CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02339-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 742 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo número 538 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-252 de 16 de julio de 2020.

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional,

su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS /

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad ,

contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el

control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020 “[…] [p]or la cual se definen los términos bajo los cuales se adoptará y ejercerá la medida sustituta de seguimiento de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector salud y se dictan otras disposiciones […]”, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social […]. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.

EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD /

PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, corresponde a una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo núm. 538 de 12 de abril de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] De igual forma, considera que la medida consistente en el trámite de la sustitución de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector salud, que haya sido adoptada por la Nación, por la medida de seguimiento autorizada por el artículo 27 del Decreto Legislativo núm. 538 de 2020: supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 742 DE 2020 (12 de mayo) EXPEDIDA

POR EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02339-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 742 DEL 12 DE MAYO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de la medida de definición de los términos bajo los cuales se adoptará y ejercerá la sustitución de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector salud, que haya sido adoptada por la Nación, por la medida de seguimiento autorizada por el artículo 27 del Decreto Legislativo núm. 538 de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020 “[…] [p]or la cual se definen los términos bajo los cuales se adoptará y ejercerá la medida sustituta de seguimiento de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector salud y se dictan otras disposiciones […]”, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de

marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”. Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo núm. 538 de 12 de abril de 2020

4. El Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 538 de 12 de abril de 2020, “[…] Por el cual se adoptan medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID-19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en

todo el territorio nacional […]”. Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020

5. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020 “[…] [p]or la cual se definen los términos bajo los cuales se adoptará y ejercerá la medida sustituta de seguimiento de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia del sector salud y se dictan otras disposiciones […]”.

El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. El Ministerio de Salud y Protección Social remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 6 de junio de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 25 de junio de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó a la Superintendencia Nacional de Salud y al Instituto Nacional de Salud para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió al Ministro de Salud y Protección Social para que allegara el expediente administrativo que contenga los

antecedentes de la resolución objeto de este proceso. 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]”

9. El Ministro de Salud y Protección Social remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de julio de 20204.

Intervenciones

10. En relación con las intervenciones: i) el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud intervinieron, ii) el Instituto Nacional de Salud no presentó concepto y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social

11. El Ministerio de Salud y Protección Social señaló que el fundamento para expedir la Resolución materia de control fue el artículo 27 del Decreto Legislativo núm. 538 de 2020 que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Decreto Ley 028 de

2008. De este modo, dicho decreto legislativo facultó al Ministro de Salud y Protección Social para regular los términos de la medida sustitutiva de seguimiento y control integral a los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud. En tal sentido, el poder reglamentario ejercido respetó el principio de legalidad, puesto que la resolución se sujetó a las facultades otorgadas. En razón a lo anterior, manifestó que se cumplió con el primer requisito de tipo subjetivo, esto es, que fuera expedido por una autoridad competente.

12. Además, el Ministerio de Salud y de Protección Social se refirió respecto de los elementos de tipo objetivo: objeto, causa, motivo, finalidad y necesidad: i)

4 Los documentos aportados al expediente fueron: i) anexo técnico núm. 1 titulado “Formato de cuestionario a la elaboración del acto administrativo”, y ii) anexo núm. 2 titulado “Formato único de memoria justificativa”. frente al objeto, precisó que la resolución definió los términos bajo los cuales se puede sustituir la medida correctiva de asunción temporal de competencia en el sector salud, en razón a la emergencia sanitaria declarada por la Covid-19; ii) frente a la causa, justificó la peligrosidad del virus por la “facilidad de contagio, la inexistencia de tratamiento específico, el estado clínico del paciente y la inexistencia de vacuna para prevenirlo”. Así, determinó que la resolución es una de las medidas adoptadas de carácter urgente para contribuir con el fortalecimiento de la política de salud pública en el Estado colombiano; iii) frente al motivo expuso el marco normativo que regula la materia. Por un lado, la normativa ordinaria, Decreto Ley 028 de 2008, que establecía dentro de las medidas correctivas la de asunción temporal de competencia. Y por el otro, la adición prevista por el artículo 27 del Decreto 538 de 2020 en la que se permite la sustitución de la medida de asunción temporal de competencia por la de seguimiento cuando se presente una situación de emergencia sanitaria; iv) frente a la finalidad, consideró que se ajusta a las previsiones constitucionales y legales, porque se pretende la prestación del servicio de salud en términos de eficiencia y calidad, incluso en tiempos de emergencia sanitaria; y v) finalmente, frente a la necesidad señaló que la normativa ordinaria permite que en virtud de la asunción

temporal de competencia se presenten casos en los que en un mismo departamento se cuente con dos funcionarios encargados de dirigir el sector salud. Por una parte, el administrador temporal del sector salud que administra los recursos del Sistema General de Participaciones y, por la otra, la Secretaría Departamental de Salud que administra los recursos que tienen una fuente diferente al citado sistema.

13. Concluyó, que esto genera dificultades en la administración de los recursos del sector. En su criterio, la situación de duplicidad de administración de los recursos se supera con la expedición del Decreto Legislativo núm. 538 y la resolución objeto del presente proceso, por lo que consideró que la Resolución satisface los elementos formales ya estudiados.

Superintendencia Nacional de Salud

14. La Superintendencia Nacional de Salud rindió concepto, en el que solicitó que la Resolución núm. 742 de 2020 se declare ajustada a derecho, por considerar que: i) se trata de un acto administrativo de carácter general, por lo que es competencia del Consejo de Estado verificar su legalidad; ii) al haber sido expedida dentro del marco de la declaratoria de estado de emergencia social y ecológica dispuesta por el Gobierno Nacional, tiene por objeto desarrollar el procedimiento para autorizar la sustitución de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia por la medida de seguimiento; y iii) por lo que consideró que las medidas decretadas en el marco de la emergencia sanitaria requieren la ejecución de planes de contingencia que deben adoptarse en las entidades territoriales, por tal razón, no resulta razonable la duplicidad de funciones que deriva de la posibilidad de asunción temporal de competencia en las entidades territoriales. Por el contrario, se debe confiar en la capacidad de estas

autoridades para poder gestionar los recursos propios del sector salud.

15. En esos términos, la Resolución, objeto de estudio, que define los términos bajo los cuales se adoptará y ejercerá la sustitución de la medida correctiva resulta fundamental para atender la pandemia y no se torna autoritaria, sino que se acopla a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y asociatividad territorial.

Concepto del Ministerio Público

16. El Ministerio Público5 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 16.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción, específicamente el Decreto Legislativo núm. 538 de 2020. 16.2. En este sentido, explicó que el Gobierno Nacional decidió expedir, entre otras normas, el Decreto Legislativo núm. 538 de 2020, por el que, adoptó 5 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado medidas en el sector salud, para contener y mitigar la pandemia de COVID–19 y garantizar la prestación de los servicios de salud, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Una de las medidas adoptadas en el sector salud, fue la prevista en el artículo 27 del Decreto Legislativo núm. 538 de 2020, disponiendo que, en caso de emergencia sanitaria, la autoridad que

temporalmente asuma la competencia de una entidad territorial para la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación de personal, en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones, pueda sustituir dicha medida por una de seguimiento. 16.3. En efecto, como medidas correctivas, entre otras, se estableció la asunción temporal de competencias, para el caso en que algún municipio incumpliera el plan de desempeño, caso en el cual la competencia para asegurar la prestación del servicio la asumirá temporalmente el departamento, y en el caso de los departamentos o distritos, la Nación, ente que ejercerá las atribuciones referentes a la programación presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y nominación del personal en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para la financiación del correspondiente servicio. 16.4. En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma. 16.5. Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones del Ministerio de Salud y Protección Social no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental. 16.6. Resaltó que, de acuerdo con la motivación del acto, es necesario evitar la duplicidad de autoridades que tienen a cargo el diseño e implementación de los planes de acción de los servicios de salud, con ocasión de la pandemia. También indicó, que la medida se ajusta al criterio de necesidad, porque la pandemia exige garantizar la prestación de los servicios de salud en el marco de la crisis generada

por el virus Covid-19. Agregó, que la resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Hizo especial énfasis en la posibilidad de sustitución de la medida correctiva otorgada por el artículo 27 del Decreto 538 de 2020 en los casos de emergencia sanitaria. 16.7. En su criterio, la Resolución se atendió el criterio de proporcionalidad, en tanto que, con la medida sustitutiva de seguimiento se busca garantizar la prestación oportuna de los servicios de salud. 16.8. Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 19946.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

17. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo núm. 538 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

18. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del

Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el 6 "[…] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia […]" numeral 2 del artículo 377 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

19. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Problema Jurídico

20. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 742 de 12 de mayo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

21. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si

7 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 8 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo núm. 538 de 2020 y demás normas superiores.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

22. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

23. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9210, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de

situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo 10 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001 existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:

• guerra exterior. - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su segu