CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2017-03403-00(A)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 7.º

Titulación

1. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

2. CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

3. DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA

4. REQUISITOS DE LOS DOCUMENTOS DECISIVOS DESPUÉS DE LA SENTENCIA

5. AUTO QUE RECHAZA EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ¿El recurso extraordinario de revisión de la referencia, en el que se invoca la causal del numeral 1 del artículo 250 del C.P.A.C.A., cumple con los requisitos formales para su admisión?

Si [A]l invocarse como causal de revisión la descrita en el numeral 1 del citado artículo 250 del CPACA, no basta con que el demandante aporte los documentos que considera indispensables para cambiar la decisión ya adoptada, se requiere que este pruebe, por un lado, 1 que aquellos existían en la época en la que se tramitó el proceso ordinario y, por otro, que el motivo por el cual no pudieron ser aportados oportunamente sea porque se encontraban extraviados, refundidos o por circunstancias ajenas a su voluntad, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria. En el caso sub examine, si bien es cierto que el demandante, con escrito de 11 de octubre de 2019, pretende subsanar las inconsistencias advertidas con auto de 9 de septiembre de la misma anualidad y, por tanto, allega los documentos que estima necesarios para cambiar la decisión acogida en la sentencia de 5 de diciembre de 2016,

proferida por la sección tercera (subsección B) de esta Corporación, objeto de revisión, también lo es que no precisó los motivos por los cuales no fue posible para él aportarlos al momento de presentar la demanda o durante el curso del proceso; requisito indispensable cuando se invoca la causal de revisión contenida en numeral 1 del artículo 250 del CPACA, tal como quedó explicado en líneas precedentes, pues es necesario determinar, conforme a lo dispuesto en el aludido artículo, si dichos motivos obedecen a circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, ya sea por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria. En este orden de ideas, considera el despacho que la parte actora no subsanó en debida forma la demanda, pues, como se indicó, omitió explicar las razones por las cuales no pudo aportar al proceso primigenio los documentos que allega al presente asunto con escrito de 11 de octubre de 2019, por lo que, en atención a lo previsto en el artículo 169 (numeral 2) del CPACA, se rechazará.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2021 - ARTÍCULO 250 NUMERAL: 1

Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Trámite : Recurso extraordinario de revisión Expediente : 11001-03-25-000-2017-03403-00

Demandante : Jairo Germán Gómez Cardozo Demandada : Empresa Nacional Minera Ltda (Minercol Ltda) Tema : Controversia contractual Actuación : Rechaza demanda por indebida subsanación Sería del caso estudiar la admisión del recurso extraordinario de revisión, si no

fuera porque el demandante no subsanó las irregularidades advertidas en auto de 9 de septiembre de 2019 (f. 40). ANTECEDENTES El 6 de diciembre de 20171, el señor Jairo Germán Gómez Cardozo, mediante apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión, con el fin de que se revise la sentencia de 5 de diciembre de 2016, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado en la que se ordenó la nulidad (i) del contrato minero de 22 de noviembre de 1994 suscrito entre la empresa Minerales de Colombia S. A. y Jairo Germán Gómez Cardozo; (ii) de las Resoluciones 73 de 11 de abril de 1995 y 98 de 26 de mayo de la misma anualidad, expedidas por el gerente general de la empresa Minerales de Colombia S. A., a través de las cuales se dio por terminado de manera 1 f. 8.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. unilateral el aludido contrato y se desató de forma desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la primera, en su orden, y (iii) de las anotaciones del registro minero correspondiente al mencionado contrato. La causal invocada para el trámite del epígrafe es la descrita en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los

cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria». Con auto de 9 de septiembre de 20192, se inadmitió la demanda para que el solicitante indicara «[…] las pruebas documentales que […] [tuviera] en su poder [y explicara] […] las razones por las cuales no pudo aportarlas al proceso que dio origen a este recurso […]», por lo que, mediante memorial de 11 de octubre de 20193, el peticionario contestó el anterior requerimiento. No obstante, revisado el aludido escrito de 11 de octubre de 2019, se observa que si bien es cierto que el solicitante aporta las pruebas que pretende hacer valer en el proceso, también lo es que no explicó los motivos por los cuales no pudo aportarlas al proceso que dio origen al presente recurso. CONSIDERACIONES Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, la sala plena de esta Colegiatura4 considera que no comporta una tercera instancia, sino una «nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente, con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. Por lo anterior, el legislador estableció en el artículo 250 del CPACA las causales taxativas para interponer el recurso extraordinario de revisión:

Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una 2 f. 40. 3 ff. 42 a 45. 4 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00, consejera ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez.

2

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa

aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.

En el caso concreto, la causal invocada es la primera, esto es, «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria». Sobre esta causal, esta Corporación, en auto de 10 de julio de 2020, precisó5: En el caso sub examine, la parte demandante fundamentó el recurso extraordinario de revisión invocando el numeral 1° del artículo 250 del CPACA, al considerar que con el documento que aporta como prueba, podría modificarse la decisión del tribunal en segunda instancia. En relación con esta causal, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido lo siguiente6: 5 Consejo de Estado, sección segunda, radicado 11001-03-25-000-2017-00701-00(3498-17), consejero ponente César Palomino Cortés. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente 1999-00218. 3

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra

Minercol Ltda. «[…] Ha entendido la jurisprudencia, que prueba recobrada es aquella que existiendo, no pudo ser aportada oportunamente al proceso, así la prueba recobrada es aquél elemento probatorio nuevo, por ser recuperado luego de proferida la sentencia, que pudo ser decisivo en el sentido de la decisión y que no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, por motivos de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria […]» Entonces, para que se estructure la causal 1º de revisión se requiere que el material que se aduce como prueba recobrada cumpla los siguientes requisitos: (i) Que se trate de documentos. No se admiten medios probatorios distintos tales como testimonios o inspecciones judiciales, entre otros, (ii) El documento debe ser recobrado, es decir, que existiera en la época en la que se tramitó el proceso pero que hubiera estado refundido o extraviado, lo cual excluye pruebas nuevas o posteriores, (iii) Que no hubieran podido ser aportados oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, eventos que deben encontrarse debidamente probados. (iv) Que el documento o documentos que se afirman decisivos, hubieran podido conducir a una decisión diferente. […] En este sentido, la Sala advierte que el objeto de la causal de revisión invocada es remediar las circunstancias que impidieron a la parte afectada aportar una prueba que, preexistente a la providencia objeto de revisión, podía determinar que la decisión adoptada fuera diferente; si esto no fuere

así, sería sostener que la actividad probatoria se podría ejercer sin limitaciones temporales y en esta forma desconocer el derecho al debido proceso. Así pues, la evidencia presentada junto con el recurso extraordinario de revisión no cumple con las exigencias del artículo 250 del CPACA. En el mismo sentido, la sala primera especial de decisión de esta Corporación dijo7: […] En relación con el primer requisito, esta Corporación ha señalado que no hay lugar a valorar en el recurso extraordinario pruebas expedidas con posterioridad a la sentencia, en tanto lo que se persigue es el restablecimiento de la justicia material, por resultar, la decisión actual, contraria a la justicia y al derecho. Tampoco procede analizar pruebas que, aunque anteriores a la providencia revisada, pudieron aportarse al proceso en las oportunidades procesales, pues no se trata de una nueva 7 Consejo de Estado, sala primera de decisión, radicado 11001-03-15-000-2014-00386-00, auto de 5 de mayo de 2020, consejera ponente: María Adriana Marín. 4

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. instancia para subsanar yerros o para suplir la negligencia probatoria de las partes8. En cuanto al carácter decisivo de la prueba, se ha dicho que el documento encontrado o recobrado debe ser de tal entidad que, habiéndose aportado al proceso primigenio, la sentencia hubiere sido distinta. Se debe tratar, entonces, de pruebas que aporten un nuevo conocimiento al juez y con las

cuales el análisis del asunto habría sido abordado en otro sentido9. En lo que concierne a las razones que impidieron a la parte interesada aportar la prueba, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que solo son admisibles las causas establecidas por el legislador, es decir, la fuerza mayor, el caso fortuito o la obra de la parte contraria. El supuesto que corresponda debe aparecer probado en el proceso. Los criterios señalados fueron recogidos por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de febrero de 201310, como pasa a exponerse: a) La prueba debe ser documental Actualmente la norma es clara al referirse expresamente a ‘documentos decisivos’; pero incluso en vigencia del Decreto 2304 de 1989 -que hablaba en general de ‘pruebas decisivas’- la jurisprudencia de esta Corporación igualmente interpretaba que se trataba de documentos11. De este modo, queda excluida la posibilidad de estructurar la causal con fundamento en otros medios probatorios, como, por ejemplo, testimonios12. b) La prueba documental se recobra después de la sentencia objeto de revisión. Al emplear el verbo ‘recobrar’ la norma quiere decir que la prueba documental existía, no se tuvo oportunamente por las razones que dice la ley, pero se logró conseguir ya terminado el proceso; ‘De ahí que, inequívocamente, la ley emplee el verbo recobrar y no presentar, aducir o allegar’ 13. 8 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 5 de junio de 2018, exp. 2009-00602-00(REV), entre otras.

9 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, exp. 1997-00138-00(REV), entre otras. 10 Exp. 2008-00638-00(REV). 11 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 26 de febrero de 1986, Rad. 004, de 18 de junio de 1991, Rad. REV-016 y de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02”. 12 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 20 de septiembre de 2007, Rad. 198702 y Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2008, Rad. 1716-06”. 13 “Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 18 de diciembre de 1986, Rad. 2724”. 5

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. La existencia previa del documento exhibido como requisito de la revisión, fue destacada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación: La prueba recobrada es un elemento probatorio nuevo, presentado por el recurrente, que pudiendo ser decisivo para el sentido de la decisión, no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, pues solo fue recuperado luego de proferida la sentencia. Esto implica, que el elemento probatorio

existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero no fue conocido por el fallador, porque solo llegó a poder del recurrente con posterioridad a ello14. Por ello, son inadmisibles en este recurso extraordinario documentos fechados con posterioridad al fallo15, como tampoco es válido edificar la causal con documentos que, aun siendo anteriores a esa providencia, claramente pudieron haber sido aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes, pues el recurso extraordinario de revisión no puede aprovecharse para subsanar errores o actitudes negligentes de las partes respecto a la carga probatoria16. c) Las razones para no aportar la prueba documental durante el proceso son expresamente las que dice la ley (fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria) y deben acreditarse en el recurso. Conviene reiterar lo dicho por esta Sala con relación a la fuerza mayor, el caso fortuito y la obra de la parte contraria: En cuanto a la primera circunstancia, esto es, la fuerza mayor o el caso fortuito, es preciso anotar que para la legislación colombiana se trata de expresiones sinónimas, conforme al artículo 1 de la Ley 95 de 1890, norma según la cual es ‘el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.’. La segunda causaobra de la parte contrariaha de entenderse como la conducta de la parte que ganó el proceso, quien con su actuar intencional logró que el documento que le daría el triunfo a su contraparte no se pudiera aportar al expediente en razón de que lo retuvo u ocultó, precisamente con el

propósito de que no sirviera como prueba17. Al haber calificado expresamente la ley los motivos de la falta de la prueba documental en el proceso, ‘el simple olvido, incuria o abandono 14 “Sentencia de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02”. 15 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1º de diciembre de 1997, Rad. REV-117 y 12 de julio de 2005, Rad. 2000-00236(REV)”. 16 “Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de mayo de 1994, Rad. REV-054, 1º de diciembre de 1997, Rad. REV-117, 26 de julio de 2005, Rad. 1998-00177. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de abril de 2011, Rad. 0242-09”. 17 “Sentencia de 8 de noviembre de 2005, Rad. 1999-00218”. 6

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. de la parte’18 que habría sido beneficiada con la prueba no constituyen razones válidas para promover la revisión de una sentencia. También se ha dicho que ‘no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente…’19. De otra parte, la jurisprudencia advierte que la fuerza mayor, el caso fortuito o la obra de la parte contraria, según el caso, deben probarse20

y, además, que la prueba debe establecer que verdaderamente fueron esas circunstancias las que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos21. d) La prueba documental debe ser de tal entidad que pueda sustentar una decisión distinta a la impugnada. La norma antes transcrita es clara en señalar que, con la prueba recobrada, el juez hubiera podido proferir una decisión diferente. A partir de ahí, la jurisprudencia ha resaltado la trascendencia que debe tener para el proceso original el documento que no se conoció22. De lo anterior se colige que, al invocarse como causal de revisión la descrita en el numeral 1 del citado artículo 250 del CPACA, no basta con que el demandante aporte los documentos que considera indispensables para cambiar la decisión ya adoptada, se requiere que este pruebe, por un lado, que aquellos existían en la época en la que se tramitó el proceso ordinario y, por otro, que el motivo por el cual no pudieron ser aportados oportunamente sea porque se encontraban extraviados, refundidos o por circunstancias ajenas a su voluntad, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria. En el caso sub examine, si bien es cierto que el demandante, con escrito de 11 de octubre de 2019, pretende subsanar las inconsistencias advertidas con auto de 9 de septiembre de la misma anualidad y, por tanto, allega los documentos que estima necesarios para cambiar la decisión acogida en la sentencia de 5 de diciembre de 2016, proferida por la sección tercera (subsección B) de esta

Corporación, objeto de revisión, también lo es que no precisó los motivos por los cuales no fue posible para él aportarlos al momento de presentar la 18 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2010, Rad. 2597-07”. 19 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(REV)”. 20 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 20 de abril de 1998, Rad. REV-110 y 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(REV)”. 21 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2005, Rad. 1998-00177(REV). En este caso hubo un incendio que destruyó unos registros civiles que luego se trajeron al recurso extraordinario de revisión, pero el infortunio ocurrió mucho después de presentada la demanda. La Sala consideró que el incendio (caso fortuito) no fue en realidad la razón que impidió aportarlos en su momento”. 22 “Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02(REV), 12 de julio de 2005, Rad. 2000-00236 y 26 de febrero de 1986, Rad. 004. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de abril de 2011, Rad. 0242-09”. 7

Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. demanda o durante el curso del proceso; requisito indispensable cuando se invoca la causal de revisión contenida en numeral 1 del artículo 250 del CPACA, tal como quedó explicado en líneas precedentes, pues es necesario determinar, conforme a lo dispuesto en el aludido artículo, si dichos motivos obedecen a circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, ya sea por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria. En este orden de ideas, considera el despacho que la parte actora no subsanó en debida forma la demanda, pues, como se indicó, omitió explicar las razones por las cuales no pudo aportar al proceso primigenio los documentos que allega al presente asunto con escrito de 11 de octubre de 2019, por lo que, en atención a lo previsto en el artículo 169 (numeral 2) 23 del CPACA, se rechazará. Por otra parte, comoquiera que, en cumplimiento del artículo 1° del Decreto 1679 de 27 de junio de 1997, se fusionaron las sociedades Minerales de Colombia S. A. y la Empresa Colombiana de Carbón Ltda., lo que dio origen a la Empresa Nacional Minera Ltda., se tendrá como sucesora procesal a esta última. Por lo expuesto se, DISPONE 1º. Rechazar el recurso extraordinario de revisión incoado por el señor Jairo Germán Gómez Cardozo contra la Empresa Nacional Minera Limitada, por las razones expuestas en la parte motiva. 2°. Tener como sucesora procesal de Minerales de Colombia S. A. a la

Empresa Nacional Minera Ltda., conforme a lo indicado en la considerativa. 3.º Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, archívense las presentes diligencias. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER 23«Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […]

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida».

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Expediente: 11001-03-25-000-2017-03403-00

Trámite de recurso extraordinario de revisión de Jairo Germán Gómez Cardozo contra Minercol Ltda. 9