CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2018-01882-00(A)-2019

RECURSO DE SÚPLICA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 – Caducidad / AUTO QUE RECHAZA

POR EXTEMPORÁNEO RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Revoca En relación con el término de caducidad del recurso, se advierte que la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia de unificación 427 de 2016, introdujo unos parámetros a tener en cuenta en el momento de hacer el cómputo del mismo cuando éste fuera interpuesto por la UGPP; en este sentido, se tendría como punto de partida el 12 de junio de 2013, fecha en la cual la parte recurrente asumió la defensa judicial de los asuntos que estaban a cargo de Cajanal. (…) Ciertamente, en el caso sub lite, la providencia recurrida se profirió el 24 de octubre de 2012 por Sección SegundaSubsección “A” del Consejo de Estado, quedando ejecutoriada desde el 1º de febrero de 2013; empero, no puede entenderse que la fecha límite para presentar el recurso extraordinario de revisión era el 2 de febrero de 2018; pues, por orden de la Corte Constitucional, el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para casos como este, empezaría a contar desde el 12 de junio de 2013, teniendo como fecha límite para su interposición el 11 de junio de 2018. En ese sentido, la Sala Especial de Decisión Nº 1 revocará el auto de 10 de julio de 2018 (…) teniendo en cuenta que al momento de la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso extraordinario de

revisión (1º de febrero de 2013) el término para la interposición del mismo estaba suspendido por las razones expuestas; en consecuencia, éste empezó a contar desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018, de acuerdo con lo consagrado en la sentencia de unificación 427 de 2016 dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ahora bien, como el recurso fue radicado el 8 de junio de 2018, el mismo está dentro de los 5 años previstos en la norma para que la parte recurrente lo presentara FUENTE FORMAL: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 427 DE 2016 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01882-00(A)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP

Demandado: LUZ STELLA ESCÁRRAGA LÓPEZ Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tema: Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPcontra el auto de 10 de julio de 2018,

mediante el cual se rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado por la parte recurrente contra la sentencia de 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por conductor de apoderado judicial, la señora Luz Stella Escárraga López presentó demanda contra la Caja Nacional de Previsión Social –liquidada-, con el propósito de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 11097 de 5 de marzo de 2009, por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez y la Resolución PAP 005997 de 6 de julio de 2010, a través de la cual se reliquidó la pensión de la referida.

Mediante sentencia de 29 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío se accedió a las pretensiones de la demanda; esta providencia fue confirmada el 24 de octubre de 2012 por la Sección Segunda – Subsección “A” de esta Corporación. Inconforme con la decisión, la apoderada de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPel 8 de junio incoó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia1, invocando como causales las contenidas en los liberales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20032. 1.1 Trámite procesal. El 10 de julio de 20183, el Despacho de la Consejera de Estado Dra. María

Adriana Marín profirió auto a través del cual se rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión, al considerar que el término para dicho recurso 1 Folio 84 a 94. 2 ARTÍCULO 20. revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 3 Folio 97 a 99. corrió desde el 2 de febrero de 2013 hasta el 2 de febrero de 2018; vencido el término de ejecutoria, la apoderada de la UGPP interpuso recurso de súplica4. El 27 de julio de 2018, por Secretaría General del Consejo de Estado corrió traslado a la parte demandada por el término de dos (2) días5, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA. El apoderado judicial de la señora Luz Stella Escárraga no se pronunció sobre el recurso de súplica, presentado por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. I.2 Providencia recurrida. Mediante auto de 10 de julio de 2018, el Despacho de la Consejera de Estado doctora María Adriana Marín, dispuso rechazar por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión presentado por la apoderada de la UGPP, al considerar

que el término para la presentación del recurso empezó a correr desde el 2 de febrero de 2013 hasta el 2 de febrero de 2018, pues la entidad tenía 5 años a partir de la ejecutoria de la sentencia que se pretende revisar para incoar el mismo. Como se puede observar en el expediente, la parte recurrente acudió a la jurisdicción el 8 de junio de 2018; entendiendo así que la UGPP acudió a esta jurisdicción por fuera del término dispuesto legalmente para ello. 1.3 Del recurso de súplica Con escrito de 24 de julio de 20186, la apoderada judicial de la UGPP interpuso recurso de súplica contra el auto de 10 de julio de 2018, considerando que la decisión debía ser revocada por las siguientes razones: “(…) la H. Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, por medio de la cual se instruyó que mi mandante contaba con un plazo de cinco (5) años a partir del 12 de junio de 2013, para dar inicio a los recursos extraordinarios de revisión de acuerdo con las previsiones del artículo 20 de la Ley 797 de 2011, en los casos en los que median decisiones judicial (sic) en las que se haya incurrido en abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica, siendo que en tal fecha se 4 Folio 103 y 104. 5 Folio 574 6 Folio 103 y 104. asumieron los asuntos misionales de la extinta CAJANAL EICE. (…) Pues bien, en tanto

el presente asunto corresponde a aquellos entregados por la extinta CAJANAL EICE y la sentencia judicial recurrida dio una orden de reliquidación de una prestación periódica, la UGPP contaba hasta el 12 de junio de 2018, para la formulación del recurso extraordinario de revisión. Y, como quiera que la demanda que sustenta el mecanismo extraordinario se presenta antes de tal data, debe entenderse que fue interpuesta en tiempo. (…)”.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala Especial de Decisión es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte recurrente, en virtud de lo establecido en el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, toda vez que el despacho de la Magistrada doctora María Adriana Marín rechazó el recurso extraordinario de revisión por extemporáneo. 2.2 Problema jurídico.

La Sala de decisión se pronunciará sobre si debe revocar el auto de 10 de julio de 2018 proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, y establecer si el recurso extraordinario de revisión presentado por la apoderada judicial de la UGPP se interpuso de manera extemporánea; para ello se harán las siguientes precisiones: (i) Término de caducidad del recurso extraordinario de revisión cuando sea interpuesto por la UGPP; (ii) Caso concreto. 2.3 Recurso Extraordinario de Revisión Ab initio, se precisa que el Acto Legislativo 01 de 2005 introdujo una modificación al artículo 48 constitucional, en el cual se consagró que: “(…) la ley establecerá un

procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados (…)”, como mecanismo para examinar la legalidad de las decisiones judiciales en las cuales se reconociera o reliquidara prestaciones sociales. En desarrollo del precepto constitucional, la Ley 797 de 2003 reguló lo que sería la competencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia para revisar las providencias en las que se haya decretado el reconocimiento y pago de pensiones de cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro nacional o fondos públicos, cuando esta petición fuere presentada por el Gobierno; este procedimiento se tendría previsto cuando: (i) El reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; o (ii) La cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Fue así, como la Corte Constitucional, a través de su jurisprudencia dispuso que al mecanismo de revisión se debía acudir “(…) de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo (…)”7, en la cual el término de caducidad dependería de la jurisdicción competente para conocer del asunto.

El inciso 4 del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, estableció que el término de caducidad para interponer el recurso extraordinario de revisión en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, será de 5 años a partir de la ejecutoria de la sentencia. Ahora bien, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en providencia de unificación de 20168 advirtió que aunque para la contabilización del término de este recurso se empezaría desde la ejecutoria de la sentencia, este parámetro no podría ser referente para determinar la caducidad respecto de la UGPP, debido a la situación especial de inoperancia e ineficiencia administrativa que atravesó la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal liquidadadurante varios años. Así pues, esa Corporación determinó que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado, según corresponda, y presentar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la objetivo de cuestionar aquellas decisiones judiciales en las que se haya incurrido en abuso del derecho, en el entendido que el plazo debía 7 Corte Constitucional. Sentencia C-835 de 23 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería. 8 Corte Constitucional. Sentencia de unificación 427 de 11 de agosto de 2016, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. “(…) SEXTO.- DECLARAR que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de

las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos: (a) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPestá legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-. (…)”. contarse a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la cual esta entidad asumió las funciones de defensa judicial de Cajanal hasta el 11 de junio de 2018. 2.4 Caso Concreto. La UGPP considera que el recurso extraordinario de revisión no debió ser rechazado por extemporáneo por parte del Despacho de la Consejera de Estado doctora María Adriana Marín, puesto que se interpuso dentro del término legal para hacerlo. Además, alega que conforme al artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se encuentra dentro del término de caducidad de 5 años para que se efectúe la revisión de la sentencia objeto de estudio. En relación con el término de caducidad del recurso, se advierte que la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia de unificación 427 de 20169, introdujo unos

parámetros a tener en cuenta en el momento de hacer el cómputo del mismo cuando éste fuera interpuesto por la UGPP; en este sentido, se tendría como punto de partida el 12 de junio de 2013, fecha en la cual la parte recurrente asumió la defensa judicial de los asuntos que estaban a cargo de Cajanal. Se precisa, que la UGPP está legitimada para interponer el recurso extraordinario de revisión con el objetivo de controvertir aquellas providencias judiciales que se hayan reconocido de forma arbitraria, en el entendido que el término de caducidad no podrá contabilizarse desde la ejecutoria de la sentencia a estudiar, sino desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018. Así pues, aunque el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 haya previsto que la Administración podría hacer uso del recurso extraordinario de revisión hasta 5 años después de ejecutoriada una sentencia, esta norma se inaplicará respecto de todas aquellas decisiones judiciales en las cuales se hayan reconocido prestaciones sociales y estuvieran a cargo de Cajanal. 9 Corte Constitucional. Sentencia de unificación 427 de 11 de agosto de 2016, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. (…) La aplicación de las reglas establecidas por la Corte en esta providencia tiene las siguientes ventajas sobre las tesis que previamente se habían adoptado por las diversas salas de revisión: (i) No anula el principio de seguridad jurídica, pues si bien permiten que se controvierta una sentencia ejecutoriada lo hacen, por regla general, a través de un mecanismo especializado, cuya naturaleza precisamente es servir de instrumento procesal para remediar decisiones injustas y, de

manera excepcional, mediante la acción de tutela en casos de palmarios abuso del derecho. (ii) No desconoce el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, ya que le permite a la UGPP acudir hasta el 11 de junio de 2018 ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado para controvertir las decisiones judiciales que considere lesivas para el tesoro público y frente a las cuales no precedía recurso alguno. (iii) Permite atender al principio general del derecho según el cual de la ilegalidad no se generan derechos y permite la aplicación del mecanismo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual autoriza afectar la intangibilidad de las sentencias ejecutoriadas para impedir que se mantengan situaciones irregulares en desmedro del erario público, así como responde a la situación especial de ineficiencia e inoperancia administrativa que enfrentó Cajanal. (…) Advertirá a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la UGPP para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. (…)” La Sala encuentra que en el caso de la referencia, la UGPP interpuso el recurso extraordinario contra las sentencias proferidas en primera y segunda instancia, y alegó como causales las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esgrimiendo la configuración de un abuso del derecho respecto del reconocimiento prestacional realizado en favor de la señora Luz Stella Escárraga,

al haberse ordenado incremento irrazonable en el monto de la misma y en detrimento del erario10. Ciertamente, en el caso sub lite, la providencia recurrida se profirió el 24 de octubre de 2012 por Sección SegundaSubsección “A” del Consejo de Estado, quedando ejecutoriada desde el 1º de febrero de 2013; empero, no puede entenderse que la fecha límite para presentar el recurso extraordinario de revisión era el 2 de febrero de 2018; pues, por orden de la Corte Constitucional, el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para casos como este, empezaría a contar desde el 12 de junio de 2013, teniendo como fecha límite para su interposición el 11 de junio de 2018. En ese sentido, la Sala Especial de Decisión Nº 1 revocará el auto de 10 de julio de 2018 proferido por el Despacho de la Consejera de Estado doctora María Adriana Marín, teniendo en cuenta que al momento de la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión (1º de febrero de 2013) el término para la interposición del mismo estaba suspendido por las razones expuestas; en consecuencia, éste empezó a contar desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018, de acuerdo con lo consagrado en la sentencia de unificación 427 de 2016 dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Ahora bien, como el recurso fue radicado el 8 de junio de 2018, el mismo está dentro de los 5 años previstos en la norma para que la parte recurrente lo

presentara. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, En consecuencia, RESUELVE 10 Folio 84 a 94.

Primero: Se revoca el auto de 10 de julio de 2018, mediante el cual la Consejera Ponente doctora María Adriana Marín rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la apoderada judicial de la UGPP, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría General devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ

BERMÚDEZ

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN