CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-01832-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 100-002561 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de Sociedades / ESTADO DE

EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN

GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción

23. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS

DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad

44. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] 48. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS /

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las

normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier

ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril 2020. […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades […]. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.

EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD /

PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que las medidas adoptadas en la

Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, corresponden a medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] De igual forma, considera que las medidas consistentes en la adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales de la Superintendencia de Sociedades superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 100-002561 DE 2020 (17 de abril)

EXPEDIDA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01832-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

Demandado: RESOLUCIÓN 100-002561 DEL 17 DE ABRIL DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de las medidas de asignación de funciones, como Juez de insolvencia, a los grupos internos de

trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades, desarrollo del Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, legalidad del acto administrativo. SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril (sic) 2020 […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020

4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica […]”.

Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”.

5. El Superintendente de Sociedades expidió la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se adicionan unas funciones a los

grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la Superintendencia de Sociedades en virtud del Decreto Ley 560 de 15 de abril (sic) 2020 […]”. El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. La Superintendencia de Sociedades remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 11 de mayo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 16 de junio de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO, a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo – Fedesarrollo y a las siguientes instituciones de educación superior:

Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle,

Universidad EAFIT, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño: para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió a 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]” el Superintendente de Sociedades para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.

9. La Superintendencia de Sociedades, mediante mensaje de datos remitido al buzón de correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el 23 de junio de 2020, remitió publicación del auto en la página electrónica de la entidad, en cumplimiento de la orden impartida en el auto de 16 de junio de 2020.

10. El Superintendente de Sociedades remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 2 de julio de 20204.

Intervenciones

11. En relación con las intervenciones: i) La Superintendencia de Sociedades presentó concepto, ii) las personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Intervención de la Superintendencia de Sociedades

12. La Superintendencia de Sociedades presentó concepto, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 2 de julio de 2020, en dicho concepto solicitó que la resolución materia de proceso sea declarada ajustada a derecho, teniendo en cuenta que Resolución 100-001106 del 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se asignan unas funciones y se

definen los grupos internos de trabajo en la Superintendencia de Sociedades […]”; requería ser adicionada, comoquiera que el Decreto 560 de 2020 asignó a la superintendencia una serie de nuevas competencias que no se encontraban contenidas en el marco de sus funciones, por esta razón, era necesario adicionar 4 Los documentos aportados al expediente fueron: i) Resolución 100-001106 de 31 de marzo de 2020 “Por medio de la cual se asignan unas funciones y se definen los grupos internos de trabajo en la Superintendencia de Sociedades”, ii) Decreto Legislativo 560 de 15 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de proceso de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica”, iii) Propuesta de la Superintendencia de Sociedades – Impacto de la Coyuntura del Coronavirus en la Economía, documento elaborado por el señor David Andrés Ibarra Parra, asesor del Superintendente de Sociedades. la Resolución 001106 de 2020, la que, fue proferida en el marco de las competencias administrativas que detenta la Superintendencia de Sociedades de conformidad con lo previsto en el Decreto 1023 de 2012, por lo que, se expidió respetando toda la normativa que regula la materia.

13. Consideró que existe relación de conexidad entre el acto administrativo y los motivos que llevaron a la declaratoria del Estado de excepción, teniendo en cuenta que el Decreto 417 de 2020 estableció la necesidad de buscar los mecanismos normativos bajo los cuales se faciliten y agilicen los procesos de reorganización e insolvencia empresarial, así como el posible aumento en los casos de

reorganización e insolvencia empresarial producto del impacto de la pandemia; y de acuerdo con el Decreto Legislativo 560 de 2020, lo que se pretende es contar con medidas eficaces que reduzcan los términos de los procesos especiales de reorganización empresarial.

14. En síntesis, el acto administrativo objeto de control adicionó la Resolución 100-001106 de 2020 expedida por el Superintendente de Sociedades, asignando a los grupos internos de trabajo de la Delegatura de Procedimiento de Insolvencia y las Intendencias Regionales de la citada superintendencia una nuevas funciones, las cuales fueron desarrolladas en el Decreto Legislativo 560 de 2020, situación por la cual, la resolución objeto de control, debe ser declarada como ajustada al ordenamiento jurídico.

Concepto del Ministerio Público

15. El Ministerio Público5 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 15.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 5 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 15.2. En este sentido, explicó que las medidas adoptadas están dirigen a los deudores que tienen su domicilio en las jurisdicciones de las distintas intendencias regionales y en la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia de la Superintendencia de Sociedades, es decir, tienen como destinatarios a un número

indeterminado de personas, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que la resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, el Decreto Legislativo 560 de 2020. 15.3. En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma. 15.4. Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones de la Superintendencia de Sociedades no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que se trata de medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. 15.5. Resaltó que las medidas de adición de funciones a la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales, se ajusta al criterio de necesidad, porque ella busca garantizar los derechos fundamentales de los usuarios, pues busca agilizar el trámite de los procesos de reorganización e insolvencia empresarial beneficiando de esta manera a los deudores. 15.6. En su criterio, la Resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que, con las medidas de adición de funciones a la

Delegatura de Procedimientos de Insolvencia y a las intendencias regionales se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad. 15.7. Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 19946.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

16. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 560 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

17. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 377 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley

1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; 6 "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" 7 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 8 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

18. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Problema Jurídico

19. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 100-002561 de 17 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Sociedades, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

20. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se

subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 560 de 2020 y demás normas superiores. Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

21. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

22. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9210, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta

fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la 10 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.

• Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad.

Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

23. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos

distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado