CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03536-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción […]. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. […] El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. […] El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico […].

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del análisis material y formal del acto sujeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter jurisdiccional, automático y oficioso / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley / ACTIVISMO JUDICIAL - El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción […], la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla […]. El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar […]. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley […]. De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima

discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene un carácter integral / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Tiene efecto erga omnes, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza

de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto. Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción […]. No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

PARÁGRAFO / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7

COVID-19 - Motivo para la declaratoria de un estado de excepción /

NATURALEZA JURÍDICA DE CARDER La Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER, mediante la Resolución nº. A-0259 del 2 de abril de 2020, adoptó medidas de carácter transitorio en materia de “otorgamientos ambientales” y ajustó los trámites sobre concesiones de aguas para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado. Estas medidas se expidieron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. […] CARDER, creada por el artículo 1 de la Ley 66 de 1981, es un ente corporativo especial del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica. CARDER está encargada por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por el desarrollo sostenible. Su jurisdicción comprende el territorio del departamento de Risaralda (art. 2 de la Ley 66 de 1981, arts. 23 y 33 de la Ley 99 de 1993 y arts. 1.2.5.1 y 2.2.8.4.1.1 del Decreto 1076 de 2015).

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 66 DE 1981 – ARTÍCULO 2 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 1.2.5.1 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO

2.2.8.4.1.1 NOTIFICACIONES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MEDIOS ELECTRÓNICOS - El Decreto legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades a notificar o comunicar actos administrativos por medios electrónicos, exequibilidad condicionada sentencia C-242 de 2020 / MEDIOS ALTERNATIVOS PARA REALIZAR LA NOTIFICACIÓN Y COMUNICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVO – Llamada telefónica, mensaje de texto, mensaje de voz al celular A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 4 del precepto prescribe que la notificación y comunicación de actos administrativos se hará por medios electrónicos y, para ello, ordena que, en todo trámite, se indique la dirección electrónica para recibir notificaciones. Sin embargo, cuando la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes del CPACA. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de ese artículo, en el entendido que si una persona manifiesta que no tiene una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para la notificación, por ejemplo, una llamada telefónica, un mensaje de texto o de voz al celular. […] Los artículos 2, 6 a 8 y 15 de la Resolución nº. A-0259 de 2020 disponen la prórroga de los permisos, autorizaciones, certificados y licencias ambientales que venzan durante el término de la vigencia sanitaria y hasta por un

mes más, el uso de tecnologías de la información para la ejecución de labores, la notificación de actos administrativos por medios electrónicos y la ampliación de los términos para atender peticiones. Estas medidas están en consonancia con los preceptos extraordinarios, pues se ajustan a lo dispuesto por los artículos 3, 4, 5, y 8 del Decreto Legislativo 491 de 2020. No obstante, los artículos 7 y 15 que regulan la notificación de los actos administrativos y la respuestas a peticiones, a través del correo electrónico, deben interpretarse conforme a la exequibilidad condicionada, que dispuso la Corte Constitucional respecto del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 67

TÉRMINOS PARA RESOLVER PETICIONES POR PANDEMIA - El Decreto Legislativo 491 de 2020 amplió los términos para atender peticiones / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS PARA RESOLVER PETICIONES - El Decreto Legislativo 491 de 2020 facultó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales El artículo 5 del mismo decreto amplía los términos del artículo 14 del CPACA para atender las peticiones en curso o que se radiquen durante la vigencia de la emergencia sanitaria. En este sentido, salvo norma especial, toda petición deberá resolverse en treinta (30) días. Si se trata de una petición de documentos, el plazo es de veinte (20) días. Las consultas a las autoridades se atenderán en treinta y

cinco (35) días. Si no es posible resolver la petición en estos plazos, la autoridad debe informar al interesado, indicar los motivos de la demora y el plazo en que resolverá, que no podrá exceder el doble del plazo inicial. La Corte Constitucional en la sentencia referida, condicionó la exequibilidad de la norma, en el entendido que la ampliación de términos también cobija a los particulares que deben atender peticiones. El artículo 6 señala que las autoridades podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión podrá ser parcial o total, conforme al análisis que se haga. En todo caso, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. La Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía administrativa, pues cada autoridad debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadanos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020

OTORGAMIENTOS AMBIENTALES Y CONCESIONES DE AGUAS - Medidas transitorias de reducción de términos del Decreto 1076 de 2017 por COVID19 fueron condicionadas por el Consejo de Estado Los artículos 1, 3-5, 9, 13, 16 y 20 de la Resolución nº. A-0259 de 2020 ordenaron

prorrogar de manera automática las concesiones de agua, redujeron a la tercera parte los términos del trámite previsto para las concesiones de aguas superficiales, mandaron priorizar el trámite de solicitudes de concesiones de agua y las solicitudes de los gestores de residuos peligrosos y dispusieron la entrega de facturas de cobro de la tasa por utilización de agua y por la tasa retributiva por vertimientos puntuales correspondientes a la vigencia 2019, dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización de la emergencia sanitaria. Estas medidas se ajustan a lo establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo 441 de 2020 y reproducen los artículos 1-3 y 7-9 del Decreto 465 de 2020, declarado ajustado al ordenamiento jurídico, por el Consejo de Estado. […] En relación con la reducción a la tercera parte de los términos del trámite previsto para las concesiones de aguas superficiales (art. 4), como la norma tiene fundamento en el artículo 3 del Decreto 465 de 2020, deberá interpretarse conforme a la legalidad condicionada, que dispuso el Consejo de Estado, esto es que tal reducción aplica únicamente en la etapa del procedimiento administrativo cuyo trámite compete a las autoridades ambientales. PROSPECCIÓN Y EXPLORACIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEAS - El Consejo de Estado anuló la posibilidad de que se adelantaran sin permiso / REDUCCIÓN EN LAS TARIFAS A LOS PRESTADORES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO - No conjuran el estado de anormalidad decretado por el Gobierno Nacional, con ocasión de la

pandemia COVID-19 El artículo 10 de la Resolución nº. A-0259 del 2020 -que reprodujo el artículo 4 del Decreto 465estableció que durante el tiempo que se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria en el país por causa del coronavirus COVID-19, se podrían adelantar sin permiso las actividades de prospección y exploración de las aguas subterráneas por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, siempre que previamente se contara con la información geoeléctrica del área de influencia del proyecto, así como el registro y aval de CARDER para su respectivo control y seguimiento. Según el fallo de nulidad del 13 de agosto de 2020, los permisos para la exploración de recursos naturales, así como las concesiones de aguas, son instrumentos jurídicos que constituyen herramientas cuya finalidad principal es planificar el adecuado aprovechamiento de los recursos naturales en garantía del desarrollo sostenible, controlar en debida forma los factores de deterioro ambiental y materializar la intervención del Estado en la explotación de los recursos naturales. Esa decisión anulatoria concluyó que al derogar el permiso para la prospección y exploración de aguas subterráneas, aunque sea de manera transitoria, esa norma contraviene los artículos 8, 79, 80 y 334 CN. […] Los artículos 11 y 12 de la resolución -que reprodujeron los artículos 5.1 y 6 del Decreto 465dispusieron la reducción de las tarifas para los prestadores del servicio público de acueducto y alcantarillado. En cuanto a los artículos 5.1 y 6 del Decreto 465, la Sala consideró, en el fallo de

nulidad ya referido, que estas medidas, cuyo propósito es liberar recursos económicos en favor de los prestadores del servicio público de acueducto, carecían de eficacia material, pues no conjuran el estado de anormalidad decretado por el Gobierno Nacional […]. Como los artículos 10-12 de la Resolución nº. A-0259 del 2020 reprodujeron los artículos 4, 5.1 y 6 del Decreto 465 que, a juicio de la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado en la sentencia de 13 de agosto de 2020, son contrarios a mandatos constitucionales y no cumplen con el requerimiento de idoneidad, se declarará su nulidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER) (No anulada) / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 4 (Legalidad condicionada) / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 7 (Legalidad condicionada) / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 10 (Anulada) / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 11 (Anulada) / RESOLUCIÓN A-0259

DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 12 (Anulada) / / RESOLUCIÓN A-0259 DE 2020 (26 de marzo) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – ARTÍCULO 15 (Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03536-00(CA)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA (CARDER)

Demandado: RESOLUCIÓN A-0259 DEL 2 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CARDER-La Corporación Autónoma Regional de Risaralda es una autoridad del orden nacional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Comprende el estudio de forma, materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. NOTIFICACIONES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS POR MEDIOS ELECTRÓNICOSEl Decreto legislativo 491 de 2020 faculta a las autoridades a notificar o comunicar actos administrativos por medios electrónicos, exequibilidad condicionada sentencia C-242 de 2020. TÉRMINOS PARA RESOLVER PETICIONES POR PANDEMIAEl Decreto Legislativo 491 de 2020 amplió los términos para atender peticiones (art. 14 CPACA). SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS PARA RESOLVER PETICIONES - El Decreto Legislativo 491 de 2020 facultó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales. DECRETO LEGISLATIVO 441 DE 2020-Dispuso unas medidas para garantizar a toda la población el acceso al servicio público de acueducto y alcantarillado. OTORGAMIENTOS AMBIENTALES Y CONCESIONES DE AGUASMedidas transitorias de reducción de términos del Decreto 1076 de 2017 por COVID-19 fueron condicionadas por el Consejo de Estado. PROSPECCIÓN Y EXPLORACIÓN DE AGUAS SUBTERRÁNEASEl Consejo de Estado anuló la posibilidad de que se

adelantaran sin permiso. DECRETO 465 DE 2020-El Consejo de Estado declaró legales unas disposiciones y anuló otras. CONDICIONAMIENTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación conforme a modulación fijada por la Corte Constitucional. RESOLUCIÓN A-0259 de 2020-Examen de conexidad con los decretos legislativos de estados de excepción. RESOLUCIÓN A-0259 de 2020-Los artículo 10-12 reproducen normas del Decreto 465 de 2020, anuladas por el Consejo de Estado. La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. A-0259 del 2 de abril de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional de RisaraldaCARDER, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Corporación Autónoma Regional de Risaralda-CARDER, mediante la Resolución nº. A-0259 del 2 de abril de 2020, adoptó medidas de carácter transitorio en materia de “otorgamientos ambientales” y ajustó los trámites sobre concesiones de aguas para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado. Estas medidas se expidieron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020. ANTECEDENTES El 6 de agosto de 2020, CARDER remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. A-0259 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la

Corporación repartió el asunto y lo pasó a Despacho. El 26 de octubre de 2020, el consejero ponente avocó el conocimiento de la resolución objeto de este control, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, invitó a unas instituciones para que presentaran concepto, solicitó a CARDER la remisión de los antecedentes administrativos y ordenó notificar al agente del Ministerio Público. No se presentaron intervenciones ciudadanas. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la resolución, porque la expidió la autoridad competente, guarda conexidad y proporcionalidad con las causas de la declaratoria del estado de excepción, las medidas son transitorias y se ajustan al marco normativo del estado de excepción.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.

Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la

aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1. Oportunidad del control 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20].

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto

(art. 20 LEEE)2. Como el 6 de agosto de 2020 CARDER remitió el acto objeto de control, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha.

II. Acto objeto de control

4. El director general encargado de CARDER expidió la Resolución nº. A-0259, que adoptó medidas de carácter transitorio en materia de “otorgamientos ambientales” y ajustó los trámites sobre concesiones de aguas para la prestación del servicio público de acueducto y alcantarillado. El acto estableció, entre otras medidas, la prórroga de las concesiones de agua y de los permisos, autorizaciones, certificados y licencias a cargo de la subdirección de gestión ambiental de la entidad (arts. 1 y 2), la reducción de los términos para el trámite de las concesiones de aguas superficiales (art. 4), las notificaciones de los actos por medios electrónicos (arts. 6 y 7), la ampliación de términos para contestar peticiones (art. 8), la autorización

para adelantar sin permiso las actividades de prospección y exploración de las aguas subterráneas (art. 10), la reducción de las tarifas para los prestadores del servicio público de acueducto y alcantarillado (arts. 11-14) y la suspensión de los procesos de concertación del componente ambiental de los planes de ordenamiento territorial (arts. 17 y 18). El funcionario fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19. En los Decretos Legislativos 441 y 491 de 2020, el primero en el que se dictaron disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y, el segundo, en el que adoptaron medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios de las autoridades públicas. Hizo referencia al Decreto 465 de 2020, que adoptó medidas transitorias en materia de concesiones de agua para el servicio público de acueducto, al Decreto 457, que dispuso el aislamiento preventivo obligatorio del 25 de marzo al 13 de abril de 2020 y a la Resolución n°. 385 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró la 2La entidad publicó la circular en el sitio web institucional, que se puede consultar en https://www.carder.gov.co/download/resolucion-administrativa-0259-del-02-de-abril-de-2020/ emergencia sanitaria.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. A-0259 del 02 de abril de 2020, expedida por CARDER, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de

fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que este acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

6. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control i