CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2018-02341-00(A)-2019

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / IMPEDIMENTO – Causal segunda / IMPEDIMENTO – Por haber conocido del proceso en instancia anterior / IMPEDIMENTO – Fundado por causal primera [C]omo las causales de impedimento son de naturaleza taxativa y restrictiva, la Sala considera que la circunstancia prevista en el numeral 2 del artículo 141 del C.G.P. no puede extenderse a situaciones diversas a las que esta norma tipifica, por tal razón, el hecho de que en este asunto no se encuentre acreditado el requisito de haber conocido el proceso en “instancia anterior” resulta suficiente para declarar infundado el impedimento. (…) [L]a Sala encuentra configurada la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, dado el interés indirecto del consejero Valbuena Hernández en la decisión que se asuma frente al recurso extraordinario, en cuanto desde ya ha anunciado su criterio respecto del fallo, pues indicó que se “guardó el debido proceso y las garantías procesales”. Así las cosas, se declarará fundado el impedimento analizado, dada la configuración de una situación con la suficiencia para afectar la imparcialidad e independencia del Magistrado en el cumplimiento de sus funciones FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 141 NUMERAL 1 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 141 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02341-00(A)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL

DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

Demandado: GUILLERMO ARCHILA RAMÍREZ Referencia: Impedimento La Sala se pronuncia en relación con el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Gabriel Valbuena Hernández, magistrado de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

1. El 13 de julio de 2018, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 19 de julio de 2017, por medio de la cual la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo del 30 de mayo de 2013, proferido por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La entidad explicó que en el sub lite se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Guillermo Archila Ramírez, con fundamento en una normativa distinta a la que resultaba aplicable.

2. Mediante escrito del 16 de octubre de 20181, el magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Gabriel Valbuena Hernández manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, porque fue el ponente de la sentencia objeto del recurso extraordinario de la referencia.

Para los fines pertinentes, se alegó la causal establecida en el numeral 2 del

artículo 141 del C.G.P., que hace referencia, entre otros, al hecho de que el juez hubiese conocido el proceso en instancia anterior. Además, se agregó lo siguiente: “Si bien es cierto, el recurso extraordinario de revisión es considerado como un trámite totalmente nuevo e independiente del proceso contencioso que ya curso su etapa ordinaria en esta jurisdicción, se debe tener en cuenta que como ponente de la sentencia 19 de julio de 2017 resulta incoherente que actúe nuevamente como ponente de la decisión que revisará el fallo antes mencionado”. Una vez manifestado el impedimento, la Secretaría General remitió el expediente a este despacho para que se resolviera lo pertinente.

3. A través de escrito del 7 de mayo de 2019, el magistrado Valbuena Hernández complementó su manifestación de impedimento, en los siguientes términos (se transcribe literal): “De la manera más atenta, me permito (…) precisar que no solo me encuentro incurso en la causal 2º del artículo 141 del C.G.P., sino que 1 Folio 108, cuaderno 1. también en la causal 1º de la misma norma, toda vez que habiendo sido el ponente de la sentencia objeto de revisión (…) me asiste un interés directo en las resultas del proceso, pues considero que la actuación surtida en la instancia ordinaria guardó el debido proceso y las garantías procesales”2.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 131 de la Ley 1437 de 20113, la Sala a la que pertenece el magistrado que manifiesta su impedimento es la competente para resolver si el mismo se declara o no fundado.

2. Impedimentos en los procesos contencioso administrativos Los impedimentos están instituidos en el ordenamiento jurídico para garantizar la independencia y la imparcialidad de los funcionarios judiciales en el desempeño de su labor de administrar justicia; por tal razón, la ley estableció taxativamente los eventos cuya configuración le impone al juez el deber de sustraerse del conocimiento del asunto4.

Cada situación que se ponga de presente para lo anterior debe analizarse de manera detallada, con el propósito de determinar si la causal invocada y los hechos que la sustentan se encuadran dentro de las circunstancias que el legislador ha consagrado como constitutivas de impedimento. Los impedimentos que rigen en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 1437 de 20115, se 2 Folios 111-112, cuaderno 1. 3 “Artículo 131. Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: “(…). “3.Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará y sólo cuando se afecte el quórum decisorio se ordenará sorteo de

conjuez (…)” 4 Consejo de Estado, Sección Segunda. Autos de 3 de febrero de 2011, Rad. 2350-10 y 20 de mayo de 2010, Rad. 0875-10, en ambos C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sección Tercera, sentencias de 11 de abril de 2012, Rad. 20756, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Autos de 13 de diciembre de 2010, Rad. 39481, C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo y de la misma fecha, Rad. 39482, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sección Quinta, entre otros, auto de 28 de abril de 2014. Rad: 2013-02799-01.C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 5 “Artículo 130. Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, encuentran previstos tanto en esta disposición como en el artículo 141 del C.G.P., el cual, en sus numeral 1 y 2, establece las siguientes causales: “Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: “1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. “2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente (…)”.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha entendido que, para que se declare fundado el impedimento planteado con fundamento en la primera de las causales mencionadas, “es menester que se trate de un interés particular, personal, cierto y actual, que tenga relación, al menos mediata, con el caso objeto de juzgamiento, de manera que impida una decisión imparcial”6. En otra oportunidad, en relación con el alcance del interés directo o indirecto en el proceso como causal de impedimento, esta Sección sostuvo: “En relación con la referida causal de impedimento, la Sala, de manera reiterada, ha adoptado el criterio expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en los siguientes términos: ‘Si bien esta causal subjetiva es bastante amplia, en cuanto subsume cualquier tipo de interés, ya sea directo o indirecto, lo cierto es que dicho interés además de ser real y serio, debe tener relación inmediata con el objeto mismo de la litis o cuestión a decidir; debe ser de tal trascendencia que, teniendo en cuenta el caso concreto, implique un verdadero trastorno en la imparcialidad del fallador y pueda afectar su capacidad de juzgamiento y el desempeño eficaz y ajustado a derecho respecto de la labor que desempeña. ‘Es por esta razón que cualquier tipo de manifestación que no esté sustentada o en la que no se evidencie de manera clara y precisa la posibilidad de que el juzgador pueda verse perturbado al momento de pronunciarse en determinado asunto, comprometiendo por ello su imparcialidad, no será suficiente para declarar fundado el impedimento’ (…)”7.

En igual sentido, la doctrina considera que el interés al que se refiere esta causal “puede ser directo e indirecto y de cualquier índole, es decir, material, intelectual, además, en los siguientes eventos (…)”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 27 de enero de 2004, radicado 11001-03-15-000-2003-1417-0. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 28 de julio de 2010, expediente: 2009-00016, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. o inclusive puramente moral (…). No sólo el interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue frente al proceso”8. De otro lado, en relación con la causal segunda, conviene aclarar que el legislador, de manera expresa, en el artículo 249 de la Ley 1437 de 20119, señaló que los recursos extraordinarios de revisión interpuestos en contra de las sentencias dictadas por las Secciones del Consejo de Estado deben ser definidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. Esta expresión fue declara exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-450 de 201510, con fundamento en las siguientes consideraciones: “En efecto, del contenido normativo demandado, se deriva que la competencia para decidir el recurso extraordinario de revisión se encuentra a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y, contrario a lo que

acontecía en el anterior Código Contencioso Administrativo, su conocimiento y decisión final está a cargo de todos los magistrados que la integran sin exclusión de la sección que profirió la decisión objeto de impugnación (…). “(…) El aparte demandado no constituye una vulneración del principio de imparcialidad y, además, dicho cambio normativo, se encuentra dentro del margen de libre configuración legislativa en materia de procesos y acciones. “(…) [E]l recurso de revisión dista de ser una continuación del proceso conocido por la Sección que profirió la decisión y por el contrario, se trata de un proceso diferente. En consecuencia, no puede afirmarse que asumió la misma cuestión jurídica en instancia anterior. “Es decir, como el objeto del proceso en sede de revisión es distinto al que le correspondió abordar a la sección, como juez de instancia, no puede concluirse que existe una vulneración del principio de imparcialidad (…). Ello, por cuanto, se reitera, el recurso extraordinario de revisión, es un proceso distinto, a través del cual se analizan cuestiones que no fueron objeto de debate en instancias anteriores (…). “Como se observa, las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado se encuentran consagradas en la actualidad en el artículo 250 del CPACA de manera taxativa y operan por causas externas a lo decidido dentro del proceso puesto a consideración de la sección. Es decir, su ejercicio no implica que la sección vuelva a pronunciarse en este 8 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil. Tomo 1.Dupré Editores. Décima Edición 2009.

Página 239 y siguientes. 9 “Artículo 249. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión (…)”. 10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. escenario extraordinario sobre los mismos asuntos de hecho y de derecho que resolvió como juez de instancia. “En este orden de ideas, no se desconoce el principio de imparcialidad por el solo hecho de que un juez conozca de manera subsecuente de un proceso en sus distintas etapas a condición de que se trate de asuntos sustancialmente distintos y que el segundo de los pronunciamientos no tenga estrecha relación con el primero. “(…) [E]l legislador no excluye en esta hipótesis la aplicación de las causales de impedimento y recusación. Lo que establece la norma es que, el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de las secciones o subsecciones se decidirá sin exclusión de la Sala que adoptó la decisión impugnada, lo cual (…) no sacrifica los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso ni el principio de imparcialidad. “En este evento se pueden aplicar todas las causales de impedimento señaladas en el (…) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales salvaguardan la imparcialidad de los Magistrados que participen en el debate y deberán decidirse en cada caso concreto, sin que exista una exclusión automática de toda la sala que participó en la decisión. De esta manera, la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los

Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial” (se destaca). De conformidad con lo expuesto, el hecho de haber conocido el proceso ordinario en el que se dictó la sentencia objeto del recurso de revisión no constituye causal de impedimento y, por ende, no puede considerarse como una situación que afecte la imparcialidad del magistrado que fue ponente del fallo y de aquellos que votaron la decisión. Lo anterior, sin perjuicio de que se apliquen las demás causales de impedimento consagradas tanto en las normas procesales civiles como en las de carácter contencioso, siempre que se advierta alguna circunstancia que afecte la imparcialidad, verbigracia el parentesco con las partes o sus apoderados o cuando el funcionario judicial, previo a que se define el asunto, pone de presente su opinión frente al mismo11.

3. Caso concreto 11 Este evento fue invocado por la ponente de esta providencia en el salvamento de voto efectuado frente al auto del 28 de enero de 2019, por medio de la cual la Sala Especial de Decisión No. 22 de la Corporación declaró infundado el impedimento manifestado por el consejero Alberto Yepes Barreiro para conocer del recurso extraordinario de revisión con radicado 1001 03 15 000 2018 03277 00, el cual se promovió en contra de una sentencia ordinaria que él suscribió, en virtud de que manifestó estar plenamente de acuerdo con la providencia cuestionada en sede de revisión,

pero no por haber sido miembro de la Sala que profirió la decisión. La Sala advierte que la situación que inicialmente invocó el consejero Gabriel Valbuena Hernández no se encuadra en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del C. G.P., dado que el recurso extraordinario de revisión no es una instancia adicional del proceso en el que se dictó la sentencia objeto de debate. En efecto, este medio de impugnación da lugar a un nuevo trámite y, por ende, no supone una nueva instancia, ni comporta el replanteamiento o reapertura de temas ya debatidos entre las partes, sino que corresponde a un proceso distinto. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más (…). “En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”12 (se resalta). En las condiciones analizadas, el recurso extraordinario de revisión no está instituido para cuestionar la sentencia proferida dentro del proceso inicial, sino que procede en determinadas y especiales circunstancias taxativamente consagradas en la ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia13: “El recurso de revisión, como extraordinario que es, sólo tiene cabida en los

precisos casos que señala la ley y sobre la base de que se interponga dentro del término que este establece. Como no constituye una tercera instancia, que sería contraria al sistema procesal que rige en Colombia, el recurrente no puede mediante el recurso suplir las deficiencias de orden probatorio en que se incurrió en el proceso cuya sentencia quiere que sea revisada o en sus alegaciones jurídicas o remediar omisiones cometidas en defensa de los intereses de la parte que resultó desfavorecida. “La regla general, en el recurso de que se trata, es la posibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que ampara a las sentencias res iudicata pro veritate habetur, demostrando plenamente que esa sentencia estaba fundada en una realidad procesal contraria a la verdad, que fue demostrada con pruebas falsas o que tal verdad no pudo ser acreditada en el 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 12 de agosto de 2014, expediente 2013-02110, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 13 Sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1974, G.J. T. CXLVII, págs. 46 y 47. proceso no por descuido, omisión o negligencia de la parte interesada, sino por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria, en cuya virtud las pruebas pertinentes no pudieron ser allegadas al proceso, y además en ambos casos, que de no haber mediado esas circunstancias imprevistas e irresistibles para el interesado, la decisión habría sido otra” (se destaca).

Pues bien, como las causales de impedimento son de naturaleza taxativa y restrictiva, la Sala considera que la circunstancia prevista en el numeral 2 del artículo 141 del C.G.P. no puede extenderse a situaciones diversas a las que esta norma tipifica, por tal razón, el hecho de que en este asunto no se encuentre acreditado el requisito de haber conocido el proceso en “instancia anterior” resulta suficiente para declarar infundado el impedimento. De este modo, ante la evidencia de que el recurso extraordinario de revisión presentado en el sub examine por el departamento de Cundinamarca no constituye una nueva instancia del proceso ordinario, la Sala concluye que los Consejeros que dictaron la sentencia cuestionada, incluido el ponente, por ese solo hecho, no deben apartarse del conocimiento del medio de defensa excepcional. Con todo, la Sala encuentra configurada la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, dado el interés indirecto del consejero Valbuena Hernández en la decisión que se asuma frente al recurso extraordinario, en cuanto desde ya ha anunciado su criterio respecto del fallo, pues indicó que se “guardó el debido proceso y las garantías procesales”. Así las cosas, se declarará fundado el impedimento analizado, dada la configuración de una situación con la suficiencia para afectar la imparcialidad e independencia del Magistrado en el cumplimiento de sus funciones. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero Gabriel Valbuena Hernández para conocer del recurso extraordinario de revisión de la referencia y, como consecuencia, separarlo del conocimiento del asunto de

la referencia.

SEGUNDO: ASUMIR el conocimiento del recurso extraordinario de revisión presentado por la parte actora en contra de la sentencia del 19 de julio de 2017, proferido por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación.

TERCERO: A través de la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, COMUNICAR la presente decisión a la parte demandante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

ALBERTO YEPES BARREIRO