CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02044-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INCENTIVOS ECONÓMICOS PARA GUÍAS DE TURISMO /

TRANSFERNCIA MONETARIA

[L]la resolución objeto de control es un acto administrativo de contenido general, porque los efectos de la medida adoptada se dirigen al universo de los guías de turismo con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo y que, además, no hagan parte de otros programas de apoyos económicos gubernamentales […], el acto se expidió en ejercicio de la función administrativa por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias. [E]s una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de uno de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra. [L]a Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez, el juicio de conexidad entre el contenido de las medidas adoptada en el acto objeto de control, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo núm. 557 de 2020. [L]as medidas adoptadas se ajustan al principio de proporcionalidad. […]. La Sala considera importante resaltar que la vigencia de las medidas adoptadas tiene una duración equivalente a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual guarda concordancia con el artículo 3 del Decreto Legislativo núm. 557 de 2020, por lo que, la Sala declarará la legalidad del término de vigencia de las

medidas determinadas en el acto administrativo objeto de control.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 500 DE 2020 (No anulada) / MINISTERIO

DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 15

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02044-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

Demandado: RESOLUCIÓN 500 DE 30 DE ABRIL DE 2020

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de las medidas de la consolidación del listado de beneficiarios, el monto, la periodicidad y las condiciones para la entrega de las transferencias monetarias no condicionadas a guías turísticos, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 500 del 30 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se establecen las condiciones y requisitos para acceder a los incentivos económicos para guías de turismo de que trata el artículo 3 del Decreto 557 de 2020 […]”, expedida por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”. 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”.

Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el

Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. Decreto Legislativo 557 de 15 de abril de 2020

4. El Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 557 de 15 de abril de 2020, “[…]

[p]or el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo y registros sanitarios para las micro y pequeñas empresas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. Resolución 0500 de 27 de abril de 2020

5. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo expidió la Resolución núm. 0500 de 27 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, “[…] [p]or medio de la cual se establecen las condiciones y requisitos para acceder a los incentivos económicos para guías de turismo de que trata el artículo 3 del Decreto 557 de 2020 […]”.

El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 20 de mayo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 5 de junio de 2020: i) avocó

conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Asociación Colombiana de Viajes y Turismo – ANATO y al Consejo Superior de Agremiaciones de Guías de Turismo de ColombiaCONFEGUIAS para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió al Ministro de Comercio, Industria y Turismo para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.

9. El Ministro de Comercio, Industria y Turismo remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 16 de julio de 20204. 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]”

Intervenciones

10. En relación con las intervenciones: i) el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo intervinieron; ii) el Ministerio de Salud y Protección Social y el Consejo Superior de Agremiaciones de Guías de Turismo de Colombia no presentaron concepto; y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

11. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo rindió concepto, el que el que

indicó, en primer término, que la Resolución núm. 500 de 2020 cumple con los requisitos de forma, comoquiera que contiene la fecha de publicación, identificación, consideraciones, articulado y firma del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, funcionario que tal como prevé el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 210 de 2003 tiene como función “[…] formular la política turística encaminada a fortalecer la competitividad y sustentabilidad de los productos turísticos colombianos […]”, además que en el numeral 30 ibidem se le asigna al Ministro la competencia para expedir resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general.

12. Consideró, en segundo término, que cuenta con la competencia para expedir este tipo de actos, asimismo agregó, que la resolución objeto de control fue publicada en la página web de la entidad, señaló que, como antecedentes del acto administrativo, entre otros, se encuentra el Decreto Legislativo 557 del 15 de abril de 2020, en especial el artículo 3 del citado decreto, el cual dispone los incentivos 4 Los documentos aportados al expediente fueron: i) anexo núm. 1, Solicitud al Departamento Nacional de Planeación memo núm. 2-2020-010977; ii) anexo núm. 2, respuesta a solicitud del Departamento Nacional de Planeación, memorando núm. 20205300397351; iii) memorando identificado con el núm. DCYDT 2020000023; iv) memorando remitido al Fondo Nacional de Turismo identificado con el núm. 2-2020-011368; v) memorando certificación de guías identificado con el núm. DCYDT 2020-000022; vi) captura de pantalla del

envío de un correo electrónico a la señora Constanza Olaya Cantor; vii) documento denominado “Cuestionario de planeación normativa de proyectos de decreto y resolución” relativo a la resolución objeto de control; viii) documento denominado “Documento interno trabajo para fijar condiciones en la Resolución para apoyo económico a guías turísticos”; ix) documento denominado “Guía para recibir el Incentivo Económico” elaborada por FONTUR; x) guía informativa para el programa “Incentivo Económico Turismo”; xi) Resolución núm. 385 de 2020; xii) Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020; xiii) Decreto núm. 457 de 22 de marzo de 2020; xiv) Decreto núm. 531 de 8 de abril de 2020; y xv) Decreto 557 de 15 de abril de 2020. económicos para guías de turismo, disposición que fijó la competencia de regular dichas transferencias monetarias no condicionadas en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en consecuencia, el ministerio debía expedir un acto administrativo que fijara el listado de los beneficiarios, el monto, la periodicidad y las condiciones para entrega, disposición y destinación de los recursos utilizados como incentivo económico.

13. Precisó, en tercer término, que se le dio cumplimiento a la orden de publicación del auto por medio del cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, por lo que a su juicio la resolución objeto de control se ajusta al ordenamiento jurídico.

Intervención de la Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo

14. La Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo, en primer lugar,

consideró que la normativa dispuesta en el acto administrativo objeto de control viabilizó el acceso a los incentivos económicos reconocidos en favor de los guías de turismo, por lo que es un desarrollo del artículo 3 del Decreto 557 de 2020.

15. Agregó, por una parte, que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es la entidad competente para regular sobre las condiciones de acceso al incentivo. Y, por la otra, que la resolución objeto de control cumple con los requisitos de fondo y de forma de los actos administrativos.

16. En segundo lugar, determinó que la Resolución núm. 500 de 2020 guarda estrecha relación con las causas que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, pues el sector turismo fue uno de los más afectados por las medidas de aislamiento adoptadas para prevenir el contagio de la Covid-19.

17. En tercer lugar, precisó que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ordenó las transferencias monetarias no condicionadas de acuerdo a lo señalado en el artículo 3 del Decreto Legislativo núm. 557 de 2020, en consecuencia, solicitó que se declare ajustada a derecho la Resolución núm. 500 de 2020.

Concepto del Ministerio Público

18. El Ministerio Público5 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 5 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 18.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en

ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 18.2. En ese sentido, explicó que: i) la Resolución circular es un acto de contenido general que se dirige a guías de turismo; ii) el acto administrativo se expidió en cumplimiento de función administrativa en virtud de las competencias señaladas en el Decreto Legislativo 557 de 2020; y iii) el acto administrativo se expidió atendiendo la situación extraordinaria que enfrenta el país en relación con la pandemia del Covid-19. 18.3. En relación con el examen formal, manifestó que se satisfacen los requisitos de competencia y los aspectos meramente formales que permiten la identificación del acto: número, fecha, referencia expresa a las facultades que se ejercen y objeto. 18.4. En relación con el examen material, señaló que la Resolución adoptó las medidas contenidas en el Decreto 557 de 2020 para permitir la ordenación de transferencias monetarias no condicionadas a guías turísticos. Aclaró también, que esta normativa no vulnera ni limita el núcleo esencial de algún derecho fundamental. Sobre el juicio de necesidad, estimó que el acto resultaba pertinente porque los guías de turismo han resultado afectados económicamente por las consecuencias de las medidas de aislamiento social que se han adoptado. Así, era imprescindible ante el prolongado asilamiento obligatorio establecer mecanismos para asegurar el mínimo vital de los guías de turismo. 18.5. En su criterio, la Resolución núm. 500 de 2020 satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender

una de las consecuencias económicas generadas por la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que con la ordenación de transferencias monetarias no condicionadas a guías turísticos se protegieron los derechos fundamentales de dicho grupo económico. 18.6. Finalmente, indicó que la Resolución objeto de control no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 19946.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

19. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo núm. 557 de 2020 y su sentencia de 6 "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución núm. 500 del 30 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

20. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el

numeral 2 del artículo 377 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

21. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 500 del 30 de abril de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Problema Jurídico

22. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 500 del 30 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

23. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo núm. 557 de 2020 y demás

normas superiores. 7 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 8 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

24. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

25. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9210, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepciónestado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la

respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa 10 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas

expresamente por el constituyente:

• guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público

(Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el

mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

26. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

27. La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1011, lo siguiente: “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la

Constitución12. [...]

4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguientes13: (1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios. (2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. (3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del 11 Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 12 Sentencia C-135 de 2009. 13 Este punto habrá de profundizarse más adelante. orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. 4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus

efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia. Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos14. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente […]”.

28. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”15.

29. Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.

30. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia

económica, social y ecológica, estableció lo siguiente: 14 Cfr. Sentencia C-135 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas “[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.

31. Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció: “[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del

Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado. PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.

32. Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso; y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.

El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto núm. 417 de 2020

33. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se

refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adiciona