CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03481-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 312 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P.

Drs. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, Ref.: Expediente RE-253

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-2’5 de 25 de junio de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C307 de 12 de

agosto de 2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 771 de 3 de junio de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C311 de 13 de agosto de 2020; M.P. José Fernando Reyes Cuartas ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS - Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia

Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS /

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función

administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 “[…] Por la cual se adoptan medidas de carácter temporal para garantizar la atención y la prestación de los servicios del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en el

marco de la Emergencia Sanitaria declarada para la prevención y contención del COVID-19 […]”, expedida por el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio […]. Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de las medidas contenidas en los artículos primero, segundo, séptimo, octavo, décimo (párrafo primero) y undécimo en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación […].

EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD /

PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que los artículos primero, segundo, quinto, séptimo, octavo, décimo (párrafo primero) y undécimo de la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 expedida por el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, contienen unas medidas generales expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] En efecto, se considera que las medidas adoptadas en los citados artículos superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico. […] Respecto de los artículos tercero, cuarto, sexto, noveno y décimo (párrafo segundo) del acto administrativo objeto de control, la Sala declarará improcedente el medio de control inmediato de legalidad por no satisfacer los presupuestos fácticos normativos para que proceda el control inmediato de legalidad.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 312 DE 2020 (16 de junio) EXPEDIDA

POR EL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03481-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

Demandado: RESOLUCIÓN 312 DEL 16 DE JUNIO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia parcial del control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 expedida por el Ministro de Vivienda, Ciudad y

Territorio SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 “[…] Por la cual se adoptan medidas de carácter temporal para garantizar la atención y la prestación de los servicios del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada para la prevención y contención del COVID-19 […]”, expedida por el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del

coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”. Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el

territorio nacional […]”. prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. Decreto Legislativo núm. 539 del 13 de abril de 2020

5. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 539 del 13 de abril de 2020 “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID – 19, en el marco del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”. Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020

6. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo núm. 771 de 3 de junio de 2020

7. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 771 de 3 de junio de 2020, “[…] [p]or el cual se dispone una medida para garantizar el acceso a servicios de conectividad en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional

[…]". Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020

8. El Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio expidió la Resolución núm. 312 de

16 de junio de 2020, “[…] Por la cual se adoptan medidas de carácter temporal para garantizar la atención y la prestación de los servicios del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada para la prevención y contención del COVID-19 […]”. El trámite procesal

9. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

10. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado, vía correo electrónico, la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020, el 16 de junio de 2020, el cual fue repartido al Despacho Sustanciador en esa misma fecha.

11. El Despacho Sustanciador, mediante el auto de 18 de junio de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social y al Ministerio de Trabajo para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público; vi) requirió al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio para que allegara el expediente administrativo que contuviera los antecedentes de la Resolución objeto de este

proceso y vii) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término de la publicación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

12. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, remitió el expediente administrativo mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 1 de septiembre de 2020.

Intervenciones Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

13. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto administrativo objeto de control, con base en los siguientes argumentos: 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]”

14. Indicó que la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 cumple con los requisitos formales en la medida que: 14.1. Es un acto administrativo que dicta medidas de carácter general en materia de la prestación de servicios a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dadas las circunstancias y necesidad de cuidado para preservar la salud y la vida de sus funcionarios, colaboradores y/o ciudadanía interesada en los servicios que presta el Ministerio con el fin de aplicar el distanciamiento social y trabajo en casa, protocolos de bioseguridad y un aislamiento productivo e inteligente, atendiendo la dinámica normativa que se ha desarrollado a fin de prevenir el contacto y mayor propagación del virus COVID-19, sin perjuicio del cumplimiento de los servicios a cargo de la entidad.

14.2. Fue expedida por una autoridad del orden nacional como lo es el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, con competencia para ello en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

15. Adujo que la Resolución objeto de control cumplió con los requisitos materiales, toda vez que guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado al igual que con los decretos que fueron expedidos para conjurarlo como los decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de

2020.

16. Asimismo, porque desarrolló el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, cuyas medidas, en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado están dirigidas a prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

17. Desarrolló, igualmente, medidas relacionadas con la ampliación de términos para atender peticiones y suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en tanto que las vigentes en la Ley 1437 de 18 de junio de 20114 resultaban insuficientes dadas las situaciones irresistibles que generó la pandemia y las medidas de aislamiento social tomadas por el Gobierno Nacional y con el propósito de garantizar a los peticionarios una respuesta oportuna, veraz, completa, motivada y actualizada.

18. Desarrolló el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 porque determinó los protocolos de bioseguridad en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, generando una herramienta que permite mitigar los efectos de la pandemia Coronavirus COVID – 19 en el desarrollo excepcional de actividades presenciales dentro de las sedes de la entidad.

Concepto del Ministerio Público

19. El Ministerio Público5 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó declarar ajustado al ordenamiento jurídico la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020, con fundamento en los siguientes argumentos: 19.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 19.2. En este sentido, explicó que el acto se dirige a un número indeterminado de personas que incluye funcionarios, contratistas y usuarios del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. 19.3. Indicó que la Resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad y porque el ministro contaba con atribuciones de regulación al interior de la entidad, específicamente, para mitigar los efectos de la pandemia Coronavirus COVID – 19. 4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 19.4. Afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, los decretos legislativos 491, 539 y 771 de 2020.

20. En relación con el examen formal, determinó que la Resolución se sujetó a las competencias atribuidas al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y se identificó el marco normativo que sirvió como parámetro de control, así: i) artículo 215 de la Constitución Política de 1991; ii) la Ley 137 de 2 de junio de 19946; iii) el Decreto 417 de 17 de marzo de 20207; iv) el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020; v) el Decreto Legislativo 491 de 2020; v) el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 y vi) el Decreto Legislativo 771 de 3 de junio de 2020.

21. En relación con el examen material, refirió que: i) el acto no vulneró ni limitó el núcleo esencial de derecho fundamental alguno; ii) se ajustó al principio de necesidad porque se expidió, para adoptar el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del COVID-19 en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; iii) dispuso las medidas preventivas para contener y mitigar la pandemia del COVID 19, en aras de limitar al máximo cualquier posibilidad de contagio, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica y iv) dispuso las

medidas para el adecuado cumplimiento de las funciones y prestación de los servicios a cargo de la entidad.

22. Expresó que no se afectó el principio de finalidad, por cuanto la regulación se expidió para atender las posibles repercusiones causadas por la COVID-19 y se adoptaron las medidas necesarias para garantizar la salud e integridad de los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en cumplimiento de los siguientes decretos legislativos: 22.1. Decreto Legislativo 491 de 2020, que dispuso en sus artículos 15 y 16 que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las autoridades dispondrían de las medidas necesarias para que los servidores públicos y contratistas cumplieran sus funciones y desarrollaran sus obligaciones contractuales bajo la modalidad de trabajo en casa. 6 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia 7 Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional 22.1. Decreto Legislativo 539 de 2020, que dispuso que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del COVID-19, el Ministerio sería el encargado de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requirieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del COVID-19. 22.3. Decreto Legislativo 771 de 2020, que dispuso que de manera temporal y transitoria, mientras esté vigente la emergencia sanitaria declarada por el

Ministerio de Salud y de Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el empleador debería reconocer el valor establecido para el auxilio de transporte como auxilio de conectividad digital a los trabajadores que devengaran hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y que desarrollaran su labor en su domicilio.

23. Refirió que la Resolución se ajusta al principio de proporcionalidad, toda vez que: i) reconoce y respeta la dignidad y derechos de los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y limita las restricciones a lo estrictamente necesario para conseguir la prevención requerida y ii) las medidas de uso de elementos de protección personal, lavado de manos, desinfección, trabajo en casa, horarios y distanciamiento social, resultan idóneas para evitar la propagación del coronavirus y buscan la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los servidores públicos, contratistas, pasantes y visitantes del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

24. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020; v) el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y la sentencia de constitucionalidad; vi) el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020 y la sentencia de constitucionalidad; vii) el Estado de emergencia económica, social y

ecológica declarado mediante el Decreto núm. 637 de 6 de mayo de 2020; viii) el Decreto Legislativo 771 de 3 de junio de 2020 y la sentencia de constitucionalidad; viii) el marco normativo internacional, ix) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, x) la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020; xi) el análisis del caso concreto y xii) las conclusiones. Competencia de la Sala Especial de Decisión

25. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 378 de la Ley 270 de 7 de marzo de 19969, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

26. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la

Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine. 8 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. 9 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

Problema Jurídico

27. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. 312 de 16 de junio de 2020 expedida por el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

28. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no a los decretos legislativos 491, 539 y 771 de 2020 y demás normas superiores.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

29. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que