CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02054-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 202012000008304

DEL 15 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar (Coljuegos) / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance, objeto y finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados. […] De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es,

que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02054-00(CA)

Actor: EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO

ADMINISTRADORA DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE LOS JUEGOS DE

SUERTE Y AZAR (COLJUEGOS)

Demandado: RESOLUCIÓN 202012000008304 DEL 15 DE ABRIL DE 2020

Referencia: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 202012000008304 del 15 de abril de 2020, proferida por la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y AzarCOLJUEGOS SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16, profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución No. 202012000008304 de 15 de abril de 2020, expedida por la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar - COLJUEGOS, “Por la cual se adoptan medidas para juegos novedosos operados por internet dada la emergencia sanitaria decretada por el COVID-19 y la Declaratoria del Gobierno

Nacional de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

I. ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad1. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por

causa del COVID-19. 1 Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al-coronavirus/a52726257 1.3. Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”2. 1.4. A través del Decreto 439 de 20 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional determinó “[suspender] el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”. 1.5. El 15 de abril de 2020, la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar -en adelante COLJUEGOS-, profirió la Resolución 20201000008304, “Por la cual se adoptan medidas para juegos novedosos operados por internet dada la emergencia sanitaria decretada por el COVID-19 y la Declaratoria del Gobierno Nacional de la Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 1.6. En la Secretaría General del Consejo de Estado, a través de correo electrónico del 7 de mayo de 2020, fue recibida una copia de la citada resolución para efectos de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad del acto en cuestión. De acuerdo con las reglas de

reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho para adelantar el trámite de rigor. 1.7. El 29 de mayo de 2020, el Despacho profirió auto mediante el cual avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, ordenando notificar de esta decisión a la entidad que expidió el acto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como dar aviso a la comunidad y a la Asociación Colombiana de Operadores de Juego – ASOJUEGOS, a la Corporación Nacional de Empresarios de Juegos de Suerte y AzarCORNAZAR, a la Federación Nacional de Gobernadores y a la Universidad Católica de Colombia, para que, de ser del caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen. Finalmente, 2 La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad. se dispuso notificar de esta providencia al Ministerio Público para efectos de que rindiera el concepto a su cargo. 1.8. Surtidas las notificaciones y comunicaciones del caso, el proceso entró nuevamente al Despacho para efectos de adoptar la decisión que en derecho corresponda.

II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la Resolución 202012000008304 de 15 de abril de 2020, proferida por COLJUEGOS, conforme a su publicación en el

Diario Oficial 51.287 de 16 de abril de 2020:

“Al contestar por favor cite:

Radicado No.: 20201000008304

Fecha: 2020-04-15 17:43

Por la cual se adoptan medidas para juegos novedosos operados por internet dada la emergencia sanitaria decretada por el COVID-19 y la Declaratoria del Gobierno Nacional de la Emergencia Económica, Social y Ecológica El Presidente de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar – Coljuegos, en uso de las facultades legales y en especial las contempladas en el numeral 8 del artículo 5 del Decreto 1451 de 2015, en el Decreto 417 de 2020 y CONSIDERANDO Que Coljuegos administra los juegos de suerte y azar localizados, novedosos, rifas y promocionales del nivel nacional, los cuales actualmente se encuentran siendo operados por personas naturales o jurídicas, mediante contrato de concesión o acto administrativo de autorización, según lo señala la Ley 643 de 2001. Que el Ministerio de Salud y Protección Social, a través del Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional y en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. Que el Presidente de la Republica, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, indicando, entre otras cosas, que ‘las medidas sanitarias resultan en una

reducción de los flujos de caja de personas y empresas. Los menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar periodos largos en volver a desarrollarse.’ (...) ‘Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.’ (...) ‘Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales’. Que considerando que es necesario tomar medidas extraordinarias para proteger la salud de todas las personas que se encuentran en el territorio nacional frente a la pandemia del nuevo coronavirus Covid19 mediante el Decreto 439 del 20 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional suspendió el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, por un término de 30 días calendario, contados desde el 23 de marzo de 2020. Que con el mismo propósito de enfrentar la pandemia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 de 2020, mediante el cual se imparten instrucciones para el cumplimiento

del Aislamiento Preventivo Obligatorio de 19 días en todo el territorio colombiano, adoptando la medida de suspensión de vuelos nacionales. Que teniendo en cuenta el cierre de la frontera colombiana, así como el cierre de las operaciones de los aeropuertos del país y las medidas de aislamiento y modalidad de trabajo en casa adoptadas para atender la emergencia sanitaria mundial, de acuerdo con lo informado por los laboratorios certificadores, éstos prestan sus servicios de forma remota, pero han suspendido las actividades y prestación de servicios de certificación cuando implican auditoría en campo o en sitio, porque no pueden desplazar a los equipos técnicos; así mismo, los laboratorios han manifestado que por las actuales circunstancias podrían tener afectaciones en los tiempos de respuesta de los procesos; de acuerdo con lo anterior, es posible que los operadores tengan dificultades para realizar los procesos de recertificación durante el tiempo que dure la emergencia ocasionada por el Covid-19, dado que para la recertificación de las plataformas se validan los procesos de seguridad que, para una revisión completa y exacta, implican revisión en sitio. Que lo anterior, en atención a los reportes enviados mediante correo electrónico, por algunos Laboratorios tales como GLI, BMM y eCogra, en los que manifiestan a Coljuegos, que los procesos de evaluación y certificación que implican una actividad presencial frente a una máquina que no está en el Laboratorio, tienen la restricción impuesta por la situación del Covid-19, de viajar a otros países para poder expedirla. Que de acuerdo con el concepto de la Oficina de Tecnología de la Información de Coljuegos, a las certificaciones que se hubieren emitido con anterioridad y que dan

cuenta del cumplimiento de los requerimientos técnicos expedidos por Coljuegos, se les puede ampliar su vigencia, teniendo en cuenta que ya fueron objeto de pruebas por parte de los mencionados laboratorios, con lo cual existe certeza frente al cumplimiento de los requerimientos técnicos, con lo cual se garantiza que al momento de recertificar los sistemas, juegos e integraciones, se realicen todas las pruebas necesarias para garantizar el cumplimiento de los estándares técnicos. Que en cumplimiento de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, el proyecto de resolución se publicó en la página web de la Entidad para recibir comentarios, del 2 al 6 de abril de 2020. Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO. Las certificaciones expedidas por los laboratorios que se hayan otorgado sobre los sistemas de juego, plataformas de juego o integraciones de los diferentes elementos con las plataformas mantendrán su vigencia durante el tiempo que dure la emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno Nacional para evitar la propagación del Covid-19 y hasta seis (6) meses más, al cabo de los cuales se deberá presentar la renovación de las certificaciones que se hubieren vencido durante el lapso señalado. Vencido el término aquí señalado, las certificaciones deberán renovarse al vencimiento de cada anualidad, contada desde la última renovación, y ser presentada a Coljuegos en los plazos previstos en los Requerimientos Técnicos. ARTÍCULO SEGUNDO. Durante el tiempo que dure la suspensión de los contratos de concesión de juegos localizados, las solicitudes que realicen los operadores de JSA de

la modalidad de novedosos de tipo juegos operados por internet para la autorización de tipos de juegos o de adición de juegos se deben tramitar dándoles toda la prioridad por parte de las dependencias involucradas en la verificación de la totalidad de requisitos de estas solicitudes. ARTÍCULO TERCERO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. ARTÍCULO CUARTO. Publíquese la presente resolución en el Diario Oficial y a través de los canales disponibles.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN B. PÉREZ HIDALGO

Presidente”

III. INTERVENCIONES

1. Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar – COLJUEGOS Mediante escrito de 16 de junio de 2020, la entidad intervino dentro del presente asunto a fin de defender la legalidad de la resolución sub examine.

Así, explicó que los operadores de juegos de suerte y azar de los denominados juegos novedosos tienen la obligación contractual de recertificar anualmente sus equipos o elementos de juego, lo cual debe ser realizado por laboratorios extranjeros debidamente avalados por COLJUEGOS. Sin embargo, esa labor encontró grandes obstáculos por cuenta del cierre de fronteras dispuesto mediante el Decreto 439 de 20 de marzo de 2020, así como por las medidas de aislamiento que impidieron el traslado del personal calificado, por lo que las decisiones adoptadas mediante la Resolución aquí analizada resultaban necesarias ante la situación de crisis que repercutió en esa labor de recertificación y frente a la imposibilidad de contar con el personal experto para

el efecto. Además, indicó que el acto se expidió por autoridad competente, guarda conexidad con los decretos legislativos del estado de excepción y es proporcional para atender la emergencia presentada, razones por las cuales solicitó que se declare su legalidad.

2. Asociación Colombiana de Operadores de Juegos - Asojuegos Asojuegos intervino también con el fin de defender la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

De acuerdo con el interviniente, la medida adoptada mediante el articulo 1 del acto le dio un alivio a los operadores de juegos al reducir las cargas y trámites de recertificación en tiempos de crisis, pues si bien los juegos denominados como novedosos no fueron suspendidos durante esta época, al reducirse el número de apuestas por la suspensión de competencias deportivas a nivel mundial, los derechos de explotación también se vieron reducidos en marzo de 2020, cayendo en un 75%. Y respecto del artículo 2 de la resolución, indicó que esta decisión es una herramienta que permite ampliar las apuestas y generar opciones a los jugadores, así como también tiene un efecto positivo en las transferencias que por este concepto recibe el sector salud.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 62 de 30 de junio de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa manifestó que, a su juicio, la Resolución No. 202012000008304 de 15 de abril de 2020 se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, pues es respetuosa del marco normativo del estado de excepción y de las reglas previstas en la Constitución Política; en

consecuencia, solicitó a esta Corporación que declare su legalidad.

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En sesión virtual del 1 de abril de 20203, 3 Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. la Sala definió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por

las Salas Especiales de Decisión.

2. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes anteriormente reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución 202012000008304 del 15 de abril de 2020, proferida por COLJUEGOS, guarda conformidad -en sus aspectos formales y materialescon las normas superiores que les sirvieron de fundamento y especialmente con los Decretos 417 de 17 de marzo de 20204 y 439 de 20 de marzo de 20205.

Sin embargo, la Sala advierte necesario detenerse previamente en el análisis de procedencia de ese medio de control y, solo de considerarse superado este asunto, correspondería efectuar entonces el estudio específico de legalidad,

bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para la expedición del acto.

3. Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso 4 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. 5 “Por el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”. Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”. Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden

nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados6. 3.2. De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya 6 Corte Constitucional, sentencia C179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

4. De la procedencia del medio de control para el caso concreto Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y

(iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, de conformidad con lo reglado en el artículo 1 del Decreto Ley 4142 de 20117 y en el literal b) del numeral 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 19988, COLJUEGOS es una empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada, del orden nacional, de manera que tiene la condición de ser una autoridad del orden nacional. Además, revisado el texto de la Resolución sub examine, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de las funciones administrativas a su cargo, relacionadas, precisamente, con la administración y operación de los juegos de suerte y azar, tal y como lo dispone el artículo 2° del Decreto Ley 4142, razón por la cual el

primer requisito se encuentra satisfecho. Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala observa que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que busca, de un lado, extender las certificaciones previamente expedidas y que no han podido ser renovadas 7 “ARTÍCULO 1. CREACIÓN. Créase la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, denominada COLJUEGOS, como una Empresa descentralizada del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. 8 “Artículo 38: La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: (…) b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; (…)”. en razón del Estado de Excepción, así como a dar prioridad a las solicitudes que realicen “los operadores de juegos de suerte y azar de la modalidad de novedosos de tipo juegos operados por internet”, para la autorización de tipos de juegos o de adición de juegos. Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida9. Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994 precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la

posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”10. En ese sentido, como la Resolución que aquí se analiza está llamada a producir efectos respecto de todos aquellos sujetos que cuenten con certificaciones expedidas sobre sistemas de juego así como frente a cualquiera de “los operadores de juegos de suerte y azar de la modalidad de novedosos de tipo juegos operados por internet”, que quieran solicitar la autorización de tipos de juegos o de adición de juegos, se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. 9 Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354. Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”. Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e

impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas sino que contienen normas de aplicación abstracta”. 10 Radicación N° 2756. Sin embargo, analizado el contenido de la Resolución sub examine se advierte que este acto no es susceptible de ser enjuiciado por la vía del control inmediato de legalidad, dado que no se cumple con el tercero de los presupuestos requeridos para el efecto, esto es, que se haya expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. En efecto, si bien en la Resolución se invoca como sustento normativo el Decreto 417 de 2020, con el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, y el Decreto Legislativo 439 de 2020, con el que el Gobierno Nacional determinó “[suspender] el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”, lo cierto es que lo previsto en el acto no desarrolló de manera alguna lo dicho en las normas extraordinarias señaladas, ni tampoco encontró en ellas su fundamento. Al respecto, en la parte considerativa de la Resolución 202012000008304 de 2020 la entidad expresamente indicó: “Que el Presidente de la Republica, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, indicando, entre otras cosas, que ‘las medidas sanitarias resultan en una reducción de los

flujos de caja de personas y empresas. Los menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar periodos largos en volver a desarrollarse.’ (...) ‘Que los efectos económicos negativos a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas extraordinarias referidas a aliviar las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, que puedan verse afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis.’ (...) ‘Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace