CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-02345-00 (CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 796 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / RESOLUCIÓN 796 DE 2020 – Objeto y finalidad Con fundamento en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, el Ministerio de Salud expidió la Resolución n°. 796 del 20 de mayo de 2020 que, mediante un anexo técnico, adoptó el protocolo de bioseguridad para la actividad agrícola. Las medidas sanitarias están encaminadas a prevenir la transmisión del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19 (art. 1). Esta medida complementa el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades, que dispuso la misma entidad, mediante Resolución n°. 666 del 24 de abril de 2020 (par. 1 art. 1). El municipio o distrito, donde se encuentren los predios agrícolas o los eslabones logísticos de la cadena de producción del sector, es el responsable de verificar el cumplimiento del protocolo, sin perjuicio de las competencias de vigilancia, inspección y control del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA y del Ministerio de Trabajo, respecto de los empleadores y contratantes del personal destinado al desarrollo de la actividad y de la vigilancia que competa a otras autoridades (art. 2). La resolución es obligatoria desde su publicación (art. 3). El anexo contiene el protocolo con: (i) medidas generales de bioseguridad. (ii) Las medidas específicas de bioseguridad para el desarrollo de la actividad, en relación con los espacios, la desinfección de elementos, superficies y herramientas, la eliminación de residuos y la manipulación de insumos. (iii) Las medidas para los empleados, contratistas y

conductores, durante el desplazamiento al lugar de trabajo, la estadía y el regreso a casa. (iv) Las medidas para la interacción con clientes, productores y proveedores. (v) Manipulación de desinfectantes. (vi) El manejo de empleados con síntomas de COVID-19. […] NOTA DE RELAOTRÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 2020 [fundamentos jurídicos 41 a 81].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control automático de legalidad de la Resolución número 666 de 2020, ver: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 10, sentencia del 25 de agosto de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-01901-00

(acumulado 2341) [fundamento jurídico 2.2.].

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo,

el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). […] Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene un carácter integral / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez

estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. La decisión del control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad. […]

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

MINISTERIOS – Competencias / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Competencias El artículo 208 CN establece que los ministros, bajo la dirección del presidente de la República, son los jefes de la Administración en su respectivo ramo y les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. En consonancia, los numerales 3 y 5 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998 prescriben que los ministerios -en tanto órganos de la Administración nacional centralizadatienen facultades para: (i) cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de

la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. (ii) Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica. El Ministerio de Salud y Protección Social tiene la competencia de formular, adoptar y coordinar las acciones del Gobierno Nacional, en su materia y en situaciones de emergencia, según el artículo 2 numeral 6 del Decreto 4107 de 2011. A su vez el numeral 30 prevé que ese Ministerio debe preparar las normas, regulaciones y reglamentos de salud y promoción social en salud. Además, el ministro de salud y protección social es la primera autoridad administrativa de la entidad y ejercerá la dirección en coordinación con los viceministros, de acuerdo con el artículo 3.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 59 NUMERAL 3 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 59

NUMERAL 5 / DECRETO 4107 DE 2011 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 6 / DECRETO 4107 DE 2011 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 30

POSTULADOS DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN – Vincula a las entidades administrativas del orden nacional y a las entidades territoriales El artículo 209 CN prevé que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Este precepto reproduce -en el ámbito de la función administrativa en tanto función públicael postulado previsto para la Administración Pública (o lo que es igual, el Estado) que se remonta a la enmienda constitucional de 1936, según el cual los diferentes

órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (hoy previsto en el inciso 3º del artículo 113 CN). En virtud de los postulados de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones para lograr los fines y cometidos estatales, según dispone el artículo 6º de la Ley 489 de 1998. De conformidad con ese mismo precepto, las entidades, como consecuencia de esos postulados, prestarán su colaboración a otras entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. […] La coordinación y colaboración, como postulados del orden constitucional y legal, deben aplicarse con estricto celo cuando se trata de autoridades nacionales investidas de un rango principal como los ministerios. […] Los postulados de coordinación y colaboración no solo se predican entre las autoridades administrativas del orden nacional, sino que también se aplican entre estas y las entidades territoriales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 INCISO 3 / LEY 489 DE 1998 –

ARTÍCULO 6

MODULACIÓN DE LOS FALLOS DE NULIDAD - La sentencia altera parcialmente la decisión del Ejecutivo y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores / CONDICIONAMIENTO DE LA INTERPRETACIÓN O APLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Efecto del principio de legalidad y consecuencia del

papel de la jurisdicción contencioso administrativo como fiscalizadora del ejecutivo La adopción del protocolo de bioseguridad para la actividad agrícola de la Resolución n°. 796 de 2020 se ajusta al artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues este autorizó al Ministerio de Salud la expedición de esa medida. Esta situación impide que, a pesar de la omisión sobre la vigencia del protocolo, la norma sea retirada del ordenamiento jurídico. El juez administrativo debe garantizar la supremacía de las normas superiores frente al acto administrativo (arts. 135 a 138 de la Ley 1437 de 2011). Por ello, el juez no solo está habilitado para retirar -total o parcialmenteuna decisión administrativa del ordenamiento jurídico cuando contraviene normas de mayor jerarquía, sino que también lo está para mantenerla si admite una interpretación que se ajuste a los preceptos convencionales, constitucionales o legales. La Sala reitera que el condicionamiento de la interpretación o aplicación -en determinado sentidode los actos administrativos, en modo alguno es una técnica arbitraria, pues, por una parte, es el efecto propio del principio de legalidad y, por otra, la consecuencia lógica del papel de la jurisdicción en lo contencioso administrativo como fiscalizadora del ejecutivo. El condicionamiento que emite el juez de la Administración, adoptado en función del contenido del acto administrativo, se limita a modular sus efectos, en lugar de retirar del ordenamiento jurídico la providencia administrativa o de mantenerla a pesar de las observaciones de legalidad. Así, se profiere una decisión que altera parcialmente el contenido de la

resolución ejecutiva y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores. Como la Resolución n°. 796 de 2020 no dispuso nada sobre su vigencia, la Sala condicionará el precepto en el entendido que el protocolo de bioseguridad deberá sujetarse al límite temporal previsto en los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo 539 de 2020

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 796 DE 2020 (20 de mayo) EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (No anulada) / RESOLUCIÓN 796 DE 2020 (20 de mayo) EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 3 (Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTICUATRO ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02345-00 (CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 796 DEL 20 DE MAYO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las

autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El estudio formal comprende la competencia y forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El estudio material comprende la materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. MINISTERIOS-Rol como autoridades administrativas y facultades generales. DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020-Facultó al Ministerio de Salud y Protección Social a expedir protocolos de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la Administración Pública. PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD AGRÍCOLALa expedición del anexo técnico se ajusta a las normas de excepción de la pandemia del COVID-19. NORMA TÉCNICA DE BIOSEGURIDAD-El control inmediato de legalidad no impide que se estudie su idoneidad técnica por los medios de control ordinarios. COORDINACIÓN-Postulado constitucional para el cumplimiento de la función administrativa. COORDINACIÓN-Como postulado de la función administrativa, vincula a las entidades

administrativas del orden nacional y a las entidades territoriales. RESOLUCIÓN n°. 796 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL-Examen de conexidad con los decretos legislativos de estados de excepción. MODULACIÓN DE LOS FALLOS DE NULIDADLa sentencia altera parcialmente el contenido de la decisión del ejecutivo y se expulsa cualquier otra interpretación que contravenga normas superiores. Como el proyecto de fallo que presentó el consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter fue derrotado, la Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°.796 del 20 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante Ministerio de Salud), de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución n°. 796 del Ministerio de Salud adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención del contagio del COVID-19, en la actividad agrícola. Esta medida se tomó en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del SARS-CoV-2 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. ANTECEDENTES El 2 de junio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado aprehendió de oficio la Resolución n°. 796 del 20 de mayo de 2020 para el control inmediato de legalidad, radicó el asunto y lo pasó a Despacho. El 9 de junio de 2020, el

consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter avocó el conocimiento, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que se pronunciaran acerca de la legalidad del acto. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Ministerio de Salud, a través de apoderado judicial, solicitó declarar la legalidad de la Resolución n°.796 de

2020. Explicó que la entidad es competente para expedir el acto, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020. Resaltó que, de acuerdo con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), se impone la adopción de medidas en todas las actividades económicas para detener la transmisión y la propagación del virus SARS CoV-2, situación que incluye el sector agrícola. La Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia), a través de la representante para asuntos judiciales Doctora María Cristina Montaña, pidió que se declarara legal el acto. Sostuvo que las medidas son proporcionales y adecuadas para evitar la propagación del COVID-19 y que están ajustadas a las recomendaciones de la OMS, de la Organización Panamericana de la Salud y del Instituto Nacional de Salud. El jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó declarar la legalidad de la resolución controlada y reiteró los argumentos de los otros intervinientes. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la Resolución n°. 796 de 2020. Afirmó que la

autoridad competente expidió el acto, que guarda conexidad y proporcionalidad con las causas de la declaratoria del estado de excepción. Como el 9 de diciembre de 2020 se presentó un proyecto de fallo, pero no alcanzó la votación necesaria de la Sala para su aprobación, el 14 de diciembre de 2020 el entonces ponente ordenó que el expediente pasara al Despacho del consejero de Estado, de la posición mayoritaria, que siguiera en turno. El 14 de enero de 2021, la Secretaría General remitió el expediente al Despacho de quien ahora actúa como ponente.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.

Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto

(art. 20 LEEE). Como el 2 de junio de 2020, se avocó oficiosamente la Resolución 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. n°. 796 del mismo año para el control inmediato de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha2.

II. Acto objeto de control

4. Con fundamento en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, el Ministerio de Salud expidió la Resolución n°. 796 del 20 de mayo de 2020 que, mediante un anexo técnico, adoptó el protocolo de bioseguridad para la actividad agrícola. Las medidas sanitarias están encaminadas a prevenir la transmisión del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19 (art. 1). Esta medida complementa el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades, que dispuso la misma entidad, mediante Resolución n°. 666 del 24 de abril de 2020 (par. 1 art. 1). El municipio o distrito, donde se encuentren los predios agrícolas o los eslabones logísticos de la cadena de producción del sector, es el responsable de verificar el cumplimiento del protocolo, sin perjuicio de las competencias de vigilancia, inspección y control del Instituto Colombiano Agropecuario-ICA y del Ministerio de

Trabajo, respecto de los empleadores y contratantes del personal destinado al desarrollo de la actividad y de la vigilancia que competa a otras autoridades (art. 2). La resolución es obligatoria desde su publicación (art. 3). El anexo contiene el protocolo con: (i) medidas generales de bioseguridad. (ii) Las medidas específicas de bioseguridad para el desarrollo de la actividad, en relación con los espacios, la desinfección de elementos, superficies y herramientas, la eliminación de residuos y la manipulación de insumos. (iii) Las medidas para los empleados, contratistas y conductores, durante el desplazamiento al lugar de trabajo, la estadía y el regreso a casa. (iv) Las medidas para la interacción con clientes, productores y proveedores. (v) Manipulación de desinfectantes. (vi) El manejo de empleados con síntomas de COVID-19.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°.796 del 20 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que ese acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala 2 Cfr. https://www.minsalud.gov.co/Normatividad_Nuevo/Resoluci%C3%B3n%20No.%20796%20de%202020.pdf El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de

derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

6. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una

inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en

relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. La decisión del control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad3. Examen formal de la Resolución n°. 796 de 2020 del Ministerio de Salud Competencia

8. El artículo 208 CN establece que los ministros, bajo la dirección del presidente 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196-00 [fundamento jurídico 3] y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 20, sentencia del 27 de noviembre de 2020, Rad. n°. 11001-03-15-000-2020-01716-00 [fundamento jurídico 4]. de la República, son los jefes de la Administración en su respectivo ramo y les

corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. En consonancia, los numerales 3 y 5 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998 prescriben que los ministerios -en tanto órganos de la Administración nacional centralizadatienen facultades para: (i) cumplir con las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. (ii) Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica. El Ministerio de Sa