CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03399-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Mecanismo de control de constitucionalidad / CIRCULAR 20204090052033 DE 2020 – Expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) / GESTIÓN DE CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI MEDIDAS DE URGENCIA (PANDEMIA COVID 19) – Caso concreto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia [E]l control inmediato de legalidad, en tanto manifestación del control de constitucionalidad, habilita a la jurisdicción contencioso administrativa para examinar desde el punto de vista formal y material las medidas administrativas de contenido general expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, llámense reglamentos o actos administrativos, en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, como una contención adicional al control jurídico que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos. […] Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige, en cada caso, la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – Manifestaciones El artículo 4 superior señala que la Constitución es norma de normas y en caso de

incompatibilidad entre la Carta Política y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Este artículo establece expresamente el principio de supremacía constitucional, cuyo entendimiento se debe articular con la noción de valor normativo, es decir, que la Constitución tiene una aplicación directa y prevalente en el ordenamiento jurídico, sin que sea necesario algún tipo de desarrollo legislativo. La supremacía y el valor normativo de la Constitución, por sí mismos, no son suficientes para que ese ordenamiento fundacional tenga plena aplicabilidad y vigencia. Es necesario contar con un mecanismo que, en el proceso de formación y consolidación del Estado de Derecho, se ha denominado el control de constitucionalidad, cuya principal finalidad es la defensa de la Constitución. […] La Constitución Política de 1991, incorpora diversas manifestaciones del control de constitucionalidad, a saber: (i) la función entregada a la Corte Constitucional en virtud de las competencias asignadas en el control abstracto y concreto de constitucionalidad […]; (ii) la atribución del Consejo de Estado a través de la acción de pérdida de investidura de congresistas y la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad […]; (iii) la facultad de los Tribunales Administrativos, en única instancia, de conocer las objeciones por motivos de inconstitucionalidad y legalidad de los proyectos de ordenanza departamental y de acuerdo municipal, formuladas por los gobernadores y los alcaldes, respectivamente […]; (iv) el control por vía de excepción de inconstitucionalidad cuya competencia recae en las autoridades judiciales y administrativas […] y (v) la competencia de todas las

autoridades judiciales para conocer acciones de tutela […]. Otro de esos mecanismos de defensa de la Constitución, de creación legal, es el control inmediato de legalidad previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 […].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 137 de 1994, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P.

Carlos Gaviria Díaz FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 305 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Trámite expedito Con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 136 reprodujo el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, e incorporó en el artículo 185 un trámite expedito y sumario para el control inmediato de legalidad, el cual se caracteriza por no tener un carácter adversarial. De allí que algunas expresiones como auto admisorio de la demanda o acto demandado, no sean propias de un control automático en el que se avoca o no el conocimiento del asunto, se garantiza el derecho de participación a través de

la fijación de un aviso para que cualquier ciudadano u organizaciones públicas, privadas o expertos defiendan o impugnen la constitucionalidad y legalidad del acto administrativo, es obligatorio que el Ministerio Público rinda concepto y termina con la adopción de una sentencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 ( LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avocar conocimiento no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto Si bien, en un primer momento se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad, esa circunstancia per se no habilita de manera automática el estudio de fondo del asunto, en tanto surtido el trámite de intervención ciudadana y recibido el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible contar con mayores elementos de juicio que permiten decantar si el acto bajo examen es susceptible de estudio a través de este medio automático de control concebido para revisar las normas administrativas que sean desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, o si por el contrario, su análisis de legalidad se debe realizar por vía de acción a través de los mecanismos judiciales consagrados en el CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

CASO CONCRETO - Presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Es necesario distinguir entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción

[E]l presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encuentra cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, es improcedente. Al respecto, valga indicar que la intención del legislador estatutario fue establecer unas precisas condiciones para habilitar este control automático de legalidad, y con ello no vaciar de contenido los medios de control a los que se puede acudir por vía de acción, a lo que se debe agregar que la sola circunstancia de que el acto administrativo se expida durante la vigencia de un estado de excepción o incluya alguna mención de un decreto legislativo, no es un principio de razón suficiente para concluir que se debe asumir el conocimiento en este escenario judicial. Es necesario realizar la valoración y el análisis, caso a caso, con el fin de establecer si los requisitos formales de procedencia se cumplen, especialmente, si obedece al desarrollo de un decreto legislativo para lo cual el juez contencioso debe acudir a los criterios formal y material con el fin de determinar la competencia. De allí que en esa valoración sea relevante la distinción entre las competencias ordinarias atribuidas a las autoridades administrativas, y las que de manera extraordinaria se activan en el marco de los estados de excepción cuya concreción en los actos administrativos que desarrollen un decreto legislativo deben ser objeto de estudio a través del control inmediato de legalidad, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser susceptibles de control por vía de acción siempre que se invoquen normas jurídicas superiores respecto de las cuales no se haya efectuado el examen. […]

las directrices trazadas para el trámite de radicación de la correspondencia interna y externa, así como la implementación de un canal virtual para la atención al ciudadano, no requería de un marco normativo habilitante de excepción, en tanto la Vicepresidencia Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, tiene como funciones ordinarias la gestión documental y de correspondencia, lo relativo al seguimiento a la atención de las solicitudes, quejas, reclamos y derechos de petición y la administración de los recursos tecnológicos, las cuales resultaban suficientes para emitir el acto objeto de control.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03399-00(CA)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI)

Demandado: CIRCULAR 20204090052033 DEL 27 DE MARZO DE 2020

Asunto: Control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, proferida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, cuyo asunto es: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19» FALLO CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado, luego de que

fue negado el proyecto presentado por la Consejera de Estado doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), ejerce el control inmediato de legalidad sobre la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, dictada por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI.

I. ANTECEDENTES

1. Acto sometido a control inmediato de legalidad La Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, remitió la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, en la que se indica como asunto: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia –

pandemia COVID-19», cuyo texto es el siguiente:

«CIRCULAR

PARA: TODO EL PERSONAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA DE: ELIZABETH GÓMEZ SÁNCHEZ ASUNTO: GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI

– MEDIDAS DE URGENCIA - PANDEMIA COVID 19

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020, decreto por medio del cual se ‘adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID19’; en tanto persistan las causas que le dieron origen, se informa que los trámites de radicación de correspondencia interna y externa, deberán realizarse de manera digital a través del Sistema de Gestión Documental "Orfeo". Para ello solicitamos tener en cuenta las siguientes recomendaciones: ✓ Para la radicación de memorandos internos y comunicaciones externas se debe utilizar la firma digital. En el sistema de Gestión Documental Orfeo, se deben realizar las siguientes acciones: ✓ Generar los vistos buenos sobre los documentos antes de radicarlos, lo que permite dejar la trazabilidad de su aprobación. ✓ Si las comunicaciones van con anexos, deben adjuntarse al borrador antes de la firma, si los anexos corresponden a varias carpetas que contienen varios archivos, cada carpeta se debe comprimir en zip. ✓ En el encabezado se deben registrar los datos de dirección (correo electrónico) del destinario; si se requiere copia a varios destinatarios, las direcciones (correos electrónicos) se remitirán a través del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ No es necesario remitir un correo electrónico para el envío de las comunicaciones, el personal de correspondencia entrará diariamente a las bandejas de las dependencias en donde se encuentran los documentos firmados digitalmente, verificará que estén los anexos, que el formato sea el establecido y se encuentren firmados, luego se realizará el envío por medio del servicio de correo electrónico certificado de 4-72. ✓ En caso de dudas sobre el manejo del Sistema de Gestión Documental Orfeo, puede acceder al siguiente link: https://anionline my.sharepoint.com/:p:/g/personal/jahernandez_ani_gov_c

o/EQg33B5jpKtKgEfJx W9sxu4Bww74SXGusjO8NwH6T3XbGQ? e=4%3aMJOy9C&at=9 GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA EXTERNA La atención presencial queda suspendida hasta próximo aviso. En ningún caso se recibirá correspondencia física ni se atenderá presencialmente a usuarios. Por tal motivo, la Agencia Nacional de Infraestructura dispone los siguientes medios de atención para la recepción de correspondencia de manera virtual: a. Página web: Para la radicación de correspondencia proveniente de entidades públicas o empresas privadas o ciudadanos, deben ingresar a la página web oficial de la Agencia www.ani.gov.co, hacer clic en el módulo Servicio al Ciudadano – Ciudadano – Radicación de Documentos o directamente al enlace: https://orfeo.ani.gov.co/radicacionWeb/radicacionPqrs/SAPpqr.php. Al finalizar el proceso, el sistema le asignará un número de radicado automáticamente. b. Correo electrónico: También pueden radicar los documentos a través de los correos electrónicos establecidos por la Agencia para tal fin: •Correo institucional: contactenos@ani.gov.co •Para notificaciones judiciales: buzonjudicial@ani.gov.co SERVICIO AL CIUDADANO En caso de que el ciudadano requiera orientación inmediata o atención sobre temas a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura, hemos habilitado el siguiente número de contacto: Línea celular: 305-2971944 Atención telefónica de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. de lunes a viernes. Cordialmente,

ELIZABETH GÓMEZ SÁNCHEZ

Vicepresidente Administrativa y Financiera».

2. Trámite procesal 2.1. Por auto de 10 de agosto de 2020, la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez avocó el conocimiento de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, en la que se indica como asunto: «Gestión de correspondencia interna y externa en la ANI medidas de urgencia – pandemia COVID-19», con el fin de efectuar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA.

Esa decisión dispuso la notificación al Presidente de la República, a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Del mismo modo, se solicitó a la entidad emisora que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, remitiera los antecedentes administrativos de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020 y aportara las pruebas que pretendiera hacer valer. Además, que publicara en su página web la presente providencia. Asimismo, ordenó a la Secretaría General de la Corporación que fijara un aviso por el término de diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales, con el fin de permitir que cualquier ciudadano interviniera para defender o impugnar la legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020. También dispuso que, expirado ese término, corriera traslado al Ministerio

Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rindiera concepto conforme a lo establecido en el numeral 5° del artículo 185 del CPACA, y se invitó a las instituciones universitarias en general, para que, dentro del mismo término, presentaran por escrito concepto sobre la legalidad del acto administrativo bajo estudio. 2.2. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado libró las correspondientes notificaciones y comunicaciones el 17 de agosto de 2020. El 18 de agosto de 2020, se efectuó la fijación del aviso por el término de diez (10) días. 2.3. El 1° de octubre de 2020, se corrió traslado al Ministerio Público por 10 días, y el expediente pasó al despacho para fallo el 20 de octubre de 2020. 2.4. Mediante auto de 23 de octubre de 2020, se ordenó a la Secretaría dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral noveno del auto de 10 de agosto de 2020, que avocó el conocimiento para el control inmediato de legalidad, en el sentido de fijar el aviso destinado a las instituciones universitarias del país para que se pronunciaran sobre la legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020. El aviso se fijó el 27 de octubre de 2020. 2.7. El expediente ingresó al despacho para fallo el 12 de noviembre de

2020. El 10 de diciembre de esa anualidad, el despacho de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez registró el proyecto de fallo para

consideración de la Sala Especial de Decisión, sin embargo, la ponencia no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación y, en consecuencia, por medio de auto de 14 de enero de 2021 se dispuso la remisión al Consejero de Estado que sigue en turno.

3. Recurso de reposición contra el auto que avocó el conocimiento 3.1. La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, presentó recurso de reposición contra el auto que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, al considerar que no es un acto administrativo de carácter general que modifique situaciones jurídicas de los empleados o colaboradores de la entidad a quienes se encuentra dirigida, «pues no implica modificación de sus funciones», a lo que agregó que la finalidad de las medidas es disminuir el riesgo de contagio y propagación del COVID-19.

Como fundamentos de derecho se refirió a los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, a las características de este medio de control precisadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en específico lo relativo a que el control recae sobre los actos que tienen la capacidad de crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas, lo que no ocurre con el acto bajo examen. Destacó que si bien la Circular se expidió en ejercicio de la función administrativa y contiene medidas de esa naturaleza, no tiene la categoría de acto administrativo de carácter general y abstracto que lo haga pasible de control inmediato de legalidad, que modifique las situaciones jurídicas de los empleados o colaboradores a quienes se encuentran dirigidas, en tanto no

implica modificación de sus funciones, se trata de «simples instrucciones y directrices de funcionamiento, que no alcanzan a adquirir el carácter de normas o actor de carácter general, impersonal y abstracto». Explicó que en la citada Circular se fijaron lineamientos para el trámite de la correspondencia a través de otros medios que no fueran físicos, con el fin de proteger la salud de los funcionarios, «pero sin que incluya preceptos nuevos o directrices que puedan impactar el ordenamiento jurídico en abstracto, pues lo único que puso en marcha fue la modalidad de trámite electrónico de la correspondencia y replicó situaciones ya reglamentadas para estos trámites en los manuales de la Agencia, sin modificar situaciones contractuales o administrativas ya definidas». Agregó que se establecieron recomendaciones para orientar a los servidores sobre su cuidado y el de los visitantes, en el marco de la emergencia sanitaria, sin que se configure el ejercicio de la potestad reglamentaria, razón por la cual no debe ser entendido como el desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción. Finalmente, aseveró que la Circular objeto de control inmediato de legalidad «no es propiamente un acto administrativo que reglamenta el artículo 9 del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020 pues solo ejecuta las disposiciones de carácter general antes mencionadas, por lo que deviene la improcedencia». 3.2. Por auto de 21 de septiembre de 2020, el despacho ponente decidió no reponer la decisión adoptada en el auto que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27

de marzo de 2020, al considerar que de la revisión formal de las medidas adoptadas es posible concluir que se trata «de un verdadero acto administrativo», que no solo se limita a establecer lineamientos internos en la entidad, sino también incorpora medidas para los usuarios externos como la suspensión de la atención presencial, y agregó que es un desarrollo del artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020. Destacó que la mixtura de decisiones contenidas en la Circular, no inhiben la competencia del Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, porque al tratarse de medidas generales expedidas con fundamento en un estado de excepción es procedente este medio de control. Enseguida hizo referencia al alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le ha dado a las circulares o instructivos, como (i) manifestaciones contenidas en actos administrativos o (ii) solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Señaló que a diferencia de lo sostenido por la recurrente, la Circular objeto de estudio no solo se limita a plasmar lineamientos dirigidos al personal de la entidad, sino que dictó algunas recomendaciones para el manejo de documentos, indicó canales virtuales para la radicación de correspondencia, informó el número telefónico como canal de atención a la ciudadanía, suspendió la atención presencial y la recepción física de correspondencia, las cuales son manifestaciones generales dirigidas a los usuarios externos, expresadas en ejercicio de la función administrativa de conformidad con los fundamentos constitucionales y legales. En ese orden de ideas, destacó que la Circular ANI No. 20204090052033 de

27 de marzo de 2020, se fundamentó en el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020, y las medidas que contiene son de carácter general «pues los efectos de su decisión trascienden al del personal de la Agencia, siendo este medio de control el idóneo para su estudio». Por último, indicó que será en el fallo donde se debe definir si las medidas adoptadas por la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, «desarrollan o no el decreto que declaró el estado de excepción o los decretos legislativos derivados de éste, pero no en esta precaria etapa que se limita a establecer aspectos formales relacionados con el factor subjetivo o de autoría según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, factor de objeto que el acto sea de carácter general (…) y el factor de motivación o causa».

4. Intervenciones Agencia Nacional de Infraestructura, ANI El Gerente de Proyecto Funcional Código G2, Grado 09 de la Planta del Despacho del Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, en virtud de las funciones asignadas en el artículo 11 de la Resolución No. 295 de 25 de febrero de 2020, solicitó declarar ajustada a la legalidad la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020.

Luego de hacer referencia a las características del control inmediato de legalidad, manifestó que con fundamento en el Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica y el Decreto Legislativo 440 de 2020, la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la

entidad expidió la Circular objeto de estudio, en la cual se impartieron instrucciones para la gestión de la correspondencia interna y externa y otras medidas de urgencia, en el marco de la pandemia por el COVID-19. Señaló que se cumplen los presupuestos formales, en tanto la Circular (i) es un acto administrativo de contenido general que tiene como objetivo autorizar a todo el personal vinculado a la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, para que a través del Sistema de Gestión Documental Orfeo, se tramite la correspondencia interna y externa1; (ii) fue expedida por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la entidad en uso de las atribuciones legales, específicamente las consagradas en el artículo 18 del Decreto Ley 4165 de 2011 y la Resolución No. 1069 de 2019 que contiene el Manual Específico de Funciones y Competencias de la entidad, concretamente la función de «dirigir la gestión humana, administración de recursos físicos y tecnológicos, gestión financiera, documental y atención al usuario, de acuerdo con las normas legales y los lineamientos del Presidente de la Agencia» y (iii) desarrolla el artículo 9 del Decreto Legislativo 440 de 2020, en el que se establece el procedimiento para el pago de los contratistas del Estado para lo cual dispone el deber de las entidades de implementar mecanismos electrónicos para la recepción, trámite y pago de facturas y de cuentas de cobro. En relación con los presupuestos materiales, señaló que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, atiende el requisito de la conexidad, en tanto guarda relación estrecha con los hechos que dieron

origen a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, toda vez que busca garantizar y hacer efectivos los requerimientos para el distanciamiento social según recomendación de la Organización Mundial de la Salud, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia, «razón por la que el trámite se realiza únicamente vía electrónica, para evitar aglomeraciones que genera la radicación física en la Entidad de tales documentos». De igual manera, indicó que cumple con el presupuesto de la proporcionalidad porque la Circular persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas adoptadas son necesarias y adecuadas para alcanzarlo, sin que se vulneren las garantías convencionales o constitucionales, pues se trata de instrucciones encaminadas a agilizar el trámite de radicación de correspondencia y evitar la exposición personal y física al contagio del COVID-19, y se protegen los derechos al debido proceso, a la información y al trámite oportuno de las solicitudes, así como garantizar a los empleados el derecho a la salud con la realización de esos trámites internos vía electrónica. Refirió que la necesidad de las medidas se sustenta en que se dirigen a lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y 1 Para efectos de fundamentar ese argumento, transcribió in extenso el auto de 21 de septiembre de 2020, que resolvió el recurso de reposición presentado por la ANI contra el auto que avocó el conocimiento para el control inmediato de la citada circular. en los hechos económicos y sociales que afronta el país como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional, por lo que era necesario crear una

vía electrónica y expedita para garantizar a la ciudadanía y a los empleados el trámite oportuno de las peticiones, quejas y reclamos, para que sufrieran el menor impacto con la demora o el no trámite físico que genera el confinamiento y así preservar la salud física con el trámite electrónico de la correspondencia y las actividades internas de la entidad. En definitiva, sostuvo que las medidas sometidas a control inmediato de legalidad son consecuentes con la gravedad de los hechos y guardan conexidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, en tanto propenden por la estabilidad de las garantías constitucionales de la ciudadanía y de los empleados de la entidad.

4. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado emitió el concepto No. 217 de 15 de octubre de 2020, respecto de la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, en el que solicitó inhibirse de pronunciarse sobre su legalidad, con sustento en los siguientes argumentos: En primer lugar, la agente del Ministerio Público sostuvo que el Consejo de Estado es competente para adelantar el control inmediato de legalidad, porque conforme a lo establecido en el Decreto Ley 4165 de 2011, la Agencia Nacional de Infraestructura, ANI, es una autoridad del orden nacional que pertenece al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva adscrita al Ministerio de Transporte, cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera.

Posteriormente, se refirió al cumplimiento de los requisitos formales de

procedencia del control inmediato de legalidad, respecto de los cuales indicó que la Circular ANI No. 20204090052033 de 27 de marzo de 2020: (i) Es un acto administrativo de carácter general, en tanto fue expedido con la finalidad de recomendar a los funcionarios los trámites digitales que deben realizar sobre radicación de correspondencia interna y externa de la entidad, suspender la atención presencial a sus usuarios y la recepción de correspondencia física. (ii) Se expidió por la Vicepresidenta Administrativa y Financiera de la entidad con fundamento en la función administrativa y en virtud de las atribuciones establecidas en el Decreto Ley 4165 de 2011, específicamente, la de «asistir al presidente de la Agencia en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la entidad». Agregó que esa funcionaria tiene a su cargo la atribución de liderar el proceso de Gestión Administrativa y Financiera, así como el procedimiento de la correspondencia de la entidad. (iii) No obedece al desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción, porque las medidas implementadas relativas a la gestión de la correspondencia interna y externa, así como la atención al público, son de naturaleza ordinaria, sin puntualizar mecanismos electrónicos específicos y exclusivos para la recepción, trámite y pago de facturas y órdenes de pago presentadas por contratistas, por lo que concluyó, no deben ser tenidas como un desarrollo del artículo 9 del Decreto Legislativo 440