponde, actuación que generaría “un manto de duda” sobre la forma en que se utilizaron los tiquetes. 3.3. A juicio de los solicitantes, se causó un detrimento al erario, porque en 81 tiquetes, de los 91, (que incluso son de clase ejecutiva y, por ende, de mayor

coste) debió justificarse la necesidad de viajar por fuera de Bogotá. De modo que, dicen, no se podían utilizar los pasajes aéreos para cumplir fines particulares, que 8 Folio 14 del expediente 2015-01698-00. 9 En la solicitud de Martha Mireya Pabón Páez se menciona el nombre de Carlos Arturo Correa, representante a la Cámara por Bogotá, que, en el periodo 2010-2014, solo habría solicitado y utilizado 6 tiquetes aéreos. resultaran ajenos a la labor del congresista, máxime si el demandado utilizaba los tiquetes para viajar injustificadamente fuera de Bogotá y, en algunos casos, en época de receso del Congreso. Que, en ese sentido, también se defraudó la confianza de los propios electores, pues estos esperan que Efraín Antonio Torres Monsalvo no se ausentara semanalmente de la ciudad de Bogotá (que es a la región que representa) y atendiera los intereses de los ciudadanos que lo eligieron. Según los solicitantes, los viajes permanentes a otras ciudades (en especial, a la ciudad de Barranquilla) denotan desinterés del congresista demandado por las diversas problemáticas de Bogotá. 3.4. Que, en conclusión, se cumplen los supuestos de la causal denominada indebida destinación de dineros públicos, pues, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los billetes de pasajes aéreos son representativos de dinero público y se entregan a los congresistas para cumplir sus funciones. De modo que la expedición ilegal, el mal uso y la destinación diferente de los tiquetes aéreos comporta la indebida destinación de dineros públicos de forma indirecta, que en

este caso debe sancionarse con la pérdida de investidura del señor Torres Monsalvo.

4. Contestación El congresista Efraín Antonio Torres Monsalvo contestó, por conducto de abogado. 4.1. De manera preliminar, el demandado propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, pues estima que la solicitud carece de real sustento fáctico y está estructurada con simples apreciaciones personales. 4.2. Para oponerse a las solicitudes10, el congresista Torres Monsalvo se refirió al artículo 4° del Decreto 870 de 1989 (y las modificaciones incorporadas por los decretos 229 de 2005 y 3727 de 2010) y concluyó lo siguiente: 4.2.1. Que la “ordenación de los pasajes” es autorizada por el director administrativo de la Cámara de Representantes, previa solicitud de la secretaría 10 En los dos procesos acumulados el demandado contestó en idénticos términos. general, conforme con la Ley 1318 de 2009 (que adicionó tres parágrafos al numeral cuarto del artículo 385 de la Ley 5ª de 1992). 4.2.2. Que el artículo 4° del Decreto 870 de 1989 prevé el derecho de los congresistas a recibir un tiquete semanal en periodos ordinarios y extraordinarios, y uno mensual en periodo de receso, siempre y cuando sean necesarios para cumplir la función legislativa. 4.2.3. Que el inciso segundo del artículo 4° del Decreto 870 de 1989 prevé que la secretaría general de la Cámara de Representantes mensualmente presentará a las mesas directivas la solicitud de los pasajes a que tienen derecho

los congresistas. Pero que, en la práctica, son los congresistas los que informan a la secretaría general la ruta y esta, a su turno, se encarga de comunicarlo a la Dirección Administrativa. Que en el caso de los representantes a la Cámara por “Boyacá, Cundinamarca y Bogotá, estas solicitudes que hace la Secretaría General a la Dirección Administrativa llevan la leyenda ‘solo por solicitud’ bajo el entendido que ellos igualmente tienen el derecho a los tiquetes, pero para su expedición debe mediar una solicitud”11. 4.2.4. Según el congresista Torres Monsalvo, contra lo dicho por la parte solicitante, todos los congresistas tienen derecho a que se les expida los tiquetes aéreos para cumplir la función legislativa. Luego, según el demandado, sería contrario al derecho a la igualdad entender que los congresistas elegidos por las circunscripciones electorales de Cundinamarca, Bogotá y Boyacá solo deben transportarse en el vehículo automotor oficial. 4.2.5. Que el inciso tres del artículo 4° del Decreto 870 de 1989 regula la expedición de tiquetes de los congresistas que representan a los colombianos que residen en el exterior. Que, en concreto, esa norma establece que el representante a la cámara tiene derecho a un pasaje mensual, durante el periodo de sesiones ordinarias y extraordinarias, y un pasaje para cada periodo de receso, con destino al lugar del exterior en el cual inscribió su candidatura. Esto es, según el demandado, solo en este caso el Decreto 870 limitó la ruta a la que puede viajar el congresista: el lugar en el que inscribió la candidatura.

4.3. El congresista demandado concluyó que no se cumplen los presupuestos 11 Folio 176 del expediente 2015-01564. que ha fijado el Consejo de Estado para configurar la indebida destinación de dineros públicos12 por uso de los tiquetes aéreos para fines no autorizados, así: 4.3.1. Que, conforme con los contratos de suministro celebrados por la Cámara de Representantes para comprar los tiquetes aéreos en los periodos 2010-2014 y 2014-2018, es innegable que el señor Torres Monsalvo utilizó los tiquetes para cumplir con la función de congresista. 4.3.2. Que ni el Decreto 870 de 1989 ni los contratos de suministro ni mucho menos el Reglamento Interno del Congreso impiden que los representantes a la Cámara por Bogotá se desplacen a otras regiones del país para atender asuntos propios de la función legislativa. 4.3.3. Que, a partir de 2013, el secretario general de la Cámara de Representantes, sin fundamento legal, requirió verbalmente a los representantes por Bogotá para que, en adelante, justificaran la necesidad del tiquete aéreo. Que, no obstante, en la práctica, en la solicitud de tiquetes se exponen de forma genérica y concreta los motivos del viaje. Por ejemplo, es suficiente que se diga que los tiquetes son para ejercer funciones propias del cargo o para atender alguna invitación. Posteriormente, esa secretaría expide el tiquete, lo que supone que la autorización del gasto existe, en virtud del contrato que celebra la Cámara de Representantes con la respectiva agencia de viajes.

4.3.4. Que 10 tiquetes de los que mencionan los solicitantes (porque serían los únicos que se expidieron “con el lleno de requisitos legales”) corresponden a las comisiones especiales reguladas por la segunda parte del inciso 2° del artículo 4° del Decreto 870 de 1989, esto es, los que sí requieren de aprobación previa. 4.3.5. Que, por otra parte, no es válida la comparación que se propone en el expediente 2015-01567-00, relacionada con el número inferior de tiquetes que otro Representante a la Cámara por Bogotá habría solicitado en el 2010-2014, por cuanto la actuación e iniciativa legislativa de cada representante es distinta e indudablemente eso no puede generar la indebida destinación de dineros públicos, de forma indirecta. 12 El demandado aludió, in extenso, a la doctrina judicial del Consejo de Estado, relacionada con el alcance de la causal de indebida destinación de dineros públicos. En especial, se refirió a la tesis vigente, que se inclina por decir que la destinación indebida de los billetes de pasajes aéreos entregados a los congresistas puede dar lugar a la pérdida de investidura, por indebida destinación de dineros públicos, de forma indirecta. 4.3.6. Que, adicionalmente, el proceso de pérdida de investidura no es el escenario para decidir la eventual responsabilidad política que tendría el congresista demandado, aparentemente por no cumplir las expectativas de los ciudadanos que lo eligieron como Representante a la Cámara por Bogotá. Que, en todo caso, la función legislativa se cumple para ser aplicada en toda la Nación, no

solo en la circunscripción en la que resultó elegido el congresista. De modo que, según el demandado, los representantes a la Cámara por Bogotá bien pueden solicitar que se autoricen viajes a otras regiones para conocer ciertas problemáticas que requieren la intervención del Congreso de la República. Que, por ejemplo, el congresista acusado ha participado activamente en proyectos de ley relacionados con víctimas del conflicto armado, protección de datos, ordenamiento territorial, seguridad en playas, minería ilícita, fuero militar, entre otras, temáticas que no son exclusivas de Bogotá, sino que son de interés nacional. 4.3.7. Que, además, Efraín Antonio Torres Monsalvo actuó amparado en la buena fe y ejerció el der