CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03226-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 2020SES0074953 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen formal comprende competencia y formalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la

existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla […]. […] El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 417 DE 2020 /

DECRETO 491 DE 2020

COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADEfectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN - Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser

sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público [E]l control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente,

deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230

COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR PANDEMIA - El Decreto Legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por pandemia COVID-19 / TELETRABAJO Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONESUtilización generalizada por pandemia / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 - Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones por pandemia COVID-19 / RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA - Examen de conexidad, legalidad y proporcionalidad con los decretos legislativos de estados de excepción El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia

económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El decreto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones). […] A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. El artículo 6 del

Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó a las entidades a tomar esa medida hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social -situación que aún se mantiene-. La suspensión está, pues, en consonancia con los presupuestos del precepto excepcional, porque el acto controlado además precisó cuáles actuaciones quedaban cobijadas y el período durante el cual no correrían los términos. Las actuaciones cuyos términos se suspendieron requieren de la intervención de los interesados o afectados, la consulta de expedientes por las partes, la aportación de pruebas y su contradicción y el ejercicio del derecho de defensa, que no es posible en un escenario de cierre de despachos y restricciones a la movilidad. La medida es, entonces, coherente con las motivaciones del acto. […] El artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autoriza a las autoridades prestar los servicios a su cargo en la modalidad de teletrabajo y usar las tecnologías de la información y las comunicaciones. Establece que debe darse a conocer los canales oficiales de comunicación e información por los cuales se prestará el servicio, faculta para suspender la prestación presencial del servicio y privilegia la atención de servicios esenciales. Así, se propicia el distanciamiento físico durante la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020

FUENTE FORMAL: LEY 454 DE 1998 – ARTÍCULO 36 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 89 / LEY 734 DE 2002 –

ARTÍCULO 90

PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL - La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación El literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial. El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. El artículo 65 CPACA retomó esta disposición. Estos preceptos desarrollan el postulado de publicidad, que orienta la función administrativa, previsto en el artículo 209 CN y en los artículos 3.9 CPACA y 3 de la Ley 489 de

1998. El artículo 4 del acto fiscalizado dispone que se debe publicar en el Diario Oficial, en la página web y en las instalaciones de la entidad. El artículo 6 prescribe que “rige a partir de la fecha de su publicación”. Por ello, la resolución controlada se acompasa con las normas superiores que le sirven de sustento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 3/ LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 119 LITERAL C / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2020SES0074953 DE 2020 (13 de julio)

SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03226-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA

Demandado: RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE JULIO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte

del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS POR PANDEMIAEl Decreto Legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales por pandemia COVID-19. TELETRABAJO Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONESUtilización generalizada por pandemia. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones por pandemia COVID-19. RESOLUCIÓN 2020SES007495 DEL 13 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA -Examen de conexidad, legalidad y proporcionalidad con los decretos legislativos de estados de excepción. PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL-La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación. La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, expedida por la Superintendencia de la Economía Solidaria −en adelante Supersolidaria−, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución nº. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 de la Supersolidaria

suspendió los términos en los procesos administrativos de carácter sancionatorio y disciplinario. También suspendió el recibo de correspondencia física de los usuarios externos y, en su lugar, habilitó los canales virtuales para el acopio de peticiones y trámites. Estas medidas rigieron en el lapso del 13 de julio al 31 de agosto de 2020 y se tomaron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. ANTECEDENTES El 21 de julio de 2020, la Supersolidaria remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación repartió el asunto y lo pasó a Despacho. El 10 de agosto de 2020, el Despacho remitió el expediente de la referencia al consejero de Estado Carmelo Perdomo Cuéter para estudiar una posible acumulación con el expediente radicado n°. 11001-03-15-000-2020-0209800, pues este último trata del control a la Resolución n°. 2020110005495 de 8 de mayo de 2020, expedida por la misma entidad para adoptar medidas similares en otro período. El 20 de enero de 2021, el consejero de Estado Perdomo Cuéter no accedió a la acumulación del expediente, pues se abstuvo de tramitar el control de legalidad del otro acto. La Secretaría General devolvió el expediente al Despacho ponente el 25 de enero de 2021. El 1 de febrero de 2021, el consejero

sustanciador avocó el conocimiento de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, invitó a unas instituciones para que presentaran concepto, solicitó a la Supersolidaria la remisión de los antecedentes administrativos y ordenó notificar al agente del Ministerio Público. En el plazo para las intervenciones ciudadanas, la Supersolidaria, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica Doctor Juan Carlos López Gómez, solicitó que se declarara legal el acto. Resaltó que las Resoluciones n°. 2020SES003695 del 19 de marzo, 2020SES004045 del 3 de abril y 2020SES004475 del 17 de abril de 2020, expedidas por la entidad, que dispusieron medidas similares al acto controlado, se declararon ajustadas a derecho por parte de la Sala Especial de Decisión n°.3 del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de diciembre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00966-00. Explicó que la suspensión de términos y el recibo de correspondencia por canales digitales se dispuso para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los interesados en las actuaciones de la entidad. La Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, a través de la profesora Doctora Natalia Soledad Aprile, pidió que se declarara legal la resolución. Sostuvo que las medidas, adoptadas mediante un acto motivado, previa evaluación de la necesidad y por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria, se ajustan a los

requisitos legales de los estados de excepción. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad del acto. Adujo que las medidas son consecuentes con los hechos de fuerza mayor derivados de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y reiteró los argumentos de los otros intervinientes.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.

Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto

(art. 20 LEEE). Como la Supersolidaria remitió la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 para su control de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha2.

II. Acto objeto de control

4. El superintendente de la Economía Solidaria expidió la Resolución nº.

2020SES007495 del 13 de julio de 2020, que suspendió los términos de los procesos administrativos sancionatorios y disciplinarios, desde el 13 de julio hasta el 31 de agosto de 2020 (art. 1). El acto prescribió que, por los efectos de la suspensión, no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, según lo ordenado en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 (parágrafo 1 del art. 1). Señaló que la suspensión podrá finalizarse antes, si desaparecen las causas que dieron origen a la emergencia sanitaria o cuando lo determine la entidad (parágrafo 2 del art. 1). Por el mismo lapso, dispuso la suspensión del recibo de correspondencia física (art. 2). En su lugar, habilitó canales virtuales para recibir solicitudes, peticiones de información, documentos y consultas de las entidades vigiladas y de la ciudadanía en general (art. 3). Ordenó publicar el acto 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20]. 2 http://www.supersolidaria.gov.co/sites/default/files/public/data/resolucion_2020ses007495.pdf

en el Diario Oficial, en la página web y en las instalaciones de la entidad (art. 4). Encargó a la Secretaría General de la entidad el seguimiento y cumplimiento de las medidas (art. 5). Indicó que la resolución tendría vigencia desde la publicación (art. 6). El funcionario fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19; en el Decreto 491 de 2020, que adoptó medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios de las autoridades; en las Resoluciones n°. 385 y 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró y prorrogó, respectivamente, la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y en el Decreto nº. 169 del 12 de julio de 2020 de la Alcaldía Mayor de Bogotá, que impartió órdenes para dar cumplimiento a la medida de aislamiento preventivo obligatorio. Señaló que es competente para expedir el acto, de conformidad con las facultades legales y reglamentarias de las que está investido.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020, expedida por la Supersolidaria, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que este acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

6. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con

el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del

estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad3. Examen formal de la Resolución n°. 2020SES007495 del 13 de julio de 2020 Competencia

8. El superintendente de la Economía Solidaria es el representante legal de la entidad, su primera autoridad ejecutiva y ejerce las funciones establecidas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 186 de 2004. Dicho funcionario tiene la facultad de expedir los actos administrativos y los reglamentos y manuales o instructivos

que sean necesarios para el cabal funcionamiento de la entidad, conforme al numeral 3 del artículo 5 de dicho decreto. A su vez, el numeral 6 señala que le compete dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funciones o programas de la superintendencia y de su personal. Como el superintendente de la Economía Solidaria expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección, de organización del funcionamiento de 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196-00 [fundamento jurídico 3]. la entidad, de fijación de los procedimientos y trámites administrativos, se satisface el requisito de competencia. Formalidades

9. El superintendente de la Economía Solidaria suscribió la resolución controlada.

Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva su competencia para expedir el acto. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica las resoluciones anteriores. Examen material Conexidad

10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El decreto señaló que

para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones)4. Según el decreto, el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la SaludOMSsolicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del SARS-CoV-2, virus que produce el COVID-19. El decreto adujo que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los enfermos. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social, por Resolución n°. 385, declaró una emergencia sanitaria y dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, pro