CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2019-01598-01(A)-2019

PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA / RECURSO DE APELACIÓN – Contra fallo emanado de Sala Especial de Decisión / APELACIÓN EN PROCESO DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Procedencia A la manera de otros estatutos procesales, la Ley 1881 de 2018, que habilitó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se dictan en el contexto de los procesos de pérdida de investidura contra Congresistas, reguló expresamente las reglas que deben ser observadas para la presentación, trámite y decisión de este mecanismo de impugnación, contenidas en el artículo 14 de ese cuerpo normativo FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 14

RECURSO DE APELACIÓN – Términos / RECURSO DE APELACIÓNAdmisión

[E]l fallo de 16 de julio de 2019, denegatorio de las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, fue notificado a las partes y al Ministerio Público el 17 de ese mismo mes y año, mediante el envío de mensajes de datos a sus respectivos correos electrónicos, motivo por el que el recurso de apelación propuesto y sustentado por el demandante el 29 de julio de 2019 resulta oportuno y, por consiguiente, será admitido, al cumplir con los presupuestos erigidos en el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018, como se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 14 SOLICITUD DE PRUEBAS –Oportunidad

En primer lugar, por cuanto, luego de que en el recurso de apelación se formulan peticiones de pruebas, la Ley 1881 de 2018 remite al trámite y causales para su decreto en segunda instancia establecidas en el artículo 212 del CPACA, disposición normativa en la que se consagra que éstas –las solicitudes– podrán ser elevadas dentro del término de ejecutoria del auto admisorio. Significa lo anterior que la decisión al respecto ocurre luego de que esa providencia ha sido proferida. En segundo lugar, la Ley 1881 de 2018 consagra que en el término de traslado del auto admisorio del recurso de apelación, la contraparte podrá solicitar el decreto de pruebas. Teniendo en cuenta que uno de los motivos que habilita el decreto de pruebas en segunda instancia es el común acuerdo de las partes, la Sala solo decidirá el pedimento probatorio que aquí se propone, una vez cuente con los elementos necesarios para ello, los cuales se materializan en las contestaciones de los demás sujetos que intervienen en este proceso FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 212

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01598-01(A)

Actor: LUIS ALFREDO MACÍAS MESA

Demandado: DIEGO JAVIER OSORIO JIMÉNEZ

Referemcoa: PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Tema: Admisión recurso de apelación AUTO QUE ADMITE RECURSO El Despacho sustanciador del proceso en segunda instancia decide sobre la admisión del recurso de apelación formulado por el demandante contra el fallo de 16 de julio de 2019, proferido por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura nº. 26 del Consejo de Estado.

1. ANTECEDENTES El ciudadano LUIS ALFREDO MACÍAS MESA presentó solicitud de desinvestidura1 contra el Representante a la Cámara por el departamento del Quindío, DIEGO JAVIER OSORIO JIMÉNEZ, con fundamento en la causal contenida en el numeral 1º2 del artículo 183 constitucional, relativa a la violación del régimen de inhabilidades3.

Ello, por cuanto, en sentir del accionante, el Congresista demandado ejerció, dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección4, autoridad civil y administrativa en su condición de asesor del Gobernador del Quindío desde el 1º de agosto de 2016 y hasta el 21 de julio de 2017, como se acredita con el Manual de Funciones del ente territorial y las delegaciones de competencias en su favor5, efectuadas bajo la denominación de comisiones de servicios. Una vez surtidos los trámites pertinentes, al tenor de lo dispuesto en la Ley 1881 de 20186, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura nº. 26 de esta 1 12 de abril de 2019. 2 “Los congresistas perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de inhabilidades e

incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.” 3 Para el caso particular, la parte actora aduce la incursión en la causal de inhabilidad contenida en el numeral 2º del artículo 179 constitucional que, en su tenor literal, consagra: “Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección.” 4 11 de marzo de 2018. 5 Aunque los decretos que se enuncian a continuación hacen referencia a la concesión de comisiones de servicios en beneficio del demandado, para el actor se trata materialmente de actos de delegación, por medio de los cuales el Gobernador del Quindío transfirió algunas de sus competencias al accionado, en su calidad de asesor de su despacho. Los decretos que se mencionan en la demanda son: (i) nº. 2041 de 2016; (ii) nº. 624 de 2017; (iii) nº. 837 de 2017; (iv) 1093 de 2017. 6 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones.” Corporación profirió fallo de 16 de julio de 20197, por medio del cual denegó las pretensiones de la reclamación de desinvestidura elevada por la parte actora, al considerar, entre otros motivos8, que, de conformidad con el Manual de Funciones, las atribuciones otorgadas al asesor del Despacho del Gobernador del Quindío no

implicaban el ejercicio de autoridad civil y administrativa, de conformidad con los artículos 1889 y 19010 de la Ley 136 de 199411. Con escrito de 29 de julio de 201912, el señor LUIS ALFREDO MACÍAS MESA formuló recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, medio impugnatorio concedido por el Magistrado Ponente13 al interior de la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura nº. 26, mediante auto de 1º de agosto de esta misma anualidad14. En el recurso de alzada, el demandante solicitó el decreto de algunas pruebas, consistentes en requerimientos dirigidos a la Gobernación del Quindío con el propósito de que se alleguen al proceso (i) los informes de las comisiones de servicios concedidas al demandado; (ii) las invitaciones recibidas por la Gobernación que fueron el origen de las comisiones de servicios; y, finalmente, (iii) las funciones del cargo de Asesor 105, Grado 02 de dicha Gobernación.

II. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA 7 Folios 280-285 cuaderno 2. 8 Por otro lado, el fallador de primera instancia estimó que las comisiones de servicios concedidas en beneficio del demandado durante el periodo que fungió como asesor, no podían ser tenidas como una delegación de funciones, pues a través de ellas se autorizó al congresista accionado el desempeño de las funciones propias de su cargo por fuera de su sede habitual. Finalmente, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura nº. 26 sostuvo que tampoco se había demostrado que esas comisiones de servicios supusieran “…una simulación, usurpación de funciones, burla al régimen de inhabilidades de los congresistas

o un encubrimiento que hubiera permitido al Representante a la Cámara ejercer autoridad durante el período inhabilitante.” 9 “Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.” 10 “Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.” 11 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los

municipios. 12 Folios 293 a 311 cuaderno 2. 13 Dr. Guillermo Sánchez Luque. 14 Folio 313 cuaderno 2. De conformidad con el artículo 2º de la Ley 1881 de 2018, el Despacho sustanciador del proceso en segunda instancia es la autoridad judicial competente para decidir sobre la admisión del recurso de apelación en el contexto de las acciones de pérdida de investidura contra congresistas, así como sobre las solicitudes probatorias que se efectúen en esta instancia. 2.2. DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN A la manera de otros estatutos procesales15, la Ley 1881 de 2018, que habilitó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se dictan en el contexto de los procesos de pérdida de investidura contra Congresistas, reguló expresamente las reglas que deben ser observadas para la presentación, trámite y decisión de este mecanismo de impugnación, contenidas en el artículo 14 de ese cuerpo normativo, en cuyo tenor literal se consagra: “El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se sujetará a las siguientes reglas:

1. Deberá interponerse y sustentarse ante la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación será la oportunidad para solicitar pruebas en segunda instancia.

2. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al Secretario General

del Consejo de Estado, quien lo repartirá entre los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo, que decidirá de plano sobre su admisión si no se hubiese pedido la práctica de pruebas. Si el apelante pidió pruebas, el magistrado ponente decidirá si se decretan, de conformidad con lo previsto en el artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre pruebas en segunda instancia.

3. Del auto admisorio del recurso de apelación se dará traslado, por tres (3) días hábiles, a la otra parte y al Ministerio Público para que ejerza su derecho de contradicción, solicite la práctica de pruebas, en los términos del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y presente concepto, respectivamente.

4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio, si a él hubiere lugar, el Magistrado ponente deberá registrar el proyecto de sentencia, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes y citará a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para estudiar, discutir y decidir la ponencia presentada.” Diversas son las pautas que se desprenden de la disposición transcrita y que estructuran un curso procesal de, a lo menos, 7 etapas, dentro de las cuales

pueden identificarse los siguientes mandatos: ETAPA REGLAS APLICABLES - Procedencia: La apelación procederá contra la sentencia de primera instancia, sin importar que ésta haya o no accedido a las Presentación del recurso pretensiones de la solicitud de desinvestidura. 15 Por ejemplo, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece en

sus artículos 243, 244 y 247, los diferentes presupuestos que deben seguirse para establecer la procedencia, oportunidad y trámite del recurso de apelación en dicha materia. - Oportunidad: La alzada deberá interponerse y sustentarse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo de primera instancia ante la Sala Especial de Decisión que lo haya dictado. - Forma: El recurso de apelación solo procederá de forma escrita, pues el numeral 1º del artículo 14 no hace referencia a su formulación oral. - Petición de pruebas: La interposición y sustentación del recurso es la oportunidad adecuada para solicitar pruebas en segunda instancia. Corresponde al Magistrado Ponente de la decisión censurada, conceder el recurso de apelación, luego de que Concesión del recurso ha sido sustentado oportunamente y cumple con los demás requisitos de ley. La concesión del mecanismo de impugnación conlleva remitirlo a la Secretaría General del Consejo de Estado para su respectivo reparto. Remitido el expediente al Secretario General, aquél lo someterá a reparto Reparto entre los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo para su posterior admisión. Designado el Magistrado Ponente para el trámite de la segunda instancia, el recurso de apelación será objeto del examen de Admisión admisibilidad. En este punto dos reglas se resaltan: El recurso no se acompaña de una solicitud probatoria: en este evento, el Magistrado decidirá de plano sobre la admisión. El recurso se acompaña de una

solicitud probatoria: caso en el cual, el Magistrado Ponente seguirá el trámite establecido en el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011, que establece que las peticiones para el decreto de los medios de convicción se formularán dentro del término de ejecutoria del auto admisorio16. Esto es, se resolverán una vez se decida sobre la admisión del recurso. El traslado se efectuará por el término de tres (3) días en favor de la Traslado del auto que admite el contraparte y el Ministerio Público a recurso de apelación fin de que ejerzan el derecho de contradicción, propongan solicitudes de pruebas y rindan el concepto correspondiente.

Decreto de pruebas: Por auto Decisión sobre el decreto de interlocutorio el Magistrado Ponente pruebas y práctica probatoria resolverá sobre las solicitudes probatorias propuestas por las partes del proceso. Asimismo, decretará de oficio las que considere pertinente.

Práctica probatoria: Decretadas las pruebas, el término para su práctica no podrá exceder los diez (10) días, a las voces del parágrafo del artículo 212 de la Ley 1437 de 2011.

Decisión Vencido el término de traslado del auto que admite el recurso o del término probatorio según corresponda, el Magistrado Ponente radicará, dentro de los tres (3) días siguientes, proyecto de fallo, para que sea discutido y decidido al interior de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Descendiendo al caso concreto, se tiene que el fallo de 16 de julio de 2019, denegatorio de las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, fue notificado a las partes y al Ministerio Público el 17 de ese mismo mes y año, mediante el envío de mensajes de datos a sus respectivos correos electrónicos17, motivo por el que el recurso de apelación propuesto y sustentado por el 16 “En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos…” 17 Folios 286 a 290 cuaderno 2. demandante el 29 de julio de 2019 resulta oportuno y, por consiguiente, será admitido, al cumplir con los presupuestos erigidos en el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018, como se hará constar en la parte resolutiva de esta providencia. 2.3. DE LA SOLICITUD PROBATORIA Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, el recurso de alzada fue acompañado por diversas solicitudes probatorias que no serán objeto de decisión en esta oportunidad, sino una vez vencido el término de traslado de tres (3) días con que cuenta la contraparte y el Ministerio Público para ejercer sus respectivos derechos, que comportan la posibilidad de presentar igualmente pedidos probatorios. La anterior decisión se funda en dos tipos de consideraciones: En primer lugar, por cuanto, luego de que en el recurso de apelación se formulan peticiones de pruebas, la Ley 1881 de 2018 remite al trámite y causales para su

decreto en segunda instancia establecidas en el artículo 212 del CPACA, disposición normativa en la que se consagra que éstas –las solicitudes– podrán ser elevadas dentro del término de ejecutoria del auto admisorio. Significa lo anterior que la decisión al respecto ocurre luego de que esa providencia ha sido proferida. En segundo lugar, la Ley 1881 de 2018 consagra que en el término de traslado del auto admisorio del recurso de apelación, la contraparte podrá solicitar el decreto de pruebas. Teniendo en cuenta que uno de los motivos que habilita el decreto de pruebas en segunda instancia es el común acuerdo de las partes18, la Sala solo decidirá el pedimento probatorio que aquí se propone, una vez cuente con los elementos necesarios para ello, los cuales se materializan en las contestaciones de los demás sujetos que intervienen en este proceso. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE PRIMERO: ADMÍTESE el recurso de apelación interpuesto por LUIS ALFREDO MACÍAS MESA contra la sentencia de primera instancia de 16 de julio de 2019, proferida por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura nº. 26 del Consejo de Estado, dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado contra el Representante a la Cámara por el departamento del Quindío DIEGO

JAVIER OSORIO JIMÉNEZ.

SEGUNDO: CÓRRASE traslado del recurso de apelación por el término de tres (3) días, en los términos de los artículos 14 de la Ley 1881 de 2018 –en concordancia con el artículo 212 de la Ley 1437 de 2001-, al Representante a la Cámara por el

departamento del Quindío DIEGO JAVIER OSORIO JIMÉNEZ. para que ejerza su derecho de contradicción y solicite la práctica de pruebas, y al Ministerio Público para que presente concepto. 18

TERCERO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho para decidir lo que corresponda.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada