CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02218-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SOBRE LOS ACTOS INTERNOS DE LA ADMINISTRACIÓN – Procedencia Para efectos del control inmediato de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedencia de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 173 DE 2020 DE LA OFICINA REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD N° 6 DE LA POLICÍA NACIONAL – Declara una urgencia manifiesta / RESOLUCIÓN NÚMERO 173 DE 2020 DE LA OFICINA REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD N° 6 DE LA POLICÍA NACIONAL –Expedida en desarrollo del Decreto que declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / RESOLUCIÓN NÚMERO 173 DE 2020 DE LA OFICINA REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD N° 6 DE LA POLICÍA NACIONAL – Avoca control inmediato de legalidad El despacho avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad sobre la

Resolución 173 del 31 de marzo de 2020, proferida por la jefe regional de Aseguramiento en Salud n.° 6 de la Policía Nacional, porque esta cumple con los requisitos antes señalados a saber: 1) La resolución es una medida de carácter general, porque se refiere a situaciones abstractas, impersonales y objetivas. 2) La medida fue expedida en ejercicio de la función administrativa, ya que la Policía Nacional hace parte del sector central de la Rama Ejecutiva del poder público y a esta clase de actos, ni el constituyente ni el legislador les asigna el carácter de función legislativa o jurisdiccional. 3) El acto administrativo en estudio desarrolla el artículo 7° del Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, toda vez que su objeto es la declaración de la urgencia manifiesta en la Regional de Aseguramiento en Salud n.° 6 de la Policía Nacional con ocasión de la emergencia ocasionada por la covid-19, tal y como lo prevé la norma de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 173 DE 2020 DE LA OFICINA REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD N° 6 DE LA POLICÍA NACIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02218-00(CA) Actor: JEFE REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD N° 6 DE LA

POLICÍA NACIONAL

Demandado: RESOLUCIÓN 173 DE 31 DE MARZO DE 2020

AUTO INTERLOCUTORIO O-005-2021

1. ASUNTO El despacho estudia la procedencia del medio de control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 173 del 31 de marzo de 2020, proferida por la jefe regional de Aseguramiento en Salud n.° 6 de la Policía Nacional, «por la cual se declara la Urgencia Manifiesta para la adquisición de insumos, elementos de protección personal, equipos, prestación de servicios de salud, adición de contratos y demás contratos necesarios para afrontar la pandemia COVID-19», que ingresó por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el 28 de mayo de 2020 para el trámite de rigor1.

2. ANTECEDENTES 2.1. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el

brote de la enfermedad covid-19 (acrónimo del inglés coronavirus disease 20192) como una pandemia, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. Posteriormente, el señor presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia 1 Este proceso fue remitido mediante auto del 8 de junio de 2020 al despacho del consejero de Estado Oswaldo Giraldo López para su posible acumulación (índice 4 del expediente digital), la cual fue negada mediante auto del 13 de julio de 2020 (índice 12 ibidem). De esta manera, el proceso fue regresado el 22 de julio siguiente. 2 Organización Mundial de la Salud (OMS), ed. (11 de febrero de 2020). «Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020». Consultado el 15 de abril de 2020 en: http://web.archive.org/web/20200220051931/https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/whodirector-general-s-remarks-at-the-media-briefing-on-2019-ncov-on-11-february-2020. Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario», con el que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la

crisis e impedir: (i) la propagación de la covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. El anterior estado de excepción finalizó el 17 de abril de 2020, no obstante, a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de ese año se declaró nuevamente la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. La situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 no tiene precedentes históricos en las últimas décadas en el orden mundial, toda vez que la contagiosidad y mortalidad de esa enfermedad ha mantenido en un régimen de confinamiento a millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva. 2.2. Contenido de la Resolución 173 del 31 de marzo de 2020, proferida por la jefe regional de Aseguramiento en Salud n.° 6 de la Policía Nacional El acto objeto de estudio señaló lo siguiente: «[…]

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

POLICÍA NACIONAL

REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD n.° 6

RESOLUCION NÚMERO 173 DEL 31/03/2020 “Por la cual se declara la Urgencia Manifiesta para la adquisición de insumos, elementos de protección personal, equipos, prestación de servicios de salud, adición de contratos y demás contratos necesarios para afrontar la pandemia COVID-19” LA JEFE REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD n.° 6 DE LA POLICÍA NACIONAL En ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas en los artículos 42

y 43 de la Ley 80 de 1993, Decreto 440 del 20 de marzo de 2020, Resolución 5644 del 10 de diciembre de 2019, y la Resolución n.° 00277 del 27 de enero de 2020 emanada de la Dirección General de la Policía Nacional modificada por la Resolución 984 del 24 de marzo de 2020 y, CONSIDERANDO: Que la Policía Nacional, conforme al artículo 218 de la Constitución Política tiene como misión el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Que mediante Resolución 5644 del 10 de diciembre de 2019 de la Dirección General de la Policía Nacional “Por la cual se define la estructura orgánica interna, se determinan las funciones de la Dirección de Sanidad y se dictan otras disposiciones”, se crean las Regionales de Aseguramiento en Salud con el fin de garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud, la gestión del riesgo en salud, la articulación de los servicios de salud, la integralidad y continuidad de los mismos. Que mediante Decreto Presidencial 440 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19” […] señala: “Artículo 7. Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a

declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud. Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente. Con el mismo propósito, las entidades excluidas de la Ley 80 de 1993 podrán contratar de manera directa esta clase de bienes y servicios. “Artículo 8. Adición y modificación de contratos estatales. Todos los contratos celebrados por las entidades estatales que se relacionen con bienes, obras o servicios que permitan una mejor gestión y mitigación de la situación de emergencia, podrán adicionarse sin limitación al valor. Para este propósito, la Entidad Estatal deberá justificar previamente la necesidad y la forma como dichos bienes y servicios contribuirán a gestionar o mitigar la situación de emergencia. Igualmente, esta disposición se aplicará a los contratos que se celebren durante el término de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y durante el término que dicho estado esté vigente. Una vez termine el estado de emergencia económica, social y ecológica, no podrán realizarse nuevas adiciones en relación con estos contratos, salvo aquellos que no hayan superado el tope establecido en el inciso final del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993” […] En efecto el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto

General de Contratación de la Administración Pública”, prevé en el inciso 4 lo siguiente: “En caso de situaciones de urgencia manifiesta a que se refiere el artículo 42 de esta ley que no permitan la suscripción de contrato escrito, se prescindirá de éste y aún del acuerdo acerca de la remuneración, no obstante, deberá dejarse constancia escrita de la autorización impartida por la entidad estatal contratante”. Que el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, es aplicable por las entidades estatales en tres casos: “Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o públicos. La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado. PARÁGRAFO. Con el fin de atender las necesidades y los gastos propios de la urgencia manifiesta, se podrán hacer los traslados presupuestales internos que se requieran dentro del presupuesto del organismo o entidad estatal correspondiente” […] Que el Decreto 1082 de 2015 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de Planeación Nacional”, señala que la entidad no está obligada a elaborar los estudios previos, así: “ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.2. Declaración de urgencia manifiesta. Si la causal de

contratación directa es la urgencia manifiesta, el acto administrativo que la declare hará las veces del acto administrativo de justificación, y en este caso la Entidad Estatal no está obligada a elaborar estudios y documentos previos” […] Que con base en la Resolución n.° 277 del 27 de enero de 2020 “Por la cual se delega en algunos funcionarios la competencia para contratar, comprometer y ordenar el gasto, en desarrollo de las apropiaciones incorporadas al presupuesto de la Policía Nacional y suscribir convenios y/o contratos interadministrativos”, modificada por la Resolución n.° 0984 del 24 de marzo de 2020, en su numeral 4.6. sobre la urgencia manifiesta, señala: “Cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, en los Directores de Carabineros y Seguridad Rural, Investigación Criminal e INTERPOL, Inteligencia Policial, Antinarcóticos, Protección y Servicios Especiales, Antisecuestro y Antiextorsión, Tránsito y Transporte, Administrativo y Financiero, Bienestar Social, Dirección Nacional de Escuelas, Sanidad, Comandantes de Departamento y Policías Metropolitanas, Jefes Regionales de Aseguramiento en Salud y Jefes de Unidad Prestadora de Salud Tipo A. La delegación en este evento comprenderá todos los actos que demande el oportuno, adecuado eficaz ejercicio de la misma, de conformidad con la normativa vigente; inmediatamente después de celebrados los contratos, el ordenador del gasto remitirá el expediente contentivo de los antecedentes administrativos de la actuación con los respectivos soportes, al funcionario u organismo competente que ejerza el control fiscal, de conformidad con lo

previsto en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993” […] Que es necesario tener en cuenta que la Regional de Aseguramiento en Salud en cumplimiento de su misión constitucional y legal debe atender las obligaciones en un doble rol: en primer lugar, la prestación de servicios de salud en la Regional n.° 6 o como responsable del Subsistema de Salud de la Policía Nacional, en las fases de promoción, prevención, atención y rehabilitación garantizando que el policía y su familia estén en condiciones de atender la misión constitucional del artículo 218, y, en segundo lugar, como representante del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo del personal de planta, contratistas. Que como consecuencia de la declaratoria de Urgencia Manifiesta se procederá a la adquisición de bienes y servicios, obras necesarias con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia del coronavirus COVID-19, conforme a los lineamientos de las Entidades Públicas competentes, así como el comportamiento de mercado. Que se hace necesario, en cumplimiento del artículo 43 de la Ley 80/93, enviar de manera inmediata a la Contraloría General de la República el presente acto administrativo junto con los contratos que de ella se deriven con el fin que se pronuncie sobre los hechos y circunstancias que determinaron la presente declaración. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO.- Declarar la urgencia manifiesta para contratar de manera inmediata y directa la “ADQUISICIÓN DE INSUMOS, ELEMENTOS DE

PROTECCIÓN PERSONAL, EQUIPOS, PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD

Y DEMÁS CONTRATOS Y ADICIÓN DE CONTRATOS NECESARIOS PARA AFRONTAR LA PANDEMIA COVID-19”, con fundamento en la parte motiva de la presente Resolución. ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente Resolución y los contratos que se celebre en virtud de la declaratoria de urgencia manifiesta junto con el expediente contentivo de los antecedentes administrativos de la actuación, se enviarán a la Contraloría General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 y Circular 06 del 19 de marzo de 2020. ARTÍCULO TERCERO.- Adoptar las medidas presupuestales internas pertinentes, con el fin de atender las necesidades y los gastos propios que demanden esta urgencia manifiesta. ARTÍCULO CUARTO.- La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

[…] (Con firma) Mayor DIANA ALEJANDRA JIMÉNEZ VÁSQUEZ JEFE REGIONAL DE ASEGURAMIENTO EN SALUD n.° 6 […]». (Negrita y subrayado propio del texto).

3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA3. 3 CPACA, art. 185, num 1: «Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad

de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». 3.2. Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 64 del Título VII5 de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Carta6, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior

(CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El Gobierno Nacional declara el estado de emergencia a través de un decreto legislativo, con el cual se busca la adopción de medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En este punto se resalta que, tanto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las 4 «De los estados de excepción». 5 «De la Rama Ejecutiva». 6 CP, art. 215: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y

ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son

de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos7, los cuales comparten las siguientes características generales8_9: - En cuanto a su forma (i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete. (ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de excepción y con las causas concretas que lo originaron.

• Respecto de su contenido sustancial Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así:

(i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario. (ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario. - En lo relativo a su control Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles: (i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento. (ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el 7 Cfr. C. Const., Sent. C-802, oct. 2/2002. 8 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7ª ed., Bogotá, Librería

Ediciones del Profesional, 2016, pp. 250-251. 9 Cfr. C.Const, Sents. C-004, may. 7/1992; C-415, sep. 30/1993; C-300, jul. 1 /1994; C-283, jun. 29/1995; C-466, oct. 18/1995; y C-122, mar. 1/1999. ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos. Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguientes10: (i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente. (ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. (iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del

Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación, modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad. iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. En la siguiente tabla se pueden observar las características generales de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción y las específicas de aquéllos relativos al estado de emergencia:

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS CARACTERÍSTICAS

DECRETOS LEGISLATIVOS ESPECÍFICAS DE LOS

DECRETOS

LEGISLATIVOS DE

EMERGENCIA Forma - Tienen la misma fuerza - Firma del presidente de la República y todos sus jurídica vinculante de ley. ministros. - Deben reflejar expresamente su motivación. - Los que desarrollan el estado de emergencia Contenido sustancial tienen vigencia 10 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, op. cit, pp. 253-254. indefinida. - El decreto legislativo que declara la conmoción interior o el estado de emergencia debe precisar - Pueden ser derogados, el tiempo de duración. modificados o - Las medidas adoptadas en los decretos adicionados por el legislativos que desarrollan los estados de Congreso bajo ciertas excepción deben ser necesarias y proporcionales condiciones.

a la situación que se pretende remediar. Además, no pueden suspender los DDHH, las libertades - No pueden desmejorar fundamentales ni el DIH. los derechos sociales de los trabajadores. Control - Judicial automático por parte de la Corte Constitucional. - Político del Congreso. 3.3. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199411, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. Respecto de las últimas, ese variopinto de expresiones administrativas pueden denominarse como actos internos de la administración (en la jurisprudencia y doctrina administrativa francesa se les denominan les mesures d’ ordre interieur, o medidas del orden interior12). La finalidad de esos instrumentos es asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado, sin generar, prima facie, un impacto exterior a ella, que pueda afectar a los administrados. Por lo anterior, tradicionalmente se 11 L. 137/1994, art. 20: «Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas

en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición» 12 En la tradición anglosajona son conocidas como soft law y en nuestro medio algunos doctrinantes las incluyen dentro del denominado «derecho blando». Cfr. ALEXANDER SÁNCHEZ PÉREZ, Las normas de derecho blando. Un análisis jurídico de los efectos de la reserva de instrucción sobre el derecho territorial, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012, p. 69. sostuvo que esas medidas no admiten el control jurisdiccional, pues al no comprometer los derechos de las personas, no se hacía necesario13. En este sentido, en nuestro medio, durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y los primeros años del CPACA, esta Corporación (Sección Primera) mantuvo una línea jurisprudencial constante, que indicaba la procedencia restringida del control judicial sobre circulares y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica14. Bajo esta línea jurisprudencial, aquellas medidas emanadas de autoridades

administrativas, que no fueran genuinos actos administrativos, no podían ser controladas judicialmente y, por lo tanto, las demandas que pretendieran su nulidad debían ser rechazadas e incluso, en