CE-SALA PLENA- 11001-03-15-000-2020-03591-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA 000003 DE 2020 – Expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 9 de julio de 2020, M.P.

Drs. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger, Ref.: Expediente RE-253 ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS – Bloque de Internacionalidad La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y

naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS – Bloque de Internacionalidad El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

CARTA CONSTITUCIONAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Concepto La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 2019 , consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones

Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS / DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE – Bloque de Internacionalidad De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos. […] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968

SISTEMA REGIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS /

CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – Bloque de

Internacionalidad / BLOQUE DE INTERNACIONALIDAD - Concepto La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972. […] Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalidad, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 74 DE 1968 / LEY 16 DE 1972

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, M.P. doctor Carlos Gaviria Díaz.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes

características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO - Acto objeto de control El acto objeto de control es la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. […] esta Sala considera que la Circular Externa se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y iii) estableció los correos electrónicos a las cuales pueden ser remitidas las solicitudes referentes a las facilidades de pago, y en ese sentido, dispuso la forma en que dichas peticiones se deben remitir, fijando los mecanismos tecnológicos que se usarán para prestar el servicio y dar respuesta a las peticiones. […] En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 2020 contiene una medida de carácter general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en

desarrollo de un Decreto Legislativo expedido durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad […]. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Examen sobre los aspectos formales

65. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente; y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.

EXAMEN SOBRE LOS ASPECTOS MATERIALES / CONEXIDAD /

PROPORCIONALIDAD / JUICIO DE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Circular Externa no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Caso concreto La Sala Especial de Decisión considera que la Circular Externa 00003 de 14 de abril de 2020, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. […] Asimismo, considera que la medida consistente en adelantar el

trámite de las facilidades de pago en materia tributaria a través de canales virtuales: supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 000003 DE 2020 (14 de abril)

EXPEDIDA POR LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

(DIAN) (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., primero (1) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03591-00(CA)

Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN)

Demandado: CIRCULAR EXTERNA 000003 DEL 14 DE ABRIL DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad, medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 000003 de 14 de abril de 2020, con el asunto

“[…] (t)rámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional […]”, expedida por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

4. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios

por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. Circular Externa 000003 de 14 de abril de 2020

5. El Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa EspecialDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales expidió la Circular Externa 000003 de 14 de abril de 2020, con el asunto “[…] Trámite y otorgamiento de facilidades de pago en atención a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, Decreto Legislativo 491 de 2020 y la Resolución 000030 de 2020 de la UAE-DIAN […]”.

El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el

artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Circular Externa objeto de control, mediante correo electrónico de 10 de agosto de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 18 de agosto de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió al Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, vi) requirió al Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]” y Aduanas Nacionales para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Circular Externa objeto de este proceso; y vii) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término

de la publicación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

9. La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 27 de agosto de 20204.

Intervenciones Intervención de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

10. La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos: 10.1. En primer lugar, se refirió a que la circular fue expedida con sujeción a las reglas de competencia. Adujo, por una parte, que los numerales 1 y 4 del artículo 3 del Decreto 4048 de 22 de octubre de 20085 señala que a la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le corresponde ejercer las siguientes funciones: “[…] i) la administración de los 4 En este correo se explicó que la Circular Externa 0003 no posee un expediente como tal que contenga los antecedentes que dieron origen a su expedición. Sin embargo, indicó los diferentes antecedentes normativos que le sirvieron de fundamento: i) artículo 23 numeral 9 del Decreto 4048 de 2008, según el cual es función de la Dirección de Gestión de Ingresos de la DIAN “Dirigir y evaluar el desarrollo de las políticas y procesos de cobro”; ii) Ley 2010 de 2019 artículo 120 “Principio de favorabilidad en etapa de cobro”; iii) Decreto Legislativo

491 de 2020; iv) Resoluciones 030 de 2020 “Por la cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de la DIAN; v) Resolución 031 de 2020 “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 030 de 2020”; vi) Procedimiento PR-CA-0424 “Facilidades de Pago Ley 2010 de 2019”; vii) Instructivo IN-CA-0070 Garantías Versión 3; viii) Artículo 814 ET; Y ix) Artículo 814-3 del ET. 5 “[…] Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]” impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, los derechos de aduana y comercio exterior, así como los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control, represión, penalización, liquidación, discusión, cobro, devolución y sanción, y ii) dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios […]”. Y, por la otra, que el artículo 23 ibidem “[…] señala como función del Director General de Ingresos de la DIAN dirigir y evaluar el desarrollo de las políticas y procesos de cobro y responder por la gestión efectiva del cobro de los impuestos, derechos, tasas, contribuciones, multas, sanciones, intereses, recargos y demás gravámenes […]”. Por lo tanto, consideró que la circular fue expedida por

funcionario competente. 10.2. En segundo lugar, señaló que el acto fue publicado en la página web de la entidad y, además, que cumple con todos los requisitos de forma, porque: i) El acto se expidió en vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y durante el Estado de emergencia económica social y ecológica; ii) se profirió en desarrollo de los decretos legislativos 417 y 491 de 2020; iii) fue expedido, en ejercicio de sus facultades legales, por el Director de Gestión de Ingresos de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; iv) el acto cuenta con los datos mínimos para su identificación; número, fecha, autoridad emisora y objeto; y v) el acto se encuentra debidamente motivado. 10.3. En tercer lugar, indicó que el acto cumple con los requisitos materiales. A su juicio, el criterio de conexidad se acredita porque la circular se expidió con fundamento en lo dispuesto por el Decreto Legislativo 491 de 2020, en tanto que el artículo 3226 de la Ley 1819 de 29 de diciembre de 20167 define la función de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 6 “[…] Artículo 322.- Con el fin de garantizar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cuente en forma oportuna con el talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente y eficaz del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar la correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de

como un servicio público esencial que coadyuva a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden económico. Por lo tanto, ante la imposibilidad de radicar de manera presencial el trámite de facilidad de pago, el acto administrativo fijó la posibilidad de iniciar este trámite mediante correo electrónico, de esta manera se contribuye con la mitigación de los efectos negativos generados por la pandemia. Agregó también que la circular cumple el criterio de necesidad, pues con los contenidos del acto los contribuyentes y funcionarios podrán conocer los requisitos y trámites necesarios para el otorgamiento de facilidades de pago mientras duran las medidas decretadas por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de excepción. En su criterio, las medidas adoptadas son congruentes con las condiciones de asilamiento vigentes al momento de su expedición. Por último, expuso que el acto satisface el juicio de proporcionalidad, en tanto que previo a la expedición de la circular el único canal de recepción de las facilidades de pago era de manera presencial. En consecuencia, advirtió que la medida es proporcional a la situación del país porque garantiza la continuidad del servicio público y la efectividad de los derechos de los contribuyentes. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

11. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto con base en los siguientes argumentos: 11.1. En relación con los requisitos de forma manifestó que se reúnen en su totalidad. El acto administrativo se encuentra plenamente identificado porque: i) el logo permite establecer la entidad emisora, en este caso la Unidad Administrativa

Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; ii) quien firma la circular es el funcionario competente, Director de Gestión de Ingresos de la Unidad comercio exterior, se dictan disposiciones para el fortalecimiento de la gestión de personal y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN, que en adelante se denominará, "carrera administrativa, de administración y control tributario, aduanero y cambiario […]". 7 “[…] Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones […]”. Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; iii) la Circular Externa contiene el número y la fecha de su expedición, iv) se indicaron los destinatarios: contribuyentes, directores seccionales de impuestos y directores seccionales de impuestos y aduanas y objeto: trámite y otorgamiento de facilidades de pago; y v) el sustento legal de la circular, decretos legislativos 417 y 491 de 2020. 11.2. En relación con el examen material, determinó que se supera por las siguientes razones: i) la Circular Externa 00003 de 2020 se encuentra en la órbita del control inmediato de legalidad, en la medida en que se expidió con sujeción en lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) existe relación de conexidad entre la circular y el Decreto Legislativo 491 de 2020 dado que tiene el carácter de informativa frente a los trámites que deberán surtirse para el otorgamiento de las facilidades de pago; y iii) el acto administrativo satisface el juicio de

proporcionalidad visto que se constituye como una medida eficaz para el fin propuesto, evitar la propagación del nuevo coronavirus Covid-19 en el territorio nacional. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario

12. El Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario expuso que la Circular Externa 00003 de 2020 se ajusta a los preceptos legales de orden formal y material que rigen los actos administrativos expedidos en desarrollo de decretos legislativos dictados en el marco de la declaratoria de emergencia, económica social y ecológica, con base en los siguientes argumentos: 12.1. Los requisitos de forma se satisfacen en su totalidad: i) temporalidad, pues la circular se emitió dentro del término en que rigió el Estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020; ii) competencia, en tanto que las medidas adoptadas encuadran dentro de lo regulado por el Decreto Legislativo 491 de 2020, en particular, la de garantizar la atención mediante canales virtuales; iii) carácter general del acto administrativo, dado que los efectos de la circular son de orden general, impersonal y abstracto y iv) no se advierte violación de los requisitos formales del acto administrativo. 12.2. Los requisitos materiales se cumplen por el acto objeto de estudio, para ello expuso las siguientes razones: i) no se advierte que la circular vulnere alguno de los derechos intangibles indicados en el artículo 4 de la Ley 137 de 2 de junio de 19948, como tampoco alguno de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución o en los tratados internacionales sobre derechos humanos; ii) las

medidas adoptadas permitirán a los contribuyentes que incurrieron en mora, frente a sus obligaciones tributarias, facilitar el cumplimiento de ellas, por lo tanto, se satisface el requisito de finalidad del acto; iii) la circular se motiva debidamente en los decretos legislativos derivados del Estado de excepción; iv) se cumple el requisito de conexidad porque las medidas no contradicen el marco exceptivo en el que se regulan; v) la medida adoptada por la Unidad Administrativa EspecialDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no suspende la aplicación de otras disposiciones, sino que facilita el cumplimiento de un trámite a través de medios tecnológicos; vi) las medidas resultan proporcionales para lograr el fin perseguido, debido a que no se limita el ejercicio de derecho fundamental alguno; y vii) la circular se expidió en ejercicio de función administrativa y estableció medidas que facilitan a los administrados el cumplimientos de disposiciones superiores en relación con las facilidades de pago, así, se satisface el requisito de no contradicción específica.

13. Las demás personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Concepto del Ministerio Público 8 “[…] Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia […]”

14. El Ministerio Público9 rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Circular Externa se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos: 14.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en

ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción. 14.2. En ese sentido, explicó que: i) la circular es un acto de contenido general que se dirige a los contribuyentes, directores seccionales de impuestos y de aduanas para informar sobre la medida de disposición de un buzón de correo electrónico para la gestión de las solicitudes de facilidades de pago en materia tributaria para contribuyentes; ii) el acto administrativo se expidió en cumplimiento de función administrativa en virtud de las competencias señalada en el Decreto 1292 de 2015 y el Decreto Legislativo 491 de 2020; y iii) el acto administrativo se expidió atendiendo la situación extraordinaria que enfrenta el país en relación con la pandemia del Covid-19, en concreto, el Decreto Legislativo 491 de 2020. 14.3. En relación con el examen formal, manifestó que se satisfacen los requisitos de competencia y los aspectos meramente formales que permiten la identificación del acto: número, fecha, referencia expresa a las facultades que se ejercen y objeto. 14.4. En relación con el examen material, señaló que la Circular adoptó varias de las medidas contenidas en el Decreto 491 de 2020 para permitir aplicar las regulaciones contenidas en la Ley 2010 de 27 de diciembre de 201910, en relación con las facilidades de pago. Aclaró también, que esta normativa no vulnera ni 9 Representado por la Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado 10 “[…] Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la

inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras limita el núcleo esencial de algún derecho fundamental. Sobre el juicio de necesidad, estimó que el acto resultaba pertinente porque se requieren trámites administrativos más simples y acordes con las nuevas herramientas tecnológicas. Así, era imprescindible ante el prolongado asilamiento obligatorio establecer mec