CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-01707-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados. De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas

manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente, y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. B) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere

hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. C) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. D) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales. Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”. Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el

análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo. En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. E) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento. (…). F) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. G) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 2020 El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo virus -COVID 19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Frente a la justificación de la declaratoria del Estado de Excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos. También se advirtió que, dada la falta de certeza respecto de la magnitud de la situación planteada a raíz de la

llegada del coronavirus a Colombia, en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis. El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional. (…). Ahora bien, como quiera que las Resoluciones que aquí se analizan fueron expedidas, según en ellas se adujo, con fundamento en los Decretos Legislativos 439 y 569 de 2020, pasa la Sala a efectuar algunas breves consideraciones en relación con estas disposiciones. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Decretos Legislativos 439 y 569 de 2020 como fundamento de las resoluciones bajo estudio Aduciendo como propósito la necesidad de garantizar la salud de todos los habitantes del territorio nacional, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 439 de 2020, a través del cual, de manera general, dispuso: a) Suspender por el término de 30 días, desde el 23 de marzo de 2020, el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea, exceptuando el desembarco en

caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la Aeronáutica Civil y de Migración Colombia. Igualmente, se exceptuaron de las medidas a las tripulaciones de las aeronaves (artículo 1); b) Establecer como medidas sanitarias preventivas el aislamiento y la cuarentena por 14 días, medidas obligatorias para quienes ingresen al territorio nacional en los términos del Decreto. Además, se indicó que este aislamiento podría llevarse a cabo en el lugar de residencia elegido por la persona si es nacional o residente permanente, o en un hospedaje sufragado con sus propios recursos, tratándose de extranjeros (artículo 2); c) Determinar las obligaciones de las aerolíneas, de los pasajeros y tripulantes, así como de las autoridades nacionales en relación con el cumplimiento y observancia de las medidas aquí adoptadas (artículos 3, 4 y 5); y d) Finalmente, dar aplicación de las sanciones previstas en el artículo 368 del Código Penal y 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2016, en caso de incumplimiento (artículo 6). Mediante sentencia C-157 de 2020, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de este decreto. Específicamente, en lo que respecta a la suspensión del desembarque de pasajeros contemplada en el artículo 1, la Corte sostuvo que, si bien esta comporta una restricción al derecho a la libre movilidad contemplado en el artículo 24 Superior, lo cierto es que esta medida guarda conexidad con los hechos que originaron el estado de excepción, pues lo que se busca es justamente detener el contagio y la propagación del COVID-19 en el

territorio nacional. Adicionalmente, esa Corporación estableció que las medidas adoptadas fueron debidamente motivadas y que la limitación impuesta al derecho a la libre circulación no es absoluta, habida cuenta que previó los eventos en los que era posible el ingreso al territorio nacional. (…). [A] través de este decreto legislativo [569 de 2020] se reguló la prestación del servicio público de transporte en el marco del Estado de Excepción. Sobre las cuestiones relacionadas con la materia que aquí se analiza, en ese acto el Gobierno Nacional indicó que resultaba necesario mantener la medida adoptada mediante Decreto 439 de 2020 pero por el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, a través del artículo 5° se reiteró la suspensión de desembarque de pasajeros en el territorio nacional, salvo por aquellos ingresos con fines humanitarios, por fuerza mayor o caso fortuito, eventos en los que el ingreso al país se produciría previa autorización de la Aeronáutica Civil y de Migración Colombia. Sin embargo, condicionó la vigencia de esta medida, ya no a 30 días como se había estipulado en el Decreto Legislativo 439, sino al término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, indicando que ella podía ser levantada antes de ese momento por la Aeronáutica, previo concepto del Ministerio de Salud y Protección Social, cuando hubieren desaparecido las causas que le dieron origen. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esta norma, mediante sentencia C-239 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedibilidad del medio de control

/ CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD – Validez

[P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, conforme con lo establecido en el literal c) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 y en el artículo 1° del Decreto Ley 4062 de 2011, Migración Colombia es una unidad administrativa especial con jurisdicción en todo el territorio colombiano que, por tanto, tiene la condición de ser autoridad del orden nacional. Además, al revisar el texto de los actos objeto de estudio, se encuentra que aquellos fueron expedidos en ejercicio de las funciones administrativas que le son propias, en particular, de aquella relacionada con la vigilancia y el control migratorio. En este contexto, para la Sala se satisface ese requisito de procedencia de la herramienta judicial prevista en el artículo 136 del CPACA. Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas, abstractas e impersonales dirigidas, de un lado, a todos aquellos ciudadanos que se encuentran en el exterior y que en el

marco del cierre fronterizo y la suspensión del desembarco de pasajeros decretada por el Gobierno Nacional desean retornar al país, y, del otro, a las autoridades de migración y a los transportadores privados involucrados. Al respecto, es de resaltar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida. (…). Así las cosas, es evidente que se cumple el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. Finalmente, también se encuentra satisfecho el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de las resoluciones objeto de estudio, toda vez que estas se expidieron con fundamento y en desarrollo, tanto del Decreto Legislativo Declaratorio 417 de 2020 como de los Decretos Legislativos 439 y 569 de 2020, expedidos durante el estado de excepción y que autorizaron a la unidad a expedir un acto de tales características. (…). [L]a revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. Sobre lo primero, debe indicarse que la “competencia es la facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinar función”, de manera que la falta de competencia se materializa cuando el autor profiere un acto pese a que no tenía el poder para expedirlo, es

decir, cuando el acto es proferido por fuera de las potestades legales y constitucionales atribuidas al servidor público o a la Corporación respectiva. Al respecto, la Sala encuentra que, de acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 4 del Decreto Ley 4062 de 2011, Migración Colombia es la encargada de “[e]jercer la vigilancia y el control migratorio de nacionales y extranjeros en el territorio nacional”, así como de “llevar el registro de identificación de extranjeros y efectuar en el territorio nacional la verificación migratoria de los mismos”. Igualmente, el artículo 2.2.1.11.2. del Decreto 1067 de 2015 establece que corresponde al Gobierno Nacional, a través de la unidad correspondiente, “autorizar el ingreso, permanencia y salida de extranjeros del territorio nacional, así como regular el ingreso y salida de nacionales del territorio nacional”. En su calidad de autoridad de vigilancia y control migratorio, Migración Colombia tiene competencia para imponer obligaciones a quienes ingresan al país, a las aerolíneas y a las autoridades en tierra que tienen que ver con el control migratorio. En ese contexto fue que el parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto Legislativo 439 de 2020 y el parágrafo 3° del artículo 5° del Decreto Legislativo 569 de 2020, contemplaron que, en el marco de la suspensión del desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea, Migración Colombia -junto con la Aeronáutica Civil y en el marco de sus competencias-, podría autorizar el desembarque en caso de emergencia

humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor. Lo anterior permite concluir que la entidad sí estaba facultada para expedir los actos administrativos aquí analizados, pues en ellos se encuentran contenidas las reglas a las que debe sujetarse quien pretenda beneficiarse de la autorización de desembarque en tiempos de restricción de ingreso contemplada en la legislación excepcional. Por su parte, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 14 del artículo 10 del Decreto Ley 4062 de 2011, (…), el Director, máxima autoridad dentro de la entidad tiene dentro de sus competencias la expedición de los actos administrativos necesarios para cumplir con el objeto de la Unidad. En tanto los actos objeto de análisis están íntimamente ligados con el control migratorio que por ley le fue asignado a esta entidad, resulta evidente que el Director de Migración Colombia sí estaba facultado para adoptar, mediante las resoluciones que aquí se analizan, el protocolo de ingreso excepcional al país durante el término de la suspensión de desembarco de pasajeros provenientes del exterior. (…). Ahora bien, superado el análisis de la competencia, corresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las

autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, aquellas deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella. (…). La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente. En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el (…) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador. En este caso, se encuentra que la expedición de resoluciones por parte de Migración Colombia no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas

para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44), sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. Por lo demás, se advierte que los actos cumplen con los elementos formales de todo acto administrativo, ya que cuentan con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación; además, en estos se consignó la referencia expresa a las normas en las que se funda, el contenido de las materias reguladas, las disposiciones que se adoptan y la firma de quien puede comprometer a la entidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen material de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Conformidad con las normas superiores y la proporcionalidad de las medidas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Sala declara la legalidad condicionada del ámbito de aplicación del protocolo, en el entendido que debe incluir también a extranjeros que deban ingresar al país / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara la nulidad de la expresión “ciudadanos” del inciso primero del artículo 3° de la Resolución 1230 de 2020 [E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento. Se trata, específicamente, de analizar si este es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización

constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere. Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, así como de los decretos legislativos en los que esta se funda y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, en los términos del artículo 13 de la Ley 137 de 1994. (…). Por efectos metodológicos, el análisis de legalidad en cuanto a la conformidad con las normas superiores y la proporcionalidad de las medidas para impedir la extensión de sus efectos se hará de manera conjunta respecto de los ocho artículos que componen la Resolución 1032 de 2020, tal y como fueron modificados mediante la Resolución 1230 de

2020. Artículo 1: Ámbito de aplicación del protocolo. En el artículo 1° de la Resolución 1032 de 2020, que no sufrió modificación alguna por la Resolución 1230 de 21 de mayo, se dispuso adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de ciudadanos colombianos y de extranjeros residentes permanentes en Colombia, que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. El hecho de que el protocolo de ingreso cobije a los colombianos no solo da alcance al artículo 24

Superior, que dispone que todo colombiano tiene derecho a ingresar al país, sino también a los tratados internacionales de Derechos Humanos de los que Colombia hace parte, que establecen un derecho fundamental en ese sentido. Así, el numeral 5° del artículo 22 de la Convención Interamericana de Derechos

Humanos reconoce que “Nadie puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar en el mismo”, en tanto el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que “nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”, a partir de lo cual el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas precisó de forma clara y expresa, (…), que “a una persona no se le puede privar ‘arbitrariamente’ del derecho a entrar en su propio país y, por tanto, toda actuación del estado debe ser ‘razonable’”. Lo propio debe concluirse respecto de la inclusión de los extranjeros residentes en Colombia, expresión que comprende a aquellos nacionales de otro país que establezcan su domicilio permanente en nuestro país; y es que, si bien ellos no tienen la calidad de nacionales, al tener fijado su domicilio en Colombia es claro que sus necesidades pueden ser equiparadas, en lo fundamental, con las de aquellos. En este escenario, la existencia de un protocolo que permita el ingreso de estas personas bajo condiciones particulares protege no solo su derecho a retornar al país, sino todos aquellos consustanciales a esa circunstancia, como el derecho a tener una familia y permanecer en ella, al trabajo, al estudio, al domicilio, etc. Sin embargo, se advierte que en esta disposición la entidad excluyó a quienes simplemente tienen la condición de extranjeros, pese a que ni el Decreto Legislativo 439 ni el 569 contemplaron esa situación. En efecto, en ninguna de estas normas se limitó la posibilidad de ingreso excepcional al país para los ciudadanos colombianos y/o

extranjeros residentes, sino que en ellas se contempló que todo “pasajero” -sin importar su nacionalidad o su vinculación como residente en Colombiaque se encontrara en situación de fuerza mayor o de caso fortuito y que requiriera entrar al país, podría hacerlo, de acuerdo con reglas que se fijaran para el efecto. (…). Así las cosas, es claro que los protocolos dictados por la entidad en desarrollo de estos decretos legislativos -que son únicamente los que aquí se analizan-, excluyen injustificadamente a otras personas que también pueden tener estatus migratorios válidos, como permisos de trabajo o visas de migrante, quienes bien podrían estar en situaciones que los llevaran a requerir ingresar al territorio nacional por emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, lo cual va en clara contravía de los Decretos Legislativos en los que se funda la resolución, normas que no contemplaron tal distinción. Además, esta exclusión puede comportar una vulneración de las normas previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que se refieren a la prevalencia de los tratados internacionales sobre derechos humanos (artículo 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (artículo 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (artículos 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (artículo 8), la no discriminación (artículo 14), y la proscripción de suspender los derechos humanos (artículo 15), normas aplicables a cualquier persona sin importar el estatus migratorio que ostente. Igualmente, si bien resulta proporcional

que se establezcan condiciones particulares para el ingreso al territorio colombiano de personas provenientes del exterior, así como limitaciones y controles que permitan contener y mitigar la propagación del virus, no se advierte proporcional impedir de manera general e indiscriminada el ingreso de extranjeros no residentes en Colombia aun cuando circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito o razones humanitarias así lo exijan, mucho menos cuando esta distinción solo se funda en su nacionalidad y estatus migratorio. Por tal razón, la Sala advierte necesario declarar la legalidad condicionada de esta medida, en el entendido de que el ámbito de aplicación del protocolo debe incluir también a extranjeros que deban ingresar al país y que cumplan las condiciones que de las que tratan el Decreto Legislativo 439 de 2020 y el artículo 5° del Decreto Legislativo 569 del mismo año. Artículo 2: Respecto de las responsabilidades de Migración Colombia. (…). Visto el texto de la Resolución 1032 de 2020, con la modificación introducida por la Resolución 1230 del mismo año, se advierte que las responsabilidades asignadas a Migración Colombia se encuentran conformes a las normas superiores en las que debían fundarse, toda vez que tienen sustento en las funciones legalmente asignadas a esta entidad, con las particularidades propias de la vigencia de la prohibición de desembarco. Así, resulta ajustado al ordenamiento jurídico que se impongan obligaciones de coordinación con la cancillería, en tanto es dicha entidad la que conoce de primera mano, a través de las misiones diplomáticas y oficinas consulares, la información sobre quienes se podrían encontrar en las condiciones que se contemplaron para el retorno

excepcional de pasajeros. En este mismo sentido, la atención personalizada a los repatriados busca la solución de cada ca