CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03368-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo. Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales. Establecer los parámetros para para el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para el trámite y gestión de los procesos disciplinarios, es una decisión de carácter general, impersonal y abstracto. El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). En efecto, esta Unidad Administrativa Especial con personería jurídica hace parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (artículos 38, numeral 2, literal c; 39 inciso 3°; y 68). La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020 (…). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza y características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar las medidas de carácter general que, en ejercicio de

función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento (…). (…) Las características de este control corresponden a las siguientes: - Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el Presidente de la República al amparo de los estados de excepción. (…) - Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.).- Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE

1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO

189

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P.

Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO ADMINISTRATIVO SOMETIDO AL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD REQUISITOS DE FONDO – Incompetencia para la expedición del acto El acto no fue expedido por el servidor competente, ya que el habilitado para expedir actos de carácter general es el Director de la entidad, y no su Secretario General (…). No se desconoce que dentro de las funciones a cargo de la Secretaría General se encontraba la de coordinación de las investigaciones disciplinarias que se adelantaran contra los servidores de la entidad. Sin embargo, esa competencia no comporta la facultad para expedir actos administrativos generales como el examinado. Lo anterior, porque la coordinación

de las investigaciones disciplinarias se refiere a aquellas relacionadas con los procesos a su cargo o que es competente para decidir, esto es, para aquellos de primera instancia. Y, en todo caso, esa coordinación no habilita para regular, de manera general, aspectos como los atinentes a los mecanismos a utilizar para la realización de las actuaciones, audiencias y diligencias para la gestión y trámite de los procesos disciplinarios dentro de la entidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03368-00(CA)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN

DE TIERRAS DESPOJADAS

Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 00480 DEL 10 DE JULIO DE 2020

Acto controlado Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, expedida por el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Acto objeto de control judicial El Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) expidió la Resolución Nro. 00480

del 10 de julio de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. El acto es del siguiente tenor:

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS

DESPOJADAS RESOLUCIÓN NÚMERO 00480 DE 2020 “Por la cual se adopta el instructivo para el trámite de los procesos Disciplinarios en el marco de la Emergencia Sanitaria por COVID-19”

LA SECRETARÍA GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, CONSIDERANDO Teniendo en cuenta la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional y los lineamientos en materia de aislamiento obligatorio dentro del marco del Decreto Legislativo 491 de 2020, la UAEGRTD ha establecido los siguientes parámetros para el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones para la gestión y tramite (sic) de los procesos disciplinarios La Secretaría General - Control Disciplinario de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas operará así: Se utilizarán preferiblemente los medios tecnológicos para todas las actuaciones, audiencias y diligencias y se permitirá a los sujetos procesales actuar en los procesos o tramites (sic) a través de los medios digitales disponibles, evitando exigir y cumplir formalidades presenciales o similares, que no sean estrictamente necesarias. De manera preferible hará uso de los medios técnicos y plataformas como (Teams), sin perjuicio que a criterio de la Oficina de Control Disciplinario se pueda acudir a otros medios, como Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet con el fin de facilitar, agilizar y permitir el

acceso a los mismos.

1. Respecto a las diligencias de notificación y comunicación.

El artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, y en concordancia con el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, establece que la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos, para tal efecto: En el proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado autorización. En relación con las actuaciones disciplinarias en curso, los sujetos procesales deberán indicar la dirección electrónica en la cual prefieran recibir las notificaciones o comunicaciones. Para la comunicación de las pruebas y tramite (sic) de notificación de las decisiones, se remitirá la información y copia del auto, desde la cuenta procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co al correo electrónico que tenga asignado el servidor (a) y/o contratista de la Unidad, según corresponda. Si los disciplinados desean recibirla en otra cuenta, deberán manifestarlo enviando la dirección electrónica al correo antes indicado. En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 101 y siguientes de la ley 734 de 2002. En la página web de la entidad, está habilitada la sección de Control Interno Disciplinario, allí se publicarán las notificaciones por estado y por edicto, acorde lo dispuesto en la ley 734 de 2002.

2. Respecto a la Práctica de Diligencias y consulta de expedientes.

De conformidad con el artículo 98 de la Ley 734 de 2002, las diligencias podrán

realizarse en la modalidad no presencial, de manera virtual, a través de las herramientas tecnológicas. Para ello se deberá comunicar por medios electrónicos y con la debida antelación, a quienes van a intervenir en la audiencia, la fecha, hora y el canal de gestión. Se adoptarán las medidas necesarias para garantizar la seguridad y conservación de las diligencias.  Las diligencias de ampliación de queja y declaraciones, serán recibidas virtualmente a través de Microsoft Teams, Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet, herramientas a las cuales tienen acceso todos los servidores y contratistas de la Unidad.  Tratándose de usuarios externo o ex servidores, se solicitará suministrar la dirección de correo electrónico para gestionar la reunión por dicho medio.  Si los disciplinados desean rendir versión libre, pueden hacerlo por escrito o verbalmente, en el último caso, se realizará a través de Microsoft Teams, Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet.  Las diligencias practicadas empleando Microsoft Tems (sic), Whatsapp, Skype, Zomm (sic) o Meet serán grabadas, descargadas e incorporadas a un medio extraíble, para que reposen en el expediente disciplinario.  Los usuarios que requieran la revisión de la actuación disciplinaria, podrán solicitar copia de las diligencias, con el compromiso de guardar la reserva de la actuación. A vuelta de correo serán remitidas las piezas procesales solicitadas.  Excepcionalmente, eventos que serán evaluados por la Jefe de la Oficina de Control Disciplinario, podrán solicitar por correo electrónico los disciplinados o su defensor, el agendamiento de una cita para la revisión física de las carpetas de los

expedientes disciplinarios, día en el cual previamente deberán cumplir con todos los protocolos de bioseguridad establecidos en cada Dirección Territorial. Se crearán las carpetas digitales por proceso, las cuales contendrán los documentos que integren las actuaciones disciplinarias, bajo la administración de la Oficina de Control Disciplinario, garantizando el acceso al expediente de manera virtual. Los sujetos o intervinientes procesales, conforme las facultades que les otorga el Código Disciplinario Único, podrán realizar solicitudes o interponer recursos preferiblemente a través de la cuenta o buzón de correo electrónico procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co y dentro de los días y horarios de atención institucionales.

3. Radicación de quejas disciplinarias.

Se continuará empleando los canales institucionales. Avenida Calle 26 N° 85b - 09 Edificio C26, Piso 3° Bogotá – Colombia Línea de atención Nacional 018000124212 Número Fijo en Bogotá (1) 4279299 / (1) 3770300 WhatsApp 3223463504 atencionalciudadano@restituciondetierras.gov.co www.restituciondetierras.gov.co

4. Gestión de correspondencia Para salvaguardar la reserva de la actuación disciplinaria (art. 95 CDU), se solicita a las áreas y servidores de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, que los memorandos internos de las respuestas a los requerimiento

(sic) efectuados en el tramite (sic) de los procesos disciplinarios, se remitan al correo procesos.disciplinarios@restituciondetierras.gov.co , indicando en el asunto, la referencia

del expediente disciplinario. Conforme a lo anterior, téngase como marco Jurídico lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 [Ministerio de Justicia y Derecho]. Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Marzo 24 de 2020; Decreto Legislativo 806 de 2020 [Ministerio de Justicia y Derecho]. Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios de justica, en el marco del Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica. Junio 4 de 2020 y Resolución No. 0216 [Procuraduría General de la Nación] Por la cual se fijan criterios para aplicar tecnologías de la información y las comunicaciones al trámite de procesos disciplinarios. Mayo 25 de 2020. En mérito de lo expuesto, el Secretario General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas. RESUELVE Artículo 1: Adoptar el Instructivo para el trámite de los Procesos Disciplinarios de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

Artículo 2: El presente acto administrativo rige a partir de su publicación y será divulgado por todos los canales de información de esta entidad.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá D.C. a los diez (10) días del mes de julio del año dos mil veinte (2020)

YAIR DE JESÚS SOTO BUILES

SECRETARIO GENERAL

2. Intervención de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de

Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)1 Luego de relacionar los antecedentes del acto examinado2, la Unidad Administrativa Especial solicitó se mantuviera la legalidad del acto controlado; decisión de carácter general expedida por el competente, en ejercicio de función administrativa y atendiendo la naturaleza jurídica de la entidad y las facultades contenidas en el artículo 103 de la Ley 1448 de 2011, para el logro de una finalidad legítima, como lo es salvaguardar las garantías procesales en los procesos disciplinarios sin detrimento de la función pública y la prevalencia del interés general. Lo anterior, debido a que el contenido del acto garantiza el ejercicio de las libertades y garantías constitucionales, a más de que avala y respalda la transparencia procesal, la inmediatez y la sujeción al derecho al debido proceso en los procesos disciplinarios que se adelantan en la entidad. Por último, señaló que el acto obedeció a las circunstancias temporales, de modo y lugar de la emergencia sanitaria y se expidió en virtud de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020 con el fin de impartir una atención efectiva y rápida a los sujetos procesales de las actuaciones disciplinarias, y garantizar el

acceso a los expedientes y a las diligencias que se realizan al interior de los mismos.

3. Concepto del Ministerio Público3

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se 1 Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 24 de agosto de 2020. Índice 9 del SAMAI. 2 Resoluciones Nro. 00253, 00303, y 00336, todas de 2020, referidas a la suspensión de términos dentro de los procesos disciplinarios de la entidad las dos primeras, y a la reanudación de los términos suspendidos la última. 3 Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 3 de diciembre de 2020. Índice 11 del SAMAI. declarara la legalidad del acto sometido a control por cumplir con los requisitos de forma y de fondo exigidos por la jurisprudencia. Lo primero, porque el acto se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico Lo segundo, porque el acto (i) fue expedido por el competente, esto es, el secretario general de la entidad, quien es el encargado de coordinar las investigaciones de carácter disciplinario y resolverlas en primera instancia, de conformidad con el manual de funciones (Resolución Nro. 00798 del 11 de noviembre de 2018, con sus modificaciones); (ii) se profirió con ocasión a las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar los efectos del COVID19, las cuales consistían en el distanciamiento social y el aislamiento, por lo que

fue necesario buscar alternativas para que los procesos administrativos no prescribieran, caducaran o se vieran afectados los derechos sustanciales y procesales de los intervinientes respectivos; (iii) se fundamentó en los Decretos Legislativos 4914 y 8065, ambos de 2020; y, (iv) fue proporcional, porque no restringió los derechos fundamentales, a contrario sensu, buscó preservar los derechos al debido proceso y defensa de los sujetos que intervienen en los procesos disciplinarios.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante C.P.A.C.A.-, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

2. Procedencia del control inmediato Esta Sala Especial de Decisión observa que se cumplen los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

Es un acto administrativo general, porque corresponde a la expresión unilateral de la voluntad de la administración orientada a producir efectos jurídicos generales. Establecer los parámetros para para el uso de las Tecnologías de la Información y

las Comunicaciones para el trámite y gestión de los procesos disciplinarios, es una decisión de carácter general, impersonal y abstracto. El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD). En efecto, esta Unidad Administrativa Especial con personería 4 Decreto en el que, entre otras medidas, se dispuso la publicación de los canales oficiales de comunicación e información por medio de los cuales las entidades prestarían sus servicios, la notificación de los actos por medios electrónicos, y la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones que adelantara la administración. 5 Por medio del cual, para lo que aquí interesa, se implementaron las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales. jurídica6 hace parte del sector descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (artículos 38, numeral 2, literal c; 39 inciso 3°; y 68). La resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020 que, por un tiempo determinado, (i) autorizó la prestación de los servicios utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, para lo cual se dispuso, entre otros, el deber de dar a conocer en la página web de la entidad respectiva “los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales [prestarían] su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las

peticiones” (artículo 3°); y (ii) dispuso que la notificación o comunicación de los actos administrativos se haría por medios electrónicos, para lo cual “en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización” (artículo 4°). Y es que en el acto objeto de control se dispuso que: las notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos dentro de los procesos disciplinarios adelantados en la entidad debían desarrollarse por medios electrónicos, al igual que las diligencias dentro de dichos procesos. Adicionalmente, se establecieron los medios a través de los que se continuarían recibiendo las quejas disciplinarias correspondientes (físico, telefónico, por línea de WhatsApp, por correo electrónico, y por la página web de la entidad). En esas condiciones, el acto se encargó de establecer los aspectos necesarios para materializar o concretar en la entidad las autorizaciones y mandatos establecidos por el legislador extraordinario en los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo Nro. 491 de 2020. Precisado lo anterior, le corresponde a esta Sala Especial de Decisión examinar la juridicidad de la Resolución Nro. 00480 del 10 de julio de 2020, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le

sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto.

3. Características y alcance del control inmediato de legalidad.

Reiteración de jurisprudencia7 6 La UAGRTD fue creada por la Ley 1448 de 2011 por el término de 10 años como “una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente” (artículo 103). Previsión reiterada en el artículo 1 del Decreto 4801 de 2011. 7 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución

Política para examinar las medidas de carácter general8 que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como mecanismo para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos por el ordenamiento, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación9. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales10. Las características de este control corresponden a las siguientes:  Es un proceso judicial, ya que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el Presidente de la República al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia.  Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente y, en caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 C.P.A.C.A.). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la sola expedición.  Es autónomo, pues es posible adelantar el control antes de que la Corte

Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.  Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento. 8 Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. 9 Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. 10

Sentencia C-179 de 1994.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está

reforzado por la siguiente característica.  La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del C.P.A.C.A.). En cuanto a esta característica, la Sala ha explicado11: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismono impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”. En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las

que debe sujeción el acto objeto del control oficioso. Como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley le otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos al tenor de lo previsto en el artículo 137 C.P.A.C.A. No puede perderse de vista, además, que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos): cuanto más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación; a contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija12. Ese análisis, desde luego, exige determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente a las causas que dieron lugar al estado de excepción. 11 Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio

12 Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden c