CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2018-00394-00(REV)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / PENSIÓN GRACIA – Naturaleza / PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios / PENSIONES DE JUBILACIÓN E INVALIDEZ – Base de liquidación / PENSIÓN GRACIA – Normas aplicables [L]a pensión graciosa creada por la Ley 114 de 1913 es de carácter especial, pues se concedió a los docentes con el fin de reconocer la labor educativa y compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones recibidas por los docentes vinculados directamente con la Nación. Diferencia salarial que existía porque la educación pública primaria estaba a cargo de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. [L]os maestros de escuelas primarias oficiales que sirvieron en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la misma Ley 114 (…) Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública. Y la Ley 37 de 1933 la hizo extensiva a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. (…) Con la expedición de la Ley 4 de 1966, se ordenó que las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquiden y paguen tomando como base el setenta y cinco por

ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. Disposición ésta que fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, en cuyo artículo 5 se dispuso que las pensiones serían liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicio (…) Son las disposiciones antes mencionadas las aplicables a la pensión gracia y no las del régimen pensional ordinario contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, porque la gracia no es una pensión ordinaria sino especial; ello es así porque no requiere afiliación ni aportes y está excluida taxativamente de dicha regulación ordinaria al tenor del inciso segundo del artículo 1 de la mencionada Ley 33 de 1985

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 2 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 4 DE 1966 / LEY 37 DE 1933 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985

PENSIÓN GRACIA – Requisitos para su reconocimiento / PENSIÓN GRACIA – Factores que integran concepto de salario / PENSIÓN GRACIAReliquidación El beneficiario debe ser docente nacionalizado, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, con mínimo 20 años de servicio docente en planteles territoriales y con 50 años de edad, cuyo desempeño docente cumpla con los requisitos de honradez, consagración y buena conducta. (…) Para efectos de la liquidación de la mesada pensional, los factores que integran el concepto de

salario, son todos aquellos devengados en el año inmediatamente anterior al que se adquirió el estatus, lo que sucede cuando se reúnen los requisitos de edad -50 añosy de tiempo -20 años-. (…) La reliquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 1 / LEY 43 DE 1975 / LEY 33

DE 1985 – ARTÍCULO 1

SUMAS PAGADAS EN EXCESO – No hay lugar a devolución por haber recibido de buena fé En el caso que no ocupa, a la señora Josefina Cotrino de Olaya se le reliquidó la pensión gracia a la fecha del retiro del servicio, tomando como base de liquidación factores de salario extralegales y excluyendo otros percibidos, a cuya inclusión tenía derecho. Como se trata en este caso de un error de la administración al reliquidar la mesada pensional, en el caso de que la nueva reliquidación arroje que la pensionada recibió sumas en exceso, no hay lugar a la devolución de las mismas, pues fueron percibidas de buena fe por la señora Cotrino de Olaya, porque los yerros cometidos por CAJANAL no puede trasladarse a la pensionada ni se le puede reprochar el uso de los medios legales para reclamar su derecho, mucho menos cuando en el presente proceso no se alegó ni se probó una actuación de mala fe por parte de la demandante

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00394-00(REV)

Actor: JOSEFINA COTRINO DE OLAYA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión - Sentencia De conformidad con lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, corresponde a la Sala Veintisiete Especial de Decisión decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto el 6 de febrero de 2018 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, contra la sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 14 de junio de 2007, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Josefina Cotrino de Olaya contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE –

CAJANAL-.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda1 1.1 Mediante apoderado, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión con el fin de que se revoque el fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 14 de junio de 2007, que confirmó la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de abril de 2005 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 250002325000200306354012.

1.2 Como sustento del recurso extraordinario de revisión señaló el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, expresando que con las sentencias atacadas se ordenó la reliquidación de una pensión gracia con la inclusión de factores salariales no previstos en la ley. 1.2.1 Explicó que las sentencias ordenaron la reliquidación y pago de la mesada pensional otorgada a la señora Cotrino de Olaya, incluyendo factores que se devengaron conforme a lo previsto en el Acuerdo 11 del 3 de agosto de 1989 expedido por el Concejo de Bogotá, cuya nulidad fue declarada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 29 de marzo de 19963. 1.2.1.1 Sobre este punto, indicó que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Acuerdo 11 de 1989 por encontrarlo contrario a los artículos 52, 76 numeral 9 y 197 numeral 3 de la Carta Política de 1886, vigente en el momento de su expedición, así como la Ley 43 de 1975, en consideración a que el Concejo de Bogotá no tenía competencia constitucional ni legal para fijar factores 1 Expediente. Cuaderno 1. Folios 1 a 28. 2 El fallo de segunda instancia confirmó el proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó la nulidad parcial de la Resolución 0969 del 27 de febrero de 2003, expedida por la Oficina Jurídica de la CAJANAL EICE, a través de la cual se confirmó el acto ficto

que negó la reliquidación de la pensión gracia de la señora Josefina Cotrino de Olaya. Ver Expediente Cuaderno 1, folio 200. 3 Expediente. Cuaderno 1. Folio 15. La UGPP indicó que dicho fallo se dictó dentro del proceso radicado con el número 34155 cuya magistrada ponente fue la Dra. Martha Betancur Ruíz. salariales ni prestacionales, siendo esta exclusiva del Congreso de la República. 1.2.2 Con relación a la falta de competencia de las entidades territoriales para establecer el régimen salarial y prestacional del magisterio, la UGPP advirtió que conforme con lo dispuesto en el literal e. del numeral 19 del artículo 150 constitucional4, la misma corresponde exclusivamente al Congreso de la República en concordancia con lo señalado en el artículo 12 de la Ley 4 de 19925. 1.2.3 Expresó que la extinta CAJANAL, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia del 14 de junio de 2007 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expidió la Resolución 214 del 13 de enero de 2009, con la cual reliquidó la pensión gracia de la señora Cotrino de Olaya conforme lo dispuso el mencionado fallo. 1.2.4 Concluyó que las sentencias dictadas i) el 7 de abril de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ii) el 14 de junio de 2007 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, han originado erogaciones del erario público sin justificación legal y con abuso del derecho, porque ordenaron la reliquidación de la pensión gracia de la

señora Cotrino de Olaya con inclusión de factores salariales no contemplados por la ley, fijados por el Acuerdo 11 de 1989 expedido por el Concejo de Bogotá sin competencia, razón por la cual fue declarado nulo. 1.3 De acuerdo con lo anterior, la UGPP formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha del 07 de abril de 2005 y confirmada por el Consejo De (sic) Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda mediante sentencia del 14 de junio de 2007 y el cual (sic) 4 Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. (…) 5 Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. cobró ejecutoria el 29 de febrero de 2008, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

promovido por JOSEFINA COTRINO DE OLAYA en contra de la extinta CAJANAL EICE”. “SEGUNDA: Condenar en costas a la parte demandada”. 1.4 Sobre la pensión gracia señalo que a la luz de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la jurisprudencia en la materia y la doctrina, constituye un reconocimiento de carácter especial que el legislador creó en favor de los docentes que cumplieran la totalidad de los requisitos, por lo tanto no es posible que la misma se reconozca sobre factores salariales que el legislador no contempló para su otorgamiento. 1.5 En cuanto a la oportunidad del medio de control y la legitimidad de la UGPP, explicó que tratándose éste caso de uno que se ajusta a lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a la luz de la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU 427 del 11 de agosto de 2016, la caducidad del recurso es de cinco (5) años y se contabiliza a partir del 12 de junio de 2013, fecha en que la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a su cargo

CAJANAL EICE.

2. Hechos probados 2.1 La señora Cotrino de Olaya nació el 13 de octubre de 1946 como constan en la copia del Registro Civil de Nacimiento que obra a folio 39 del cuaderno anexo. 2.2 Se vinculó a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá el 29 de enero de 1969 mediante Resolución 129 de 1969, como consta en

la certificación expedida el 24 de abril de 1996 (folio 90 del expediente 25000232500020030635401 y folio 40 del cuaderno anexo). 2.3 Se retiró del servicio el 30 de diciembre de 1998, por renuncia que le fue reconocida en la Resolución 8168 de 1998, como consta en dicho acto administrativo y en la certificación de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá de 12 de abril de 1999 (folios 105 a 107 del expediente 25000232500020030635401 y folios 149 y 57 respectivamente, del cuaderno anexo). 2.3 Adquirió su estatus pensional el 13 de octubre de 1996 cuando cumplió 50 años de edad, momento para el cual llevaba más de 20 años de servicio y se desempeñaba como docente nacionalizada del Distrito Capital -Directora de Primaria, Grado 14 del Centro Educativo Distrital Villa María de Suba-, como queda probado con las certificaciones de la Secretaría de Educación expedidas el 14 de octubre de 1996 y el 6 de marzo de 1998, que obran a folios 40, 41 y 42 del cuaderno anexo. 2.4 La señora Cotrino de Olaya devengó los siguientes factores en el año anterior al que adquirió su estatus pensional: i) sueldo ii) sobresueldo iii) prima de alimentación iv) prima de habitación v) prima de navidad y vi) reajuste 25%6. De ello dan cuenta las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación, obrantes a folios 19, 20 y 21 del expediente 2500023250002003063540141 y a folios 41, 42 y 43 del

cuaderno anexo. 2.5 Los pagos del reajuste 25%, sobresueldo y prima de alimentación que en el año 1995 se realizaron a la docente, lo fueron en aplicación del Acuerdo 11 de 1989, conforme consta en la certificación expedida por la Jefe de Liquidaciones y Nóminas de la Secretaría de Educación (folio 19 del cuaderno 1 del expediente original de la causa 25000232500020030635401 y 41 anverso del cuaderno de anexos). 2.6 El Acuerdo 11 de 1989 expedido por el Concejo de Bogotá fue anulado por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 29 de marzo de 1996, cuya ejecutoria ocurrió el 26 de abril de 1996, tal como obra en los folios 80 a 85 del cuaderno 1 del presente recurso extraordinario de revisión7, que contienen copia del fallo judicial y constancia de su firmeza. 2.6.1 Estos documentos públicos fueron incorporados al proceso por el despacho sustanciador, previa verificación de su existencia con la Relatoría de la Sección Segunda del Consejo de Estado y con la 6 Conforme con la certificación que obra a folio 43 del cuaderno anexo, el Juzgado 11 Laboral del Circuito dentro del proceso Ejecutivo 6152-97, el 13 de febrero de 1998 ordenó el pago del reajuste descongelado del 50% a la señora Cotrino de Olaya –Docente Grado 14por el periodo: Año 1995 (prima de navidad) y Año 1996 del 1 de enero al 11 de julio. 7 El despacho sustanciador, en aplicación del principio de la carga dinámica de la prueba que corresponde al

juez y para verificar el contenido de la certificación que obra a folio 19 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Josefina Cotrino de Olaya contra CAJANAL EICE, consultó la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dependencia que remitió copia de la correspondiente sentencia y de su ejecutoria. Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dependencias que los remitieron de manera inmediata. 2.7 El Acuerdo 11 del 3 de agosto de 1989, expedido por el Concejo de Bogotá, dispuso el reconocimiento, liquidación y pago de los siguientes emolumentos para el personal docente y directivo docente distrital: i) Reajuste salarial 25% o 50% conforme con el grado que acredite el beneficiario en el escalafón nacional docente ii) Sobresueldo rural del 10% iii) Prima de alimentación del 10% para los docentes entre el grado 8 y 14 del escalafón nacional docente liquidada sobre el salario básico iv) Sobresueldo liquidado sobre la asignación básica para directivos docentes del: 20% para Directores de concentración y Coordinadores de colegio; 30% para Rectores de colegio y 40% para Supervisores de educación y v) Recompensa salarial por quinquenio cumplido. 2.7.1 El texto del Acuerdo Distrital 11 de 1989 fue incorporado al proceso previa consulta del sistema de información jurídica de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la siguiente dirección electrónica: http://bogotajuridicadigital.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp¡=8900.

2.8 CAJANAL EICE reconoció una pensión gracia de $672.010,52 a favor de la señora Cotrino de Olaya mediante Resolución 021459 del 11 de agosto de 1998, efectiva a partir del 13 de octubre de 1996 y calculada con base en los siguientes factores: i) asignación básica ii) reajuste 25% descongelado iii) sobresueldo y iv) reajuste 25% congelado (folio 48 del cuaderno anexo). 2.9 CAJANAL reliquidó la pensión de la docente a la fecha del retiro del servicio –30 de diciembre de 1998-, con base en los siguientes factores devengados: i) asignación básica ii) sobresueldo iii) reajuste 25%, conforme obra en la Resolución 01341 del 8 de noviembre de 1999 – folios 62, 62 anverso, 63 y 63 anverso del cuaderno anexo. 2.9.1 Con dicho acto administrativo se reliquidó la pensión gracia por $1.165.529,25, a partir del 1 de enero de 1999, incrementándose en la suma de $493.518,73. 2.10 El 15 de julio de 2002, la señora Cotrino de Olaya solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión gracia, a efectos de que se incluyeran la totalidad de los factores salariales devengados para el cálculo de la mesada pensional en el año anterior a aquel en que se retiró del servicio, tal como obra a folios 67 y 68 del cuaderno anexo. 2.11 Sobre dicha solicitud operó el silencio administrativo negativo y

contra dicho acto ficto la docente interpuso el recurso de apelación ante CAJANAL EICE, el cual se resolvió negativamente mediante Resolución 0969 del 27 de febrero de 2003, como consta en los folios 57 a 83 del cuaderno anexo. 2.12 El 9 de julio de 2003, la señora Cotrino de Olaya presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra estos dos últimos actos administrativos, con el fin de que su pensión gracia se reliquidara con inclusión de todos los factores que percibió durante el año anterior a aquel en que se retiró efectivamente del servicio docente, con los correspondientes reajustes de ley (demanda que obra en los folios 24 a 49 del cuaderno 1 del expediente original). 2.13 Se constata en los folios 183 a 201 del expediente original de la causa 25000232500020030635401 que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el 7 de abril de 2005, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, probada la excepción de prescripción trienal de mesadas pensionales y ordenó a CAJANAL EICE: i) Reliquidar la pensión gracia de la demandante teniendo como base salarial todos los factores devengados por la señora Cotrino de Olaya durante el año inmediatamente anterior a aquel en que consolidó su derecho pensional, con inclusión de las primas de alimentación, navidad y habitación. ii) Realizar el pago efectivo a partir del 15 de julio de 1999, por haber operado la prescripción trienal de las mesadas pensionales.

1. Pagar las diferencias de las mesadas pensionales causadas, con los reajustes autorizados en la Ley 100 de 1993 y ajustar tales diferencias conforme lo dispone el artículo 178 CCA y siguiendo la fórmula fijada en la parte motiva del fallo. 2.14 En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictó sentencia el 14 de junio de 2007 y confirmó la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aclarando que el derecho de la demandante era exigible a partir del 15 de julio de 1999 por razón de la prescripción trienal de las mesadas pensionales, contabilizada según el artículo 102 del Decreto 1848 de 19698 (folios 239 a 257 del expediente original de la causa 25000232500020030635401).

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1 Admisión de la solicitud9 3.1.1 El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 16 de febrero de 2018 por reunir los requisitos contemplados en los artículo 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011, así: 3.1.1.1 El recurso se formuló por la UGPP contra una sentencia dictada por el Consejo de Estado, como lo prevé el artículo 248 ejusdem. 3.1.1.2 Se sustentó en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo autoriza el artículo 250 ibídem. 3.1.1.3 El recurso fue oportuno porque se interpuso el 6 de febrero de 2018, dentro del término de cinco años establecido en el artículo 251

de la Ley 1437 de 2011, el cual, para efectos de lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se contabiliza desde el 12 de junio de 2013 como lo señaló la Corte Constitucional en la SU 427 de 2011, en razón a que en dicha fecha la UGPP sumió la defensa judicial de los asuntos de CAJANAL EICE. 3.1.1.4 La demanda se presentó en forma, mediante escrito que reunió los requisitos previstos en el artículo 252 ejusdem en lo referente a la indicación de las partes y sus apoderados, los hechos y las omisiones que le sirven de fundamento, el señalamiento de la causal invocada, el correspondiente poder y las pruebas documentales que pretende hacer valer en el proceso. 8 El fallo señaló que la prescripción declarada debía serlo con respecto a las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de radicación de la demanda y declararse en relación con la fecha en que la demandante adquirió el estatus pensional. 9 Expediente. Cuaderno 1. Folios 32 a 34. 3.1.2 El auto admisorio se notificó: i) por mensaje de datos a la UGPP el 26 de febrero de 201810 ii) por mensaje de datos a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado el 27 del mismo mes y año11 iii) personalmente al Agente del Ministerio Público el 28 de febrero de 201812 y iv) A la señora Josefina Cotrino de Olaya mediante Aviso fijado el 13 de marzo de 2018 y desfijado el 24 de abril de 201813.

3.2 Concepto rendido por el Ministerio Público14 El Agente del Ministerio Público rindió concepto el 3 de abril de 2018 en los siguientes términos: 3.2.1 Sobre el recurso extraordinario de revisión y la causal alegada por la UGPP, advirtió que aun cuando no se especificó en la demanda cuál de las dos causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es la que se configura en el presente asunto, dado que el argumento central es que la reliquidación de la pensión graciosa ordenada por el Consejo de Estado, excede ilícitamente lo debido a la señora Cotrino de Olaya por razón de la nulidad declarada del Acuerdo 11 de 1989, puede concluirse que la causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2.2 Luego de la precisión mencionada, en el caso concreto solicitó negar las pretensiones de infirmación de la sentencia atacada y de condena en costas a la parte demandante, por considerar que la UGPP no cumplió con la carga probatoria que le corresponde. 3.2.2.1 Al respecto, advirtió la ausencia de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de marzo de 1996 en el acervo probatorio, a partir de la cual, la apoderada de la demandante, argumentó que los factores cuya inclusión ordenó la sentencia del Consejo de Estado se encontraban fuera del ordenamiento, por haber sido declarado nulo el Acuerdo 11 de 1989 del Concejo Distrital del Bogotá 11 de 1989, al no ser competentes las entidades territoriales

para fijar factores salariales y prestacionales. 3.2.2.2 Señaló que a la luz del artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por el mandato de reenvío contenido en el artículo 10 Expediente Cuaderno 1. Folio 35 y 35 anverso. 11 Expediente Cuaderno 1. Folio 36 y 36 anverso. 12 Expediente Cuaderno 1. Folio 38. 13 Expediente Cuaderno 1. Folio 61. 14 Expediente Cuaderno 1. Folios 62 a 69 211 del CPACA, acreditar la causal alegada, por el medio pertinente y conducente, es una obligación procesal de la cual no puede sustraerse el demandante, y que el documento público contentivo de la sentencia que anuló el Acuerdo 11 de 1989 no puede sustituirse con las comunicaciones internas que cruzan las dependencias de la UGPP y allegadas al plenario, por cuanto es un asunto que reviste solemnidad y porque tales oficinas no son autoridades judiciales que definan derechos. 3.3. El escrito de oposición15 3.3.1 En escrito presentado el 24 de abril de 2018, la apoderada de la señora Josefina Cotrino de Olaya se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 3.3.1.1 Señaló que la reliquidación de la pensión gracia atacada por la UGPP se obtuvo en cumplimiento de los requisitos legales exigidos para tal efecto y con sustento en documentación idónea. 3.3.1.2 Indicó que el actuar de su poderdante ha sido de buena fe y

ajustado a la ley, pues fue la autoridad judicial competente la que ordenó reliquidar la pensión gracia. 3.3.1.3 Manifestó que pese a existir fallos judiciales que ordenaron la reliquidación de la pensión gracia de la que es beneficiaria la señora Cotrino de Olaya con inclusión de todos los factores devengados por ella, la UGPP no les ha dado cumplimiento. 3.3.1.4 Consideró que la UGPP niega el derecho de acceso a la justicia de su poderdante al no proferir acto administrativo alguno en el que se resuelva la reliquidación pensional en cumplimiento de la sentencia, que pueda atacarse ante la jurisdicción. 3.3.1.5 Sobre las costas pretendidas, indicó la imposibilidad de que se condenara en las mismas so pena de configurarse un cobro de lo no debido, porque la reliquidación de la pensión gracia fue ordenada por vía judicial y a la fecha su poderdante no ha recibido beneficio alguno proveniente de dicha sentencia. 15 Expediente. Cuaderno 1. Folios 70 a 75. 3.3.2 Como hechos que sustentan su oposición a la prosperidad de la demanda, expuso los siguientes: 3.3.2.1 Mediante derecho de petición del 23 de julio de 2015, se solicitó a la UGPP reliquidar la pensión gracia de la señora Cotrino de Olaya en cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado en 2007. 3.3.2.2 La reliquidación fue negada por Resolución RDP 055873 del 29

de diciembre de 2015. Decisión que fue recurrida el 22 de enero de 2016. 3.3.2.3 Los recursos fueron desatados negativamente por la UGPP mediante Resoluciones RDP 0555158 del 8 de febrero de 2016 y RDP 010189 del 4 de marzo de 2016. 3.3.2.4 A la fecha no se ha dado cumplimiento al fallo del Consejo de Estado que ordenó reliquidar la pensión gracia con inclusión de todos los factores devengados por la señora Cotrino de Olaya en el año anterior a aquel en el que adquirió el derecho. 3.3.3 En relación con la caducidad, la apoderada explicó que la sentencia que se ataca quedó ejecutoriada el 29 de febrero de 2008 y fue dictada en aplicación del régimen legal establecido en el Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual, en aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1886 y del tránsito legislativo señalado en el artículo 308 del CPACA, la UGPP contaba con el término de 2 años para interponer el recurso extraordinario de revisión. En adición, dijo que incluso aplicando el término de caducidad de 5 años previsto para la causal del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la acción caducó pues la ejecutoria ocurrió el 29 de febrero de 2008 y el recurso extraordinario de revisión se presentó el 9 de febrero de 2018.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala Especial de Decisión es competente al tenor de las siguientes disposiciones: 1.1 El artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, que faculta a la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo para conocer los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, sin exclusión de la sección que profirió la decisión. 1.2 El inciso cuarto del artículo 107 ejusdem, que creó las salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad, cuya integración y funcionamiento se regula por reglamento interno de la Corporación. 1.3 El numeral 1 del artículo 2 del Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado, que fijó en cabeza de las Salas Especiales de Decisión la competencia para decidir los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

2. Recurso Extraordinario Especial de Revisión 2.1 Este recurso es un mecanismo judicial establecido por el legislador en materia civil, penal, laboral y contencioso administrativa16, como una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y que tiene lugar cuando la decisión resuelve el fondo del asunto objeto de litigio, por lo cual su naturaleza es extraordinaria y no ordinaria. 2.2 Sobre este recurso extraordinario la Corte Constitucional ha dicho que se trata de un “(…) mecanismo para evitar, aun luego de su ejecutoria, que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias

que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”17. 16 En materia contencioso administrativa, la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados en los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-649 de 2011. MP. Doctor Luis Ernesto Vargas Silva. Exp. T2921805. 2.3 Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo18 ha reiterado que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional del mismo, pues no hace parte de la causa que dio origen al fallo recurrido. 2.3.1 Aunque en el pasado la Corporación sostuvo la tesis de que los recursos extraordinarios no podían entenderse como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, motivo por el cual se les aplicaba la legislación que rigió el trámite del proceso y bajo las cuales se adoptó la sentencia, dicha postura fue modificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.3.2 Así fue, la Sala Plena de la Corporación, mediante decisión del 12 de agosto de 201419, modificó la postura expuesta para señalar que el recurso extraordinario de revisión constituye una verdadera acción judicial, cuyo objeto es examinar una sentencia que cobró ejecutoria y por tanto, deb