CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-01761-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 609 DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA) / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P.

Drs. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, Ref.: Expediente RE-253 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y

naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones

Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS /

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de

Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes

características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”, expedida por la Directora General de Cortolima […]. Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones

formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.

EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD /

PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera el control inmediato de legalidad es improcedente respecto de las medidas adoptadas en los artículos segundo, tercero, quinto, séptimo, octavo y décimo de la Resolución 0609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA. […] Asimismo, considera que los demás artículos de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General de Cortolima, corresponden a medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] De igual forma, considera que las medidas consistentes en la forma que se prestará el servicio de Cortolima, esto es, bajo la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información, y mantener activos y publicados en la página web de la Entidad los

correos electrónicos habilitados para la prestación del servicio, así como para efectos de notificación de actos administrativos y comunicaciones: superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, con las precisiones sobre la duración de la medida y el momento a partir del cual produce efectos, como se expuso en los numerales 122 y 123 supra.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 609 DE 2020 (31 de marzo) EXPEDIDA

POR LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA)

(No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01761-00(CA)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA (CORTOLIMA)

Demandado: RESOLUCIÓN 609 DEL 31 DE MARZO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de algunas medidas adoptadas, medidas sobre trabajo en casa, uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y canales virtuales para atención de los usuarios, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de

legalidad de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”, expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios

por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. Resolución 609 de 31 de marzo de 2020

5. La Directora General de Cortolima expidió la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”.

El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. Cortolima remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución

objeto de control, mediante oficio de 7 de mayo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 26 de mayo de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social; y a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió a la Directora General de la Cortolima para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso. 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo [...]”

9. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 30 de septiembre de 2020, resolvió sobre el decreto de pruebas y ordenó a la Secretaría General de la Corporación que pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

10. La Directora General de Cortolima remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 26 de agosto de 20204.

Intervenciones

11. En relación con las intervenciones: i) Cortolima guardo silencio, ii) las personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el

término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino. Concepto del Ministerio Público

12. El Ministerio Público5 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 4 Los documentos aportados al expediente fueron: i) Resolución 0579 de 18 de marzo de 2020 “Por la cual se adoptan medidas preventivas en las áreas protegidas de la Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA en el Departamento del Tolima, a raíz de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID - 19”, ii) Resolución 0609 de 31 de marzo de 2020 “Por la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones”, iii) Circular 009 de 18 de marzo de 2020, con el asunto, “Lineamientos para la prevención y mitigación del riesgo del virus Covid-19”, iv) Circular 010 de 18 de marzo de 2020, con el asunto, “Adopción Circular Externa No. 0018 del (sic) 10 de marzo de 2020 – Ministerio del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública”, v) Resolución 0574 de 16 de marzo de 2020 “Por la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del coronavirus COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA y se dictan otras disposiciones”, vi) Resolución 0577 de 17 de marzo de 2020 “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 0574 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, vii) Resolución

0599 de 19 de marzo de 2020 “Por la cual se adoptan unas medidas con el fin de prevenir la propagación del coronavirus COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA”, y viii) Resolución 0600 de 20 de marzo de 2020 “Por la cual se aclara la Resolución No. 0599 de marzo 19 de 2020”. 5 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 12.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 12.2. En este sentido, explicó que las medidas de suspensión de términos, excepciones a la suspensión de términos, implementación de la obligación de que los usuarios proporcionen buzones de correo electrónico para la notificación y comunicación de las respuestas de peticiones, implementación de términos para la atención de peticiones y la implementación de modalidades de trabajo en casa para contratistas y funcionarios de la entidad, afecta a un número indeterminado de personas, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que la resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, el Decreto Legislativo 491 de 2020. 12.3. En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de

control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma. 12.4. Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones de Cortolima no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que se trata de medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. 12.5. Resaltó que la medida de ajuste en los términos para atender las peticiones que son competencia de Cortolima, se ajusta al criterio de necesidad porque: i) busca garantizar los derechos fundamentales, tanto de los funcionarios como de los usuarios; iii) es necesaria en la medida que permite que la entidad no desatienda ninguna petición; y iii) la situación generada por la declaración de pandemia exige acatar el aislamiento obligatorio lo que hace que la suspensión de términos sea imprescindible. 12.6. En su criterio, la Resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que, con las medidas de suspensión de términos, ajustes en los términos de respuesta a peticiones e implementación del trabajo en casa se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad. 12.7. Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el

artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 19946.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

13. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

14. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el 6 "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" numeral 2 del artículo 377 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la

Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

15. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Problema Jurídico

16. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General de Cortolima, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

17. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si 7 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 8 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas superiores.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

18. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

19. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9210, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los

principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo 10 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de

anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

20. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que

sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

21. La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1011, lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la C