CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-01148-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / MEMORANDO 180-MEM2004-3088

DE 2020 – Expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) / CASO CONCRETO – Falta de competencia del secretario General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia para expedir las medidas contenidas en el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Concepto Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”. […] Por último,

los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia; ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001; Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de

1994

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1995 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1995 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1995 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1995 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020

DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – Medidas administrativas El Decreto citado supra, en sus diecinueve (19) artículos, adoptó cuatro grandes

grupos de medidas administrativas aplicables a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, así: i) ampliación de términos administrativos y promoción del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; ii) medidas de flexibilización de trámites; iii) medidas de protección laboral y iv) medidas atinentes a la conciliación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia de 9 de julio de 2020; M.P. Drs. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo

Schlesinger, Ref.: Expediente RE-253 DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - Bloque de

Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACION DE LOS DERECHOS HUMANOSBloque de Internacionalidad La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - Bloque de Internacionalidad La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad , contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: 57.1. Se trata de un proceso jurisdiccional […]. 57.2. El control es automático […]. 57.3. El control es inmediato […]. 57.4. El control es oficioso […]. 57.5. El control es autónomo […]. 57.6. El control es integral […]. 57.7. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […]. 57.8. Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […]. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Supuestos facticos de procedencia / CASO CONCRETO – Procede el control inmediato de legalidad Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del

medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. […] En ese orden de ideas, esta Sala considera que el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 contiene medidas de carácter general, expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de un Decreto Legislativo expedido durante el estado de excepción indicado supra, por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre las aspectos formales y materiales del acto administrativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales / ACTO OBJETO DE CONTROL – Examen de competencia El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dictó el acto, la Sala observa que el memorando no precisó las normas con fundamento en las cuales el Secretario General de la Corporación expidió el acto; sin embargo, deben tenerse en cuenta las funciones establecidas en la Resolución 040-16072258 de 31 de diciembre de 2014 , “[…] Por la cual se modifica y adopta el manual específico de funciones y de competencias laborales de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia […]”, […]. La ley 99, en el título VI,

creo las corporaciones autónomas regionales y, como consecuencia, definió su naturaleza jurídica, sus funciones, sus órganos de dirección y administración, así como las funciones de cada uno; entre otros aspectos. ACTO OBJETO DE CONTROL – Falta de competencia de quien expidió el acto administrativo De la lectura y análisis de las medidas adoptadas en el memorando y las funciones asignadas tanto al Director General de la Corporación como al Secretario General, la Sala considera que el Secretario General no tenía competencia para adoptar las medidas consistentes en definir la modalidad mediante la cual se prestarían los servicios de la entidad; la forma de notificación o comunicación de los actos administrativos y los correos electrónicos que se utilizarían para dichos fines; la ampliación de los términos para resolver las diferentes modalidades de petición; la ampliación de la vigencia de permisos, autorizaciones, certificados y licencias; la no terminación ni suspensión unilateral de contratos y el procedimiento para el respectivo pago, así como el correo electrónico que se destinará para tales fines; el cumplimiento de la obligación de reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales, la lista de los funcionarios y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de trabajo en casa. […] Lo anterior, teniendo en cuenta que el Secretario General de la Corporación no estaba: i) definiendo criterios jurídicos para unificar la toma de decisiones en las diferentes actuaciones ni directrices en material contractual para el acompañamiento jurídico que requieran las dependencias; ii) verificando lineamientos de defensa judicial; iii) revisando la aplicación y el cumplimiento de la normativa vigente; iv) decidiendo

sobre la aplicación de la jurisprudencia; v) creando, trazando ni definiendo los lineamientos, directrices ni políticas que en materia jurídica deba contener la respectiva actuación o decisión administrativa y, general, no está ejerciendo ninguna de sus funciones; y, por el contrario, esta adoptando decisiones relacionadas con la dirección de la entidad y el normal funcionamiento de la misma, lo cual son funciones propias del Director General de la Entidad, de conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 5 del artículo 29 de la Ley 99, que establecen respectivamente “[…] Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal […]” y “[…] Ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad […]”. […] De igual forma, la Sala considera que la función de “[…] Definir los lineamientos y acciones tendientes a la recuperación de cartera a través de cobro coactivo […]”, no le permite al Secretario General habilitar al Subdirector Financiero y a él mismo a que determinen la viabilidad o no de resolver las peticiones de los usuarios en el procedimiento administrativo de cobro coactivo, porque, en primer lugar, no tiene relación con la recuperación de cartera a través de cobro coactivo y, en segundo lugar, no puede adoptar decisiones relacionadas con resolver o no las peticiones, cuando es un aspecto propio del funcionamiento de la entidad que corresponde al Director General, quien en efecto ya había resuelto sobre la suspensión de términos en los procedimientos y actuaciones administrativas […]. […] En suma, esta Sala considera que el Secretario General de Corantioquia carecía de

competencia para adoptar las medidas contenidas en el Memorando 180MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020, motivo por el cual declarará no ajustado al ordenamiento jurídico el respectivo acto.

NORMA DEMANDADA: MEMORANDO 180-MEM2004-3088 DE 2020 (1 de abril)

EXPEDIDA POR EL SECRETARIO GENERAL DE LA CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA – CORANTIOQUIA

(Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01148-00(CA)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE

ANTIOQUIA (CORANTIOQUIA)

Demandado: MEMORANDO 180-MEM2004-3088 DEL 1 DE ABRIL DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Falta de competencia del Secretario General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia para expedir las medidas contenidas en el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad del Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 “[…] Directriz

aplicación Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 […]”, expedido por el Secretario General de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones

públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020

5. El Secretario General de Corantioquia expidió el Memorando 180-MEM20043088 del 1 de abril de 2020, en adelante, el memorando. En el asunto de este acto administrativo se indica: “Directriz aplicación Decreto 491 del 28 de marzo de

2020”. El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso

de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. Corantioquia remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado, vía correo electrónico, el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020, el 16 de abril de 2020, el cual fue repartido al Despacho sustanciador en esa misma fecha.

8. El Despacho Sustanciador, mediante el auto de 29 de mayo de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a Corantioquia que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, vi) requirió a la Directora General de Corantioquia para que allegara el expediente administrativo que contuviera los antecedentes del memorando objeto de este proceso, y vii) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término de fijación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que emitiera su concepto.. 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]”

9. La Directora General de Corantioquia remitió los antecedentes administrativos mediante el oficio del 4 de junio de 2020. En este memorial se relacionaron 16

documentos, resoluciones y memorandos, expedidos por la Corporación desde el 16 de marzo hasta el 26 de mayo de 2020. Intervenciones

10. En relación con las intervenciones: i) Corantioquia guardó silencio, ii) las entidades invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Concepto del Ministerio Público

11. El Ministerio Público4 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 se declare ajustado al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 11.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 11.2. En este sentido, explicó que el acto se dirige a un número indeterminado de personas que incluye funcionarios, contratistas y usuarios de la entidad, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que el Memorando se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedido en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad y porque el Secretario General contaba con atribuciones de regulación al interior de Corantioquia. 4 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 11.3. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular,

el Decreto Legislativo 491 de 2020.

12. En relación con el examen formal, determinó que el Memorando 180MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020, se sujetó a las competencias atribuidas al secretario general de la entidad, de conformidad con el Acuerdo 452 del 24 de noviembre de 2014 y en el cual desarrolló el Decreto Legislativo 491 de 2020.

13. Identificó, asimismo, el marco normativo que sirvió como parámetro de control, así: i) artículo 215 de la Constitución Política de 1991; ii) la Ley 137 de 2 de junio de 19945; iii) el Decreto 417 de 17 de marzo de 20206 y iv) el Decreto Legislativo 491 de 2020.

14. En relación con el examen material, refirió que el acto no vulneró ni limitó el núcleo esencial de derecho fundamental alguno. También, indicó que el Memorando 180-MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 se ajustó al principio de necesidad porque clarificó la aplicación de algunas medidas del Decreto 491 al interior de la entidad.

15. Expresó que no se afectó el principio de finalidad, por cuanto la regulación se expidió para atender las posibles repercusiones causadas por la COVID-19, en particular, para garantizar la atención y prestación de los servicios en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Ratificó que el memorando se ajusta al principio de proporcionalidad, toda vez que propende por la protección de la salud y el trabajo de funcionarios y contratistas de Corantioquia, y no contiene disposiciones discriminatorias o que estén prohibidas por el artículo 15 de

la Ley 137.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

16. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 5 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia 6 Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y la sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) el Memorando 180MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020 ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

17. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 377 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y en la decisión adoptada

por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

18. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad del Memorando 180-MEM2004-3088 de 1 de abril de 2020 y sin que se observe 7 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 8 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine.

Problema Jurídico

19. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si el Memorando 180MEM2004-3088 del 1 de abril de 2020, expedido por el Secretario General de Corantioquia se encuentra o no ajustado al ordenamiento jurídico.

20. En este sentido, se analizará: i) si el Memorando adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas

superiores. Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

21. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

22. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9210, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen 10 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,

expediente R.E.001 constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de

una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

23. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el

estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

24. La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1011, lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes